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Función Pública
Tema: Disconformidad con la apertura de una fase de información previa a expediente disciplinario
ANTECEDENTES
Tuvo entrada en esta Institución, con fecha 18 de mayo de 2009, un escrito, suscrito por don [?], en el que se manifiesta una queja frente al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.
Expone que es funcionario adscrito a dicho organismo, con plaza de Médico de Atención Primaria en la Zona Básica de Artajona.
Durante el pasado verano de 2008, periodistas de “Diario de Navarra” y “Diario de Noticias” se dirigieron al autor de la queja, recabando su opinión acerca de la ausencia de médicos que padecían los ciudadanos de la zona de Artajona durante los meses de dicho periodo. El autor de la queja fue entrevistado y sus declaraciones aparecieron en los citados medios de comunicación (27 y 30 de julio).
Con fecha 1 de agosto de 2008, la Directora de Atención Primaria del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea acordó la práctica de una información reservada, al efecto de comprobar si procedía incoar un expediente disciplinario al autor de la queja o, en su caso, archivar las actuaciones. El acto señalado se justificaba invocando la aparición de noticias en la prensa alusivas a la organización sanitaria en la Zona Básica de Artajona, recogiendo las manifestaciones efectuadas por varios profesionales.
Con posterioridad, el Instructor y el Secretario del expediente de información reservada, tomaron declaración al autor de la queja, cuestionándole acerca de las opiniones que había manifestado en los medios de comunicación.
Desde la comparecencia, de 22 de agosto de 2008, nada se le ha comunicado en relación con la terminación o no del expediente de información reservada, ni, en definitiva, acerca de la conclusión alcanzada en la misma, situándolo en una posición de manifiesta inseguridad jurídica.
El autor de la queja considera que la actuación administrativa ha constituido una injerencia indebida sobre su libertad de expresión y que se ha hecho un uso inadecuado de los instrumentos disciplinarios.
Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó la emisión de un informe sobre la cuestión suscitada al Departamento de Salud, del Gobierno de Navarra.
Dicho informe ha sido remitido a esta Institución, expresándose lo siguiente:
“Los días 27 y 30 de julio de 2.008 se publicaron en los periódicos “Diario de Navarra” y “Diario de Noticias”, unas declaraciones del Dr. [?] en las que se aseguraba en titulares: “Los vecinos de Artajona han estado sin médico durante trece días”. En dicho artículo se recogían unas citas textuales del citado doctor [?] en las que este aseguraba literalmente que: “Tenemos un riego grave de asistencia” y “La población está mal atendida”.
Ante la gravedad de la situación sanitaria que podía existir en la Zona Básica de Artajona y en consideración de la alarma social que las afirmaciones allí realizadas generaron en la localidad, la Dirección de Atención Primaria decidió la apertura de un expediente de información, es decir un procedimiento interno en el que se determina la veracidad de los hechos y en su caso si las actuaciones realizadas pueden suponer algún tipo de falta.
Este tipo de procedimientos informativos están recogidos en el artículo 28 del Decreto Foral 117/1985 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra y su uso normalizado es una herramienta garante del buen funcionamiento de las instituciones.
El expediente de información concluyó con fecha 3 de septiembre de 2.008. En sus conclusiones se recoge por parte del instructor del mismo que no existen elementos suficientes para la incoación de un expediente disciplinario”.
Como se desprende de los antecedentes, don [?], funcionario del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, adscrito a la zona básica de Artajona, se queja frente a la reacción de la Administración ante unas declaraciones suyas que fueron publicadas en prensa escrita. A raíz de tales declaraciones, realizadas durante el verano de 2008 y en las que se denunciaba públicamente la deficiente situación del servicio público sanitario en la zona de Artajona, la Directora de Atención Primaria del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea decidió la práctica de un expediente de información reservada, previo a una eventual apertura de un procedimiento disciplinario (Resolución 136/2008, de 1 de agosto).
Además, señala el autor de la queja que, con posterioridad a la apertura del expediente informativo, nada se le ha notificado por parte de la Administración, situándolo en una posición de incertidumbre e inseguridad jurídica.
Las Administraciones Públicas de Navarra son titulares de la potestad disciplinaria, pudiendo ejercerla frente al personal a su servicio en los casos en que éstos incumplieran sus deberes y tal incumplimiento estuviera tipificado por la ley como falta o infracción (art. 60 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra).
En relación con dicha potestad, en desarrollo de las previsiones legales, es de aplicación el Decreto Foral 117/1985, de 12 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de las Administraciones Públicas de Navarra. La norma reglamentaria regula el procedimiento a seguir para el ejercicio de la potestad y, ciertamente, habilita a la Administración para la práctica de actuaciones preparatorias o previas a la incoación del expediente disciplinario propiamente dicho. En este sentido, el art. 28 del Reglamento, invocado por el Departamento de Salud, dispone lo siguiente:
“El órgano competente podrá acordar la práctica de una información reservada antes de dictar la resolución en que decida la incoación del expediente disciplinario o, en su caso, el archivo de las actuaciones.
La resolución por la que se acuerde el archivo de las actuaciones deberá ser motivada”.
Tal previsión se corresponde, sustancialmente, con lo dispuesto por el art. 69.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, relativo la generalidad de los procedimientos incoables de oficio (“con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un periodo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento”).
También las normas que regulan el ejercicio de la potestad sancionadora frente a loas ciudadanos, no sujetos a relación especial con la Administración, contemplan la posibilidad de tramitar actuaciones previas o preparatorias (en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral, art. 64 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre).
Estas actuaciones previas o preparatorias, referidas al ámbito disciplinario, tienen la finalidad de permitir a la Administración un mejor conocimiento de los hechos acaecidos, de los sujetos intervinientes y de las circunstancias concretamente concurrentes, con el objetivo final de decidir fundadamente si existen elementos suficientes para el ejercicio de la acción disciplinaria, evitando la precipitación en la apertura de expedientes carentes de toda base.
Por ello, en abstracto, no podemos estimar que se lesionen derechos de los ciudadanos por el mero hecho de que se practiquen estas actuaciones y, a resultas de las mismas, se concluya la improcedencia del ejercicio de la acción, pues tal conclusión colisionaría de forma notoria con la finalidad específica de este trámite.
Sin embargo, tampoco podemos aceptar un uso indiscriminado e injustificado por parte de la Administración de este tipo de actuaciones, aun cuando tengan un carácter preparatorio o previo al ejercicio material de la acción, pues toda potestad, también la de investigación, es, por esencia, limitada, razón por la que habrán de concurrir elementos que justifiquen su ejercicio.
En este sentido, tratándose de una actuaciones previas o preparatorias del ejercicio de la potestad disciplinaria, su práctica deberá ampararse en la existencia de indicios que razonablemente puedan llevar a la creencia de que ha podido cometerse una falta tipificada por la ley, es decir, por el Estatuto del Personal de las Administraciones Públicas de Navarra.
En el caso que aquí ocupa, la apertura del expediente de información previa se justifica por la aparición en prensa de noticias acerca de la organización de la asistencia sanitaria en la zona básica de salud de Artajona, reflejándose manifestaciones de varios profesionales, entre los cuales se encuentra el autor de la queja, denunciando carencias notorias en el servicio y una deficiente atención a la población.
Las declaraciones del Sr. [?] son ejercicio de su libertad de expresión, derecho que, proclamado por el art. 20.1 de la Constitución, ampara la libre emisión o formulación de opiniones, juicios, pensamientos o creencias personales (y no otra cosa son manifestaciones tales como las relativas a un “grave riesgo de asistencia” o a que “la población está mal atendida”), siempre que no se empleen expresiones inequívocamente injuriosas, insidiosas o vejatorias para las personas (lo cual es notorio que no sucede en este caso).
Con carácter general, el Tribunal Constitucional ha declarado desde la Sentencia 104/1986, de 17 de julio, que “el derecho a expresar libremente opiniones, ideas y pensamientos dispone de un campo de acción que viene sólo delimitado por la ausencia de expresiones indudablemente injuriosas sin relación con las ideas u opiniones y que resulten innecesarias para su exposición”. También ha señalado el mismo Tribunal que “la Constitución no veda, en cualquiera circunstancias, el uso de expresiones hirientes, molestas o desabridas, si bien de la protección constitucional que otorga el art. 20 1 a) están excluidas las expresiones absolutamente vejatorias, es decir, aquéllas que, dadas las concretas circunstancias del caso, y al margen de su veracidad o inveracidad, sean ofensivas u oprobiosas y resulten impertinentes para expresar las opiniones o informaciones de que se trate” (SSTC 107/1988, de 8 de junio, 1/1998, de 12 de enero, y 39/2005, de 28 de febrero, entre otras).
Además, ha señalado la jurisprudencia que los límites de la crítica permisible se amplían de forma notable cuando el derecho a la libertad de expresión se ejercita en relación con asuntos de interés general o se refieren a cuestiones en las que hay un interés público subyacente, tanto por las materias a las que se refieren como por las personas que en ellos intervienen. Según se expresa en la STC 174/2006, de 5 de junio, “la libertad de expresión, como también ocurre con la de información, adquiere especial relevancia constitucional cuando se ejerciten en conexión con asuntos que son de interés general, por las materias a que se refieren y por las personas que en ellos intervienen y contribuyan, en consecuencia, a la formación de la opinión pública, alcanzando entonces su máximo nivel de eficacia justificadora frente al derecho al honor, el cual se debilita, proporcionalmente, como límite externo a las libertades de expresión e información, en cuanto sus titulares son personas públicas, ejercen funciones públicas o resultan implicadas en asuntos de relevancia pública, obligadas por ello a soportar un cierto riesgo de que sus derechos subjetivos de la personalidad resulten afectados por opiniones o informaciones de interés general, pues así lo requiere el pluralismo político, la tolerancia y el espíritu de apertura, sin los cuales no existe sociedad democrática”.
Las manifestaciones que realizó el autor de la queja, que indudablemente constituyen una crítica al funcionamiento de un servicio público, podrán considerarse acertadas o desacertadas, podrán gustar o disgustar, pero esta Institución no alcanza a vislumbrar en ellas indicio alguno que pudiera hacer pensar razonablemente en la posible comisión de una infracción tipificada por el Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra. Las mismas constituyen un ejercicio natural del derecho a la libertad de expresión, sin que apreciemos elementos que nos hagan pensar en la lesión de derechos de terceras personas, ciudadanos en general, autoridades, superiores o subordinados del autor de la queja. No creemos que existiera motivo que justificara la apertura de un expediente preparatorio orientado el ejercicio de la potestad disciplinaria, pues nada había que esclarecer en relación con esta finalidad específica.
Por otro lado, indicaba el autor de la queja que nada le había notificado la Administración en relación con el resultado del expediente informativo.
En el informe remitido por el Departamento de Salud se señala que el instructor del expediente, con fecha 3 de septiembre de 2008, concluyó que no existían elementos suficientes para la incoación de un expediente disciplinario. Sin embargo, nada se nos indica acerca de si se ha dictado y notificado la resolución de archivo del expediente.
El art. 28 del Reglamento de Régimen Disciplinario, como se ha señalado, establece que el órgano competente podrá acordar la práctica de una información reservada antes de dictar la resolución en que decida la incoación del expediente disciplinario o, en su caso, el archivo de las actuaciones. Asimismo, establece que la resolución por la que se acuerde el archivo de las actuaciones deberá ser motivada.
Todo procedimiento administrativo, también los de carácter preparatorio previo como el que aquí ocupa, ha de ser resuelto expresamente. Así se deriva, con carácter general, del art. 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, en relación con el expediente de información reservada en materia disciplinaria, del precitado art. del Reglamento de Régimen Disciplinario.
Por ello, si la Directora de Atención Primaria del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea acordó incoar el expediente de información reservada (Resolución 136/2008, de 1 de agosto), notificándolo al autor de la queja -que posteriormente compareció ante el órgano instructor y fue interrogado-, el mismo cauce formal ha de seguirse en relación con la finalización de las actuaciones preparatorias. En definitiva, debe notificarse al interesado la decisión de archivo, tal y como se hizo con la de incoación del expediente de información reservada.
Si se han seguido unas actuaciones informativas en relación con la conducta del Sr. [?], y con su intervención en el expediente, es notorio que el mismo tiene derecho a conocer el resultado alcanzado.
Por todo lo anterior, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
Recomendar al Departamento de Salud, del Gobierno de Navarra, que, a la mayor brevedad, resuelva el archivo del expediente informativo tramitado frente al autor de la queja, notificando a éste su decisión.
Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Salud, del Gobierno de Navarra, para que notifique a esta Institución si acepta esta resolución y adopta medidas adecuadas en el sentido expuesto, o para que informe de las razones que estime para no aceptar este pronunciamiento, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos del artículo 34.2 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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