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Urbanismo y Vivienda
Tema: Modificación del plan general municipal
Exp: 07/185/U
Nº: 136
Urbanismo y Vivienda
1. Mediante escrito de fecha 29 de mayo de 2007 presentado por don [?], a quien posteriormente sucede en la queja don [?], en su calidad de presente de la Comunidad de Propietarios de la calle [?], números [?], de [?], se formula queja relativa a la aprobación de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de [?], Unidad de Actuación S-8, y a la edificación en ella prevista.
Expone la queja que la modificación del planeamiento municipal permite construir un edificio de planta baja más siete alturas enfrente de otro ya existente de planta baja más cinco alturas y ático, a 6,20 metros de distancia uno del otro, y que, además, se pretende construir dos sótanos en parte del suelo público (viales existentes), acogotando la calle [?]. Indica que el Ayuntamiento ya concedió licencia de excavación, que al tiempo de la presentación de la queja ya se está haciendo la excavación, y que el 14 de mayo de 2007 el Ayuntamiento ha concedido la licencia de edificación. Concluye afirmando que se trata de una ?barbaridad urbanística?.
2. Examinada la queja y a fin de poder determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, con fecha de 1 de junio de 2007 se remite escrito al Ayuntamiento de [?] para que en el plazo de quince días hábiles informe sobre la cuestión planteada en la queja. Al no recibirse tal informe en el plazo indicado, con fecha de 18 de julio de 2007 se reitera la remisión del informe en el plazo de 10 días hábiles, plazo que nuevamente es incumplido. Finalmente, con fecha de 13 de agosto de 2007, el Ayuntamiento se limita a remitir copia del expediente administrativo de la modificación, pero sin informe explicativo de su actuación.
3. En atención a los hechos que motivan la queja y a la urgencia de un pronunciamiento por nuestra parte al objeto de, en lo posible, evitar situaciones fácticas consumadas e irreversibles, esta Institución, a pesar de no disponer del informe del Ayuntamiento, carencia únicamente imputable a dicha entidad local, considera oportuno pronunciarse sin más demora sobre la cuestión objeto de la queja, a partir de los hechos reflejados en la queja, de los que se derivan del expediente y de la inspección ocular realizada en persona al lugar de los hechos el día 31 de mayo de 2007.
1. Es objeto de la queja una modificación pormenorizada del vigente Plan General de Ordenación Urbana de [?] (PGOU), mediante la que se altera la ordenación de la Unidad de Ejecución S-8 del suelo urbano consolidado, que comprende las parcelas 1622 y 1623, con una superficie de 2.800 m2, y que conforme al PGOU tiene la calificación de suelo urbano consolidado de equipamiento sociocultural (cuatro viviendas colectivas sociales, casa parroquial, un cine y un local de carácter sociocultural). Se trata de una manzana de baja densidad con edificios de uso sociocultural y vivienda social, que pertenecían a la Iglesia Católica.
El Ayuntamiento, en sesión plenaria de 3 de mayo de 2006, aprobó definitivamente la modificación pormenorizada del PGOU. La ordenación resultante de la modificación general 3.103,27 Unidades de Aprovechamiento Urbanístico (UAS) distribuidas en la siguiente forma: a) uso dotacional privado: 99,20; b) uso suelo libre privado: 11.37; c) uso residencial (28 viviendas libres en un edificio de planta baja + seis alturas + ático): 2.292,70. Además, la modificación contempla la creación de un espacio libre publico de 627,62 m2 y un uso dotacional público en sótano (garaje) de 222,35 m2.
2. Una vez estudiado por esta Institución el proyecto de la modificación del PGOU objeto de la queja, así como el diseño y los nuevos usos de la Unidad de Ejecución S-8, cabe apreciar las siguientes deficiencias e irregularidades en la ordenación proyectada, todas ellas, como razonaremos seguidamente, constitutivas de lesiones de derechos constitucionales, derechos protegibles por esta Institución conforme al artículo 1 de su Ley Foral reguladora:
A) La memoria del proyecto técnico de la Modificación parte de la premisa de que el aprovechamiento ?estimado? -expresión literal de la memoria- de la Unidad de Ejecución S-8 conforme al PGOU es de 3.103,27 UAS, pero sin que en modo alguno se razone o justifique tal cantidad de UAS. Sin embargo, a tenor de la edificabilidad dotacional existente en la Unidad, dicho volumen parece, a todas luces, bastante menor. No obstante, partiendo el proyecto de modificación de esa cifra hipotética, se afirma seguidamente que se mantiene el mismo aprovechamiento urbanístico, esto es, 3.103, 27 UAS. Esta premisa, en criterio de esta Institución, es insostenible. Ello, por cuanto la modificación genera un importante incremento del uso residencial, pues se pasa de cuatro viviendas sociales a veintiocho viviendas libres, por lo que es bastante obvio que se crea ex novo un considerable aprovechamiento urbanístico residencial.
Este importante incremento del volumen edificatorio residencial respecto al anteriormente existente, incumple manifiestamente el artículo 80 de la Normativa del PGOU en la que respecto a la Unidad de Ejecución S-8 se establece que, en caso de modificación de la volumetría actual, se realizará un nuevo estudio pero manteniendo la superficie y el volumen actual. Tales deficiencias e incoherencias ya fueron destacadas en el informe emitido con fecha de 9 de junio de 2006 por la Sección de Planeamiento Urbanístico del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, sin que hasta la fecha de hoy el Ayuntamiento haya intentado explicarlas o justificarlas.
Por tanto, es apreciable un notable déficit de motivación y justificación de la nueva ordenación en lo que hace al incremento de uso residencial. Tal ordenación, que, según dice la memoria, pretende resolver los conflictos existente en una manzana céntrica del núcleo de población de [?], más bien logra lo contrario, pues no se acomoda a los postulados de un urbanismo social y de calidad, ni promueve una cohesión social garantizando la habitabilidad mediante una actuación de mejora de la calidad ambiental y urbana y una política de reequipamiento y regeneración de la manzana, fomentando así la vertebración social y la calidad de vida urbana.
B) Mediante la modificación operada se sustituyen cuatro viviendas sociales (uso dotacional) por veintiocho viviendas libres (uso residencial). En consecuencia, parece evidente que se incumple el artículo 52 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que exige una reserva mínima de vivienda protegida del cincuenta por ciento. En efecto, el citado artículo 52, en su apartado tercero, establece que, ?a efectos de cumplimiento del estándar mínimo de vivienda protegida, se considera incremento de capacidad residencial cualquier aumento del número máximo de viviendas conforme al planeamiento vigente con anterioridad a cualquier modificación o revisión del mismo? (en nuestro caso se pasa de 4 a 28 viviendas), y el apartado sexto determina que ?cuando se trate de transformar usos dotacionales en residenciales, los estándares de porcentaje mínimo obligatorio de viviendas protegidas y equipamientos deberán hacerse efectivos, preferentemente, en el mismo ámbito de dicha transformación, salvo que el planeamiento local habilite expresa y motivadamente otras fórmulas para garantizar el porcentaje de viviendas protegidas, debiéndose justificar en este caso suficientemente por motivos de ordenación y gestión urbanística la supresión, traslado o sustitución de los usos dotacionales, y su compatibilidad con el mantenimiento de los servicios, que para el conjunto de la población se deban prestar por las dotaciones y equipamientos.?
Pues bien, estas exigencias incorporadas por el legislador foral como lógico corolario de la asunción de un urbanismo social y de calidad, que persigue hacer efectivo el derecho constitucional de los ciudadanos navarros a una vivienda digna y adecuada en un entorno de calidad urbana, son manifiestamente ignoradas e incumplidas por el Ayuntamiento de [?] al aprobar la modificación pormenorizada del PGOU y dotar la Unidad con vivienda libre en el 100 por 100, por lo que tal aprobación vulnera el derecho de los ciudadanos y vecinos de [?] a una vivienda digna y adecuada en un entorno de calidad urbana.
C) El artículo 89 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, establece que cuando se trate de solares enclavados en núcleos o manzanas edificados en más de dos terceras partes, los Ayuntamientos podrán autorizar alturas que alcancen la media de los edificios ya construidos. Esta determinación legal es de aplicación en cualquier ámbito de suelo con la clasificación de urbanizado, exista o no planeamiento urbanístico. Se trata de un estándar urbanístico de aplicación directa impuesto por el legislador foral con el objetivo de evitar que se produzcan incrementos de edificabilidad media en ámbitos consolidados con el fin último de garantizar un desarrollo sostenible y cohesionado en términos ambientales manteniendo las condiciones de calidad de vida de los habitantes del núcleo o manzana objeto de la actuación.
Pues bien, el edificio residencial proyectado y aprobado tiene planta baja + seis alturas + ático. Sin embargo, todos los edificios que lo rodean tienen menos alturas. En efecto, el edificio de la calle [?], números 1 y 2, tiene planta baja + cinco alturas + ático; el edificio de viviendas de la Obra Sindical del Hogar es de planta baja + tres alturas; otro de los edificios es de planta baja + cuatro alturas; otro de los circundantes es de planta baja + cuatro alturas + ático, y, finalmente, el Centro de Disminuidos Psíquicos es de planta baja + dos alturas. En suma, el edificio proyectado y autorizado supera con creces la media de los edificios ya construidos que lo rodean, y se revela como el más alto de todos, a pesar de ser el más nuevo y del encajonamiento que produce.
A lo dicho hay que añadir que el edificio proyectado elimina radicalmente las luces y vistas del edifico existente al otro lado de la calle [?], números 1 y 2, pues quedará situado a una distancia mínima de 6,20 metros a la altura del primer piso, superando el proyectado en una planta a dicho edificio.
Todo ello implica una lesión del derecho de los vecinos afectados a un espacio urbano que, al menos, mantenga la calidad urbanística del entorno actualmente existente y que, atendiendo a la excesiva densidad edificatoria de [?], puede considerarse como mínima, así como a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, derechos éstos consagrados explícitamente en los artículos 3 y 4 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, además de en el Título I de la Constitución Española.
D) Finalmente, la nueva ordenación de la Unidad de Ejecución S-8 es, a todas luces, incompatible con la protección del medio ambiente y la debida calidad de vida urbana. En efecto, no es ocioso en este momento hacer una referencia a la necesaria integración entre urbanismo y medio ambiente, por cuanto dicha integración constituye uno de los postulados más destacados de la vigente legislación urbanística. En efecto, son diversos los preceptos de la Ley Foral 35/2002 que aluden a esta integración. Así, el artículo 2.1 cuando sienta el criterio de un desarrollo territorial sostenible, debiéndose garantizar, en cumplimiento de los principios constitucionales, el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada; el artículo 2.3 que sienta el principio de desarrollo racional, equilibrado y sostenible; el artículo 4. e) que impone al planificador como criterio informante en su actuación el de mantener y mejorar la calidad del entorno urbano, regulando los usos del suelo con el fin de promover un progreso económico y social equilibrado y sostenible; el artículo 27.1 en cuanto impone al planificador el objetivo de conseguir una adecuada relación entre territorio, medio ambiente, población y actividades; el artículo 51.1 que determina que el planeamiento tendrá como objetivo el desarrollo sostenible del municipio y la mejora de la calidad de vida, etc. Sobra decir que, en la reciente Ley básica estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, los aspectos ambientales, de calidad urbana y de racionalidad de la acción urbanística, tienen un tratamiento destacado, imperativo y determinante. Incluso el Tratado de la Comunidad Europea fija la protección ambiental como principio general y horizontal alcanzando también al suelo y a su ordenación.
Esta profunda interrelación también ha sido destacada por el Tribunal Constitucional. La STC 102/1995, de 26 de junio, señala que ?A su vez el urbanismo, por su propia esencia, que consiste en la ordenación del suelo, guarda desde siempre una relación muy estrecha con lo que se ha dado en llamar medio ambiente, como puso de manifiesto la segunda Ley del Suelo, sucesora de la promulgada en 1956. En la construcción piramidal del planeamiento urbanístico, todos los Planes de Ordenación deben contener medidas para la protección del medio ambiente.?
En suma, el principio de protección ambiental, dada la innegable relación entre urbanismo y medio ambiente, ha calado e impregnado profundamente la ordenación urbanística, acabando jurídicamente con un urbanismo desarrollista en el que ha primado lo cuantitativo y especulativo con escasa o nula consideración por los valores ambientales y de calidad urbanística y de la vida de las personas que se asientan en cada entorno urbanístico, urbanismo desarrollista y especulativo que, mientras no se nos acredite lo contrario, parece ser el norte que ha guiado la modificación objeto de la queja. Empero, ahora, por mor de la legislación urbanística y de los principios constitucionales a ella incorporados, en cualquier actuación urbanística necesariamente debe primar la dimensión ambiental y de calidad urbanística, esto es, la protección del medio ambiente y de los valores de calidad del entorno y de vida de las personas que habitan o habitarán el espacio físico objeto de la actuación urbanística.
Y, sin duda, corresponde al planificador urbanístico, que no es otro que el Ayuntamiento, preservar estos bienes y valores, pues el urbanismo es una función pública, y el principio de función pública se justifica en la realización del interés general y en su primacía sobre el interés privado o particular, pues de la propia Constitución se deriva la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación (art. 47).
Sentado lo anterior y a la vista de todo lo relatado y razonado hasta ahora, no es preciso mayor esfuerzo argumental para constar que la modificación pormenorizada del PGOU de [?] que nos ocupa, mal se compadece con los susodichos imperativos de adecuación medio ambiental y de preservación de la calidad urbana del entorno y de la calidad de vida de las personas afectadas por la acción urbanística. Como expresiva y acertadamente afirma el colectivo promotor de la queja, nos encontramos ante una ?barbaridad urbanística?, que de ejecutarse en los términos en que está aprobada implicará, sin duda alguna, un importante empobrecimiento urbanístico de la Unidad de Ejecución S-8, empobrecimiento y deterioro que, en criterio de esta Institución, vulnera abiertamente los derechos de los quejosos y, en general, de los vecinos de [?], a una vivienda digna y adecuada, al medio ambiente y a un entorno urbanístico racional y de calidad, de manera que se garantice una calidad de vida mínima y digna en términos urbanísticos.
3. Al mismo tiempo, esta Institución quiere reflejar su malestar por la conducta municipal para con ella. El artículo 26.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora del Defensor del Pueblo de Navarra, impone a todos los poderes públicos y organismos de la Comunidad Foral, entre ellas, lógicamente, las entidades locales de Navarra, como se menciona en el artículo 1.3 b) de la misma, la obligación de colaborar y auxiliar con carácter preferente y urgente con el Defensor del Pueblo de Navarra en sus investigaciones e inspecciones.
En este caso, la Institución se ha tenido que dirigir por segunda vez al Ayuntamiento para recabar información, y el Ayuntamiento tan sólo se ha dignado remitir copia del expediente sin ninguna información que pudiera aclarar la cuestión.
Esta actitud negligente del Ayuntamiento al envío del informe, no puede sino ser considerada por el Defensor del Pueblo de Navarra como dificultadora de sus funciones, debiendo destacarlo así en su informe anual al Parlamento de Navarra correspondiente al año 2007, de acuerdo con el artículo 24 de la citada Ley Foral reguladora.
El Defensor del Pueblo de Navarra se ha configurado como garantía institucional para el ejercicio por los ciudadanos de sus derechos constitucionales. Es el alto comisionado del Parlamento de Navarra, designado por éste, para la defensa de los derechos y libertades consagradas por la Constitución y por la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, y tiene como función primordial la de salvaguardar a los ciudadanos y ciudadanas frente a posibles abusos y negligencias de las Administraciones Públicas de Navarra, supervisando la actividad de éstas. En ningún momento puede perderse de vista esta posición institucional cuando la Institución actúa y recaba la colaboración del Ayuntamiento que supervisa
Por todo lo anterior, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de esta institución,
1º. Que los hechos determinantes de la queja han lesionado los derechos constitucionales de los promotores de la misma a un medio ambiente adecuado, comprensivo de un entorno urbanístico de calidad conforme exige la legislación urbanística, así como a una vivienda digna y adecuada.
2º. Recordar al Ayuntamiento de [?] su deber legal de dar exacto cumplimiento a los citados artículos de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, y, en este sentido, recomendarle proceda de inmediato a una revisión de la modificación pormenorizada de la Unidad de Ejecución S-8 al objeto de acomodar plenamente sus determinaciones urbanísticas a la legalidad urbanística aplicable.
3º. Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de [?], para que notifique a esta Institución si ha producido medidas adecuadas en el sentido expuesto o informe de las razones que estime para no adoptarlas, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos del citado precepto legal.
4º. Destacar la actitud negligente del Ayuntamiento de [?] al envío del informe inicial solicitado y su calificación como entidad que ha dificultado la actividad de esta Institución, a efectos de los dispuesto en el artículo 24 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio.
5º. Notificar esta resolución al interesado y al Ayuntamiento de [?], significando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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