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Educación y Enseñanza
Tema: Falta de respuesta a una solicitud de cambio de modelo lingüístico
Exp: 08/444/E
Nº: 132
Educación
1. Tuvo entrada en esta Institución, con fecha 16 de septiembre de 2008, un escrito, suscrito por don [?] y doña [?], en el que se manifestaba una queja por la falta de resolución de una solicitud de cambio de modelo lingüístico.
Exponían que su hija, [?], estudia 4º de Primaria en el Colegio Público [?], de Berriozar. Finalizado el curso pasado, los padres comunicaron en el centro la intención de cambiar del modelo educativo A al modelo educativo G, ante las dificultades que encuentra su hija para cursar la asignatura de euskera. A tal efecto, y conforme se les indicó en el centro, presentaron la pertinente solicitud.
Sin embargo, señalaban que todavía no se había resuelto su solicitud, con la incertidumbre que ello generaba al haber ya comenzado las clases.
Instaban la intervención de esta Institución para que se resuelva la cuestión y se acceda, en aras del bienestar de la menor, al cambio de modelo educativo.
2. Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó la emisión de un informe al Departamento de Educación.
Con fecha 6 de octubre de 2008 se recibió en esta Institución el informe solicitado, en el que se hace constar lo siguiente:
?El Defensor del Pueblo de Navarra solicita conocer por qué no se ha resuelto el procedimiento de la solicitud de cambio de modelo lingüístico para la alumna [?], así como la postura del Departamento en relación con la posibilidad del cambio de modelo. En relación con todo ello, se hace saber que:
Conforme a lo establecido en el artículo 7º punto 7 del Decreto Foral 159/1988, de 19 de mayo, que regula la incorporación del vascuence a la enseñanza no universitaria, los alumnos que inicien la enseñanza en vascuence, o del vascuence como asignatura, deberán continuarla a través de toda su escolaridad, salvo que se autoricen cambios conforme a lo que reglamentariamente se disponga.
La Orden Foral 233/1991, de 30 de abril, desarrolla la autorización de los cambios de modelo lingüístico, estableciendo el procedimiento de solicitud, las fechas y los motivos para proceder a los cambios.
Existen cuatro motivos por los que el citado reglamento permite solicitar el cambio: que se haya finalizado un nivel completo de enseñanza, que se pase de bachillerato a FP, que no resulte posible continuar en un modelo por razón de un cambio de lugar de residencia y que, a criterio motivado del Departamento de Educación, existan disfunciones graves, cualquiera que sea el nivel, etapa, ciclo, curso o fase del mismo en las que se encuentre el alumno o alumna.
En el presente caso, no se daba ninguna de las tres primeras circunstancias, por lo que la solicitud debía acompañarse de un informe del profesor-tutor sobre la dinámica escolar de la alumna y un informe del psicopedagogo del centro escolar sobre las características de la alumna y, especialmente sobre las que guarden relación con el aprendizaje y utilización de los idiomas.
Las solicitudes deben ser tramitadas de oficio por la Dirección del Centro, que las debe hacer llegar al órgano competente del Departamento de Educación (en este momento la Directora General de Ordenación, Calidad e Innovación) en el plazo máximo de diez días a partir del siguiente a su presentación.
En relación con el expediente que nos ocupa, de solicitud de cambio de modelo lingüístico para la alumna [?], se da cuenta a continuación de que:
- Con fecha 15 de julio se recibe en el registro del Departamento de Educación la solicitud de cambio de modelo lingüístico de 6 alumnos y alumnas del C.P. [?] de Berriozar.
- La solicitud de los padres de [?], estudiante de 3º de Primaria, venía acompañada por el certificado de matrícula firmado por el Director del Centro. Sin embargo y por no tratarse de un cambio de etapa, se solicitó al Centro por escrito de fecha de 16 de julio la remisión de los informes del profesor/a tutor/a sobre la dinámica escolar de la alumna y del orientador/a del centro sobre las características de la alumna en relación con su aprendizaje y utilización de los idiomas, tal y como se establece en la Orden Foral 233/1991, de 30 de abril, que regula los cambios de modelo lingüístico.
- Con fecha 8 de septiembre, dado que no se reciben los informes solicitados al Colegio y dado que sin los mismos, al ser informes preceptivos y determinantes para la resolución del procedimiento a efectos de lo previsto en el artículo 83.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no podían proseguirse las actuaciones, desde el Servicio de Planificación Lingüística Escolar se ponen en contacto con el Director del Centro para recordar la necesidad de que los remitan para resolver el expediente.
- Por registro del Departamento de Educación, con fecha 30 de septiembre, el Centro presenta ambos informes, con los siguientes resultados:
- Informe individual de [?] firmado por su actual tutora ya que la tutora del curso 2007-08 no se encuentra en el centro. En este informe no se hacen notar dificultades de capacidad ni de aprendizaje y sí se informa de que en el área de lengua y de conocimiento del medio supera los objetivos sin dificultad. Por su estilo de aprendizaje, pide ayuda ante las dificultades, etc.
- Informe psicopedagógico del orientador en el que se indica que no hay informes de la alumna ni solicitud de valoración psicopedagógica.
En consecuencia, a la vista de los informes del Centro, la Directora General de Ordenación, Calidad e Innovación, a la vista de la decisión de la Comisión de Bilingüismo, ya adelantada a la promotora de la queja, ha resuelto no conceder el cambio de modelo lingüístico solicitado y lamenta profundamente la demora de su resolución?.
1. Efectivamente, como se desprende del informe remitido por el Departamento de Educación, el ordenamiento vigente no prevé, en cualquier momento o situación, el derecho al cambio del modelo lingüístico escogido por los alumnos. Así resulta de lo dispuesto en el art. 7 del Decreto Foral 159/1988, de 19 de diciembre, que regula la incorporación del vascuence a la enseñanza no universitaria, y de la Orden Foral 233/1991, de 30 de abril, del Consejero de Educación, Cultura y Deporte, por la que se regulan los cambios de modelo lingüística de enseñanza.
En el caso que aquí ocupa, no concurrían los presupuestos establecidos para autorizar el cambio de modelo, no revelando los informes finalmente incorporados al expediente disfunciones psicopedagógicas graves (apartado primero, tercer supuesto, de la Orden Foral 233/1991, de 30 de abril).
2. Por otro lado, el Departamento de Educación reconoce la demora en la adopción de la resolución.
La cuestión que se plantea es si tal demora tiene consecuencias jurídicas en orden a entender estimada o desestimada la solicitud formulada, más allá de lo expuesto en la anterior consideración.
En este sentido, hemos de partir de lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo art. 43.2 establece que ?los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario establezca lo contrario?.
El apartado tercero del mismo precepto establece que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.
El citado artículo subraya la diferente naturaleza del silencio administrativo positivo y negativo. Mientras en el primer caso nos encontramos ante un verdadero acto administrativo, en el segundo, estamos ante una mera ficción a efectos procesales.
De ahí la divergente regulación que la Ley establece para el dictado del acto administrativo tardío: en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa sólo podrá ser confirmatoria; en los casos de desestimación por silencio, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio (art. 43.4 LRJPAC).
3. En el supuesto planteado, no es dudoso que el acto administrativo denegatorio ha sido dictado tardíamente (así lo reconoce el propio Departamento de Educación, que lamenta la demora de su resolución).
Efectivamente, así se desprende de la Orden Foral 233/1991, de 30 de abril. Ésta prevé que los interesados presentarán la solicitud a la Dirección del Centro Escolar (como hicieron a finales de junio, una vez finalizado el curso) y que ésta tramitará de oficio la misma, haciéndola llegar al Director General en el plazo máximo de diez días (en este caso, juntamente con los informes exigidos, que han de ser elaborados por el propio personal del centro). Finalmente, se establece un plazo de 30 días, a partir del de presentación de la solicitud, para que el Departamento de Educación resuelva la aceptación o denegación.
Supuesta e indiscutida por la Administración la demora en la resolución del expediente, ha de analizarse el carácter del silencio. Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en el art. precitado de la LRJPAC, únicamente una norma con rango de ley o una norma comunitaria, podrá excepcionar la regla general del silencio administrativo positivo.
Y, en relación con el procedimiento de referencia, tal norma legal no existe. En este sentido, apreciamos que la Disposición Adicional Novena de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, se refiere a los procedimientos en que los interesados podrán entender desestimadas sus solicitudes por silencio administrativo, remitiendo a lo dispuesto en el Anexo II de la propia Ley Foral. En este Anexo encontramos, por lo que se refiere al Departamento de Educación, diversos procedimientos, pero no el relativo al que aquí nos ocupa.
No cabe oponer lo dispuesto en la propia Orden Foral 233/1991, de 30 de abril, cuyo apartado séptimo establece que, en caso de que no se haya adoptado ninguna resolución en el plazo establecido, la solicitud se entenderá denegada a efectos de posibilitar la impugnación. Y ello porque la citada Orden Foral, aprobada con anterioridad a la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no tiene el rango adecuado para establecer tal determinación.
De tal suerte que, por aplicación del principio de jerarquía normativa, ha de prevalecer lo dispuesto en el art. 43.2 LRJPAC y ha de entenderse que el silencio administrativo tiene carácter positivo.
4. Partiendo de lo anterior, y teniendo en cuenta que el transcurso del plazo de resolución produjo un verdadero acto administrativo, favorable a la pretensión esgrimida, la resolución tardía en ningún caso podía ser desestimatoria, pues ello contraviene lo previsto por el art. 43.4 LRJPAC. Tal vicio determina la nulidad de pleno derecho del acto dictado, por omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido para revisar actos administrativos favorables [art. 62.1 e) LRJPAC].
Producido el acto presunto, la Administración no puede desconocer el mismo y obviar la vinculación que trae consigo el sentido positivo del silencio. Lo cual, obviamente, no impide que, en su caso, pueda ejercitarse la potestad de revisión de oficio a que se refieren los arts. 102 y 103 LRJPAC, conforme a los cauces procedimentales en ellos previstos.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,
1º. Estimar lesionado el derecho de los interesados a entender estimada por silencio administrativo la solicitud formulada y declarar que el acto posterior denegatorio vulnera lo dispuesto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
2º. Recomendar al Departamento de Educación que, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 105.1 LRJPAC, revoque el acto denegatorio dictado y reconozca el derecho de los promotores de la queja a la estimación de su solicitud y, por ende, el cambio de modelo lingüístico de la alumna.
3º. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Educación para que informe sobre la aceptación de esta recomendación y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos previstos en el apartado segundo del citado precepto legal.
4º. Notificar esta resolución a los promotores de la queja y al Departamento de Educación, indicándoles que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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