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Urbanismo y Vivienda
Tema: Disconformidad con el procedimiento seguido por el Ayuntamiento para la expropiación de un terreno
Exp: 08/368/U
Nº: 127
Urbanismo
1. Tuvo entrada en esta Institución, con fecha 6 de agosto de 2008, un escrito, suscrito por don [?], en el que se manifiesta una queja frente a la actuación del Ayuntamiento de Buñuel.
Expone que es propietario de un corral o aprisco sito en el término municipal de Buñuel y que desarrolla una explotación ganadera de ovino, por la que abona la cuota correspondiente al Impuesto sobre Actividades Económicas.
Señala que en el año 2006 el Ayuntamiento les comunicó que una empresa urbanística iba a desarrollar un proyecto en el sector 2, área de reparto AR- 1, y que iban a adquirir todas las fincas afectadas.
Indica el promotor de la queja que alegaron que eran propietarios de la explotación ganadera y que, en caso de aprobar el proyecto, debería tenerse en cuenta el derecho del compareciente a seguir ejerciendo la actividad.
Expresa que ni la empresa constructora ni el Ayuntamiento han solucionado el tema, indicándoles que deben abandonar la parcela, sin indemnización alguna y sin posibilidad de traslado de la actividad a otro terreno.
2. Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, se solicitó la emisión de un informe al Ayuntamiento de Buñuel.
En el informe que se nos ha remitido, se hace constar lo siguiente:
"Queja presentada por D. [?] ante el Defensor del Pueblo de Navarra frente a la actuación del Ayuntamiento de Buñuel en el desarrollo urbanístico del Sector 2, AR-1, del Plan Municipal.
En ella, el interesado manifiesta en síntesis que el Ayuntamiento no ha solucionado el tema de su corral de ganado, situado en la zona, indicándole que debe abandonar la parcela sin indemnización alguna y sin posibilidad de traslado de la actividad a otro terreno.
Y al respecto, la Junta de Gobierno Local acuerda remitir el siguiente informe al Defensor del Pueblo de Navarra y la documentación relacionada con este asunto, que afecta al interesado.
1°.- D. [?] es propietario de la parcela n° 783 del polígono 2 del Catastro de la propiedad urbana de Buñuel, ubicada en el Sector 2, AR-1, del Plan Municipal (aprobado en el año 2000), clasificado como suelo urbanizable destinado al uso de almacenes.
2°.- En este terreno se encuentra ubicado un cobertizo con una explotación ganadera de ovino, que viene funcionando ininterrumpidamente al menos desde el año 1986. La instalación no dispone de licencia de actividad clasificada, ni cumple las condiciones de localización establecidas en el artículo 5 del Decreto Foral 148/2003, de 23 de junio, y está inscrita a nombre D. Vicente Serrano Osta, hijo del interesado, en el Registro de Instalaciones Ganaderas, creado por Orden Foral 1731/2003, de 31 de diciembre, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, al amparo de la Disposición Transitoria Primera del Decreto Foral citado.
3°.- Debido al crecimiento industrial experimentado durante los últimos años por el municipio de Buñuel, con la subsiguiente demanda de viviendas, este Ayuntamiento, al carecer de suelo urbano o urbanizable de su titularidad para acometer su promoción, se dirigió a la empresa pública "NASUINSA", dependiente del Gobierno de Navarra y conocedora de las necesidades derivadas de este desarrollo industrial, con el fin de que sus técnicos analizaran el Plan Municipal y las zonas a desarrollar urbanísticamente. Y una vez estudiadas las diversas alternativas, informaron al Ayuntamiento de Buñuel que la zona más adecuada para la promoción de viviendas de protección pública era el Sector 2, AR-1.
Después de diversas conversaciones con los propietarios de los terrenos, incluidos en este ámbito, se les ofrecieron a éstos dos opciones: que el Gobierno de Navarra procediera a su desarrollo urbanístico o que una empresa privada se encargara de Ilevarlo a cabo. Y ellos optaron por esta segunda alternativa y se pusieron en contacto con la promotora [?]
4°.- A raíz de lo cual, y tras la tramitación del correspondiente expediente, el Ayuntamiento de Buñuel en septiembre del año 2006 suscribió un convenio urbanístico de planeamiento y gestión del referido Sector 2 con la empresa [?], por el cual:
a) El Ayuntamiento de Buñuel se obligaba a tramitar la modificación del uso vigente del Sector 2 de almacenes a residencial.
b) La Promotora asumía el compromiso de destinar, al menos un 70% de la futura capacidad residencial del mismo, a la construcción de viviendas sujetas a alguno de los regímenes de protección pública, distribuyéndose concretamente en un 25% de VPO, 20% de VPT, 25% de VPP y 30% de VL.
5°.- Por Orden Foral 395/2007, de 24 de julio, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, (B.O.N. n° 118/2007, de 21 de septiembre) es aprobado definitivamente el expediente de Modificación puntual del Sector 2, AR-1, de Plan Municipal de Buñuel, promovido por [?], por el que se modifica el uso del Sector 2, (de almacenes a residencial), se recoge el compromiso de destinar al menos el 70% de la futura capacidad residencial a viviendas de protección pública (78) y se adopta como sistema de actuación el de compensación.
6°.- Durante los últimos meses del año 2007 y primeros del 2008 son aprobados los Estatutos de la Junta de Compensación y se constituye ésta en escritura pública.
7°.- En febrero del año en curso el interesado solicita la recalificación de las parcelas rústicas 676 y 679 del polígono 3, calificadas por el planeamiento como de alta productividad agrícola, para desplazar a ellas su instalación ganadera actual. El Ayuntamiento le remite un informe de la Secretaría sobre el procedimiento a seguir en su caso.
8°.- Con fecha 18 de marzo el interesado, no deseando participar en el sistema de compensación, solicita al Ayuntamiento de Buñuel la expropiación de sus bienes y derechos afectados en beneficio de la Junta de Compensación, y quedar excluido de la misma, de conformidad con lo establecido en el artículo 162 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
9°.- La Junta de Compensación del Sector 2 presenta un nuevo Proyecto de Modificación de las determinaciones de ordenación pormenorizada del Sector y en sesión extraordinaria del Pleno del Ayuntamiento de Buñuel de fecha 20 de junio de 2008 se acuerda:
a) Su aprobación inicial.
b) Someter el expediente a información pública durante el plazo de un mes.
c) Remitir el proyecto al Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio para su informe.
d) No proceder a la incoación del procedimiento de expropiación, instado por D. [?], al considerar que si este proyecto es aprobado definitivamente, alterará la posterior reparcelación; y por ello, no tiene razón de ser la iniciación del procedimiento de expropiación de los bienes y derechos del mencionado propietario.
En esta nueva modificación se propone destinar toda la capacidad residencial resultante a viviendas de protección pública (98):
.VPO (RG) unifamiliares adosadas (46).
.VPO unifamiliares adosadas (32)
.VPT unifamiliares pareadas (20)
10°.- En la tramitación de los expedientes anteriores este Ayuntamiento ha respetado los prescripciones legales establecidas, tanto en la Ley Foral precitada como en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, en particular, las relativas a la notificación a los propietarios de los terrenos, incluido el interesado, de cada uno de los actos de aprobación inicial y definitiva respectivos y a los periodos de información pública.
11°.- El interesado falta a la verdad al manifestar en su queja que el Ayuntamiento de Buñuel le ha indicado que debe abandonar la parcela sin indemnización alguna y sin posibilidad de traslado de la actividad a otro terreno, -afirmación que por otra parte no acredita ni puede acreditar-; cuando la intervención municipal en este asunto se ha limitado a tramitar en el ámbito de sus competencias los instrumentos urbanísticos que se han sometido a su aprobación y a facilitar un acuerdo entre la Junta de Compensación y este propietario; como prueba la no iniciación del procedimiento de expropiación y las reuniones mantenidas con las partes para acercar sus posiciones.
12°.- Y por último, señalar por una parte que, sin perjuicio de que el aquejado está legitimado para defender sus derechos e intereses dentro o fuera de la Junta de Compensación, con la reclasificación del Sector 2 el valor de sus terrenos incluidos ha sido incrementado, y por otra, que este Ayuntamiento, como no podía ser de otra manera, está muy interesado en que se lleve a cabo un proyecto de noventa y ocho viviendas de protección pública en Buñuel y para su culminación ejercerá las potestades que la legislación le atribuye."
1. La queja presentada por don [?] ha de situarse en el marco de una actuación de ejecución del planeamiento urbanístico, desarrollada en el Sector 2, AR-1 del Plan Municipal de la localidad de Buñuel. Apreciamos que el sistema de actuación escogido para llevar a cabo la urbanización es el de compensación, sistema de actuación privada regulado en los arts. 160 y ss. de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
A la vista de la última de las consideraciones contenidas en el informe emitido por la entidad local, hemos de señalar que, en ningún caso, nos oponemos a que se ejecute la urbanización, cuya finalidad fundamental consiste en la construcción de viviendas de protección pública. Ahora bien, de conformidad con nuestra Ley Foral reguladora, hemos de velar por el respeto de los derechos de los ciudadanos, supervisando para ello las actuaciones administrativas producidas.
2. En este sentido, analizado el expediente que se nos ha remitido, observamos que el interesado, con fecha 18 de marzo de 2008, se dirigió al Ayuntamiento y solicitó ser excluido del sistema de compensación, mediante la expropiación de sus bienes y derechos.
En relación con ello, hemos de observar lo dispuesto en el art. 162 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, cuyo tenor es el siguiente:
? Sin perjuicio de la libre transmisión de sus terrenos, los propietarios incorporados a la Junta que no deseen participar en el sistema podrán dirigirse al Ayuntamiento antes de la fecha en que se apruebe el Proyecto de Reparcelación, solicitando la expropiación de sus bienes y derechos afectados en beneficio de la Junta, quedando excluidos de la misma, a todos los efectos, desde el día de la solicitud sin que ello suponga la paralización del sistema, y con aplicación del procedimiento de expropiación urgente. Los derechos y obligaciones correspondientes a las fincas expropiadas se adjudicarán a la Junta de Compensación.
En este supuesto, el Ayuntamiento deberá iniciar el procedimiento de expropiación en el plazo máximo de tres meses?.
El precepto, de un modo nítido y taxativo, configura un verdadero derecho a favor de los particulares que no deseen participar en el sistema. Éstos, si así lo desean, pueden determinar su exclusión del mismo, solicitando al Ayuntamiento la expropiación de sus bienes y derechos en beneficio de la Junta de Compensación. Y, en tal caso, siempre que la solicitud se realice antes de la aprobación del Proyecto de Reparcelación, la voluntad del interesado produce efectos ope legis (?quedando excluida de la misma, a todos los efectos?, dice el texto legal).
No existe, por lo tanto, una supuesta potestad discrecional de la Administración en virtud de la cual ésta pueda aceptar o denegar la solicitud. Por el contrario, nos encontramos ante una actuación administrativa reglada, pues, de darse los presupuestos legales, el Ayuntamiento deberá iniciar el procedimiento de expropiación.
3. En el supuesto que aquí ocupa, la solicitud de expropiación de los bienes y derechos de don [?] se produjo dentro de los términos legales (tras ser constituida la Junta de Compensación y con anterioridad a la aprobación del Proyecto de Reparcelación a que se refiere el art. 163 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo).
Sin embargo, según se expone en el informe que se nos ha remitido, el Pleno del Ayuntamiento, con fecha 20 de junio de 2008, acordó ?no proceder a la incoación del expediente de expropiación instado pro D. [?], al considerar que si este proyecto es aprobado definitivamente (se refiere a un nuevo proyecto de modificación de las determinaciones de ordenación pormenorizada del sector, cuya aprobación inicial se otorga en el mismo acto), alterará la posterior reparcelación; y, por ello, no tiene razón de ser la iniciación del procedimiento de expropiación de los bienes y derechos del mencionado propietario?.
De conformidad con lo señalado en la anterior consideración, a nuestro juicio, formulada la solicitud con anterioridad a la aprobación del Proyecto de Reparcelación, la decisión adoptada por el Ayuntamiento en relación con la misma carece de fundamento legal y lesiona el derecho del interesado. Éste tiene derecho a quedar excluido del sistema y el Ayuntamiento viene obligado a iniciar el pertinente procedimiento expropiatorio, pues así lo ha dispuesto el legislador. Ello salvo que el interesado, a la vista de la tramitación de un nuevo proyecto de modificación de las determinaciones de ordenación pormenarizada, hubiera manifestado su conformidad con la no iniciación del procedimiento expropietario y, por lo tanto, hubiera desistido expresamente de su solicitud de exclusión de la Junta (tal extremo parece desprenderse del informe emitido por el Ayuntamiento, en el que se indica que la no incoación del procedimiento de expropiación revela la voluntad de acercar las posiciones de las partes).
4. En consecuencia, estimamos que el Ayuntamiento de Buñuel, salvo que el interesado haya manifestado o manifieste que, dadas las nuevas circunstancias, no desee por el momento ser excluido del sistema, debe rectificar su conducta y acceder a la solicitud que el promotor de la queja formuló el día 18 de marzo de 2008. Ello, con independencia del Proyecto de Reparcelación finalmente resultante. El procedimiento expropiatorio habrá de seguir las reglas contenidas en la citada Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, así como lo dispuesto en la legislación estatal (Ley de Expropiación Forzosa y Texto Refundido de la Ley de Suelo).
Conforme dispone el art. 16.1 f) del Real Decreto Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, en dicho procedimiento expropiatorio debe, asimismo, tenerse en cuenta, a efectos de su valoración, que en la parcela afectada se viene desarrollando una explotación ganadera de ovino. No cabe que el Ayuntamiento invoque, en contra del interesado, la carencia de licencia de actividad, pues, exista o no, es lo cierto que ha venido tolerando el ejercicio de la misma desde el año 1986, cuando, precisamente, el municipio es la entidad pública competente para ejercer el control e intervención en la materia (así lo establecía la Ley Foral 16/1989, de 5 de diciembre, de Control de Actividades Clasificadas para la Protección del Medio Ambiente, y así lo dispone la vigente Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental).
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,
1º. Estimar lesionado el derecho de don [?] a ser excluido del sistema de compensación a que se refieren los arts. 160 y ss. de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, salvo que el promotor de la queja haya manifestado su voluntad de que no se incoara el expediente.
2º. Recomendar al Ayuntamiento de Buñuel que:
a) Requiera al interesado para que, a la vista de las actuales circunstancias, se pronuncie sobre su voluntad de que se inicie o no el procedimiento expropiatorio a que se refiere el art. 162 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
b) En caso de persistir la voluntad del interesado de ser excluido del sistema, inicie el procedimiento expropiatorio pertinente, tal y como lo dispone la citada Ley Foral, habiendo de valorar todos los bienes y derechos objeto de enajenación, incluida la explotación desarrollada en la parcela afectada por la actuación urbanística.
3º. Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de Buñuel para que informe sobre la aceptación de esta recomendación y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos previstos en el apartado segundo del citado precepto legal.
4º. Notificar esta resolución al interesado y al Ayuntamiento de Buñuel, indicándoles que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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