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Transparencia y derecho a la información pública
Tema: Disconformidad con la solicitud de información de carácter personal realizada por el Ayuntamiento
Exp: 09/333/D
Nº: 120
Impulso de Derechos
Con fechas de 14 de mayo y 16 de junio de 2009, tuvo entrada en esta Institución escritos presentados por doña [?], doña [?] y otros, formulando una queja frente al Ayuntamiento del Valle de Aranguren.
Exponían que tanto ellas como sus hijos menores de edad recibieron una carta del Ayuntamiento con un cuestionario relativo a sus conocimientos del euskera. Que para la identificación de las personas se utilizó el Padrón municipal y que la intención de la encuesta es hacer un fichero selectivo de las personas que conocen y de las que no conocen el euskera.
Consideran que dicha actuación municipal implica un exceso de autoridad en la utilización de datos personales, pues en el cuestionario a los menores de edad se les solicita el teléfono móvil, el correo electrónico, su nivel de conocimiento del euskera, lugar donde lo están aprendiendo, etc.
Afirman que no quieren figurar, ni ellas ni sus hijos, en ningún fichero selectivo del Ayuntamiento sobre cuestiones atinentes a sus vidas privadas. También entienden que es ilegal, por vulnerar la legislación de protección de datos personales, la utilización por el Ayuntamiento del Padrón municipal para la elaboración de ficheros selectivos en base a datos privados de los vecinos.
A fin de resolver en la forma conveniente sobre esta queja y determinar nuestras posibilidades de actuación, de conformidad con las facultades que se confieren a esta Institución en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, se dirigió escrito al Ayuntamiento del Valle de Aranguren para que informase sobre la cuestión planteada en la queja.
El examen y resolución de la presente queja exige, en primer lugar, determinar si el Ayuntamiento del Valle de Aranguren es competente para realizar un cuestionario a todos los vecinos del municipio mayores de dos años con algún conocimiento del vascuence al objeto de fomentar el conocimiento y uso de esta lengua; de ser competente, en segundo lugar, si es legalmente posible hacer uso de los datos del Padrón municipal de habitantes para la realización de una encuesta sobre el conocimiento del idioma y la creación de un fichero con los datos personales obtenidos; y, en tercer lugar, comprobar si el procedimiento seguido en esta actuación se ajusta a la legislación protectora de datos personales.
Dispone el artículo 25.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Reguladora de las Bases de Régimen Local, que el municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.
Por su parte, la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del vascuence, establece entre sus objetivos esenciales el de proteger la recuperación y el desarrollo del vascuence en Navarra, señalando las medidas para el fomento de su uso. En desarrollo de esta Ley Foral se aprobó el Decreto Foral 297/1998, de 13 de octubre, por el que se regula el marco de cooperación entre el Gobierno de Navarra y las distintas Entidades Locales de Navarra, para la protección y el fomento del uso del vascuence en el ámbito municipal. Así, entre las actividades cooperativas, el artículo 1, fija la del fomento del uso del vascuence en el ámbito municipal y la realización de estudios sociolingüísticos sobre el uso del vascuence en el ámbito territorial municipal correspondiente.
El fomento del uso del vascuence es, pues, función propia de las Entidades Locales de Navarra y consiste en la realización de acciones para favorecer su utilización y recuperación. Y, en concreto, es función del Ayuntamiento del Valle de Aranguren ya que forma parte del sistema de Cooperación en esta materia (Anexo 10 del Decreto Foral).
Por tanto, conforma a la normativa descrita resulta manifiesto que el Ayuntamiento del Valle de Aranguren tiene reconocida competencia para el fomento y protección del vascuence, competencia que conlleva la posibilidad de realizar estudios y concretas actuaciones para la promoción del uso del vascuence por parte de los vecinos del municipio.
Resuelta la primera cuestión, pasamos, seguidamente, a dilucidar si es legítimo el uso del Padrón municipal para realizar la encuesta denunciada por los promotores de la queja al objeto de crear un fichero de vasco-hablantes.
El artículo 16.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Según el referido artículo, son finalidades del Padrón municipal: a) determinar la población del municipio; b) constituir prueba de la residencia y del domicilio de cada vecino; c) servir para elaborar el censo electoral; d) servir para realizar estadísticas oficiales por el Estado o por las Comunidades Autónomas con competencia en la materia.
Los datos personales que constan en el Padrón municipal se utilizan ordinariamente para la finalidad de la acreditación de la residencia y del domicilio, la atribución de la condición de vecino, y la determinación de la población del municipio. No obstante, como derivación de la tipología de datos que obligatoriamente se contienen en el Padrón municipal, también se admite que puedan existir otras finalidades municipales que, no siendo incompatibles con las principales, permitan utilizar los datos del Padrón municipal. Tal es el caso del ejercicio de las competencias legalmente reconocidas a los Ayuntamientos en los artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. A estos efectos, se entiende que la utilización de aquellos datos del Padrón municipal necesarios para el cumplimiento eficaz de competencias municipales, es una finalidad compatible con el uso principal del Padrón, siempre que su uso sirva para el ejercicio por parte de los órganos de gobierno del Ayuntamiento de funciones de carácter administrativo relacionadas con las competencias, no para fines de carácter político.
Entonces, el uso del Padrón municipal por el Ayuntamiento del Valle de Aranguren para la creación de un fichero de vecinos vasco-hablantes, está amparado por lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en virtud del cual, como ya se ha señalado, el municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. En este mismo sentido, se ha pronunciado la Sentencia de la Audiencia Nacional, de 21 de abril de 2004 –RJCA/2004/836-, en la que se admite y se considera perfectamente compatible la utilización de los datos del Padrón municipal para el mejor ejercicio de competencias municipales.
De todos modos, la utilización de los datos personales del Padrón municipal con una finalidad diferente a la del propio Padrón, se rige por lo dispuesto en la legislación de protección de datos de carácter personal, requiriendo el consentimiento de los afectados para su tratamiento.
Por tanto, resuelta también esta segunda cuestión, pasamos a la tercera, esto es, ha comprobar si el Ayuntamiento del Valle de Aranguren se ha ajustado en esta actuación a la legislación de protección de datos de carácter personal.
Conforme a la LOPD, son principios informantes de la recogida y tratamiento de datos los siguientes:
Constituye obligación previa al tratamiento de los datos de carácter personal la creación, notificación e inscripción del correspondiente fichero de datos, en este caso de titularidad pública. La LOPD considera fichero todo conjunto organizado de datos de carácter personal, que permita el acceso a los datos con arreglo a criterios determinados, cualquiera que sea la forma o modalidad de su creación, almacenamiento, organización y acceso. Por tanto, los ficheros pueden ser manuales o informatizados.
Deben declararse todos aquellos ficheros que contengan datos de carácter personal, tanto si son informatizados, manuales estructurados o parcialmente informatizados (mixtos), siempre que estén identificadas o sean identificables las personas titulares de los datos. Es más, no pueden crearse ficheros que contengan datos de carácter personal sin que se haya publicado la disposición que los crea. El contenido mínimo de la disposición que crea el fichero viene descrito en el artículo 54 del Reglamento LOPD en los siguientes términos:
Pues bien, la Junta de Gobierno Local, en sesión de 28 de agosto de 2008, aprobó la creación del fichero de vasco-hablantes, con la finalidad de disponer de una herramienta de trabajo en el ámbito municipal para el fomento del vascuence mediante programas específicos, campañas, cursos y actividades. El fichero cumple todos los extremos exigidos por la legislación de protección de datos. La creación del fichero se publicó en el BON, núm. 123, de 9 de octubre de 2008, y por Resolución del Director de la Agencia Española de Protección de Datos, de 11 de noviembre de 2008, se procedió a la inscripción del fichero en el Registro General de Protección de Datos, con el código de inscripción 208360482.
Conforme al artículo 4 de la LOPD, los datos de carácter personal sólo pueden recogerse para su tratamiento, así como someterlos a dicho tratamiento, cuando sean adecuados, pertinentes y no excesivos en relación con el ámbito y las finalidades determinadas, explícitas y legítimas para las que se hayan obtenido.
Los datos de carácter personal que el Ayuntamiento del Valle de Aranguren tiene previsto recoger son los siguientes:
Tales datos son adecuados, pertinentes y no excesivos, pues permitirán al Servicio de Euskera tener una información sociolingüística actualizada del Valle y servirán de elemento de comunicación entre el Servicio y los vecinos que hayan mostrado su interés, permitiendo hacer acciones concretas formativas y divulgativas para colectivos de vecinos determinados por edad y por sus conocimientos del idioma.
Con fecha de 20 de abril de 2009, el Ayuntamiento del Valle de Aranguren remitió una circular a todos los vecinos informándoles de la actuación de fomento del vascuence que se pretende, así como de la futura elaboración de un cuestionario, solicitando su voluntaria colaboración.
En cuento al contenido del propio cuestionario, conviene señalar que la autonomía personal se manifiesta en el derecho de los ciudadanos a conocer y determinar qué datos van a ser recogidos y registrados. Así, el artículo 5 LOPD dispone que los interesados a los que se soliciten datos personales deben ser previamente informados de modo expreso, preciso e inequívoco:
A su vez, el artículo 6 LOPD establece que el tratamiento de datos de carácter personal requerirá el consentimiento inequívoco del afectado, salvo que la ley disponga otra cosa. La formalización del cuestionario y la inclusión en el fichero está siempre supeditada a la voluntad expresa del vecino.
En consecuencia, los impresos de recogida de datos han de ser diseñados de tal forma que permitan la autorización o consentimiento del interesado con un espacio destinado a su firma, y en el caso de menores de 14 años de la persona que autorice, en su caso, la recogida de datos (padres o tutor legal). Y, en efecto, así está previsto en el modelo de impreso.
De otro lado, el artículo 13.4 del Real Decreto 1720/2007, establece que corresponde al responsable del fichero articular los procedimientos que garanticen que se ha comprobado de modo efectivo la edad del menor y la autenticidad del consentimiento prestado, en su caso, por lo padres, tutores o representantes legales.
Para el cumplimiento de estos requisitos durante la recogida de la información a través de los cuestionarios, el Ayuntamiento del Valle de Aranguren, con fecha de 24 de noviembre de 2008, ha formalizado con la empresa que hará las labores de campo el correspondiente contrato de encargo del tratamiento del fichero de vasco-hablantes, en el que se contienen todas las especificaciones antedichas, así como una indicación expresa respecto de la necesidad de acreditar la edad de aquellos menores cuyos padres o tutores consientan el tratamiento de sus datos personales.
Con carácter general, la Administración titular de un fichero de datos personales tiene que implantar las medidas de seguridad adecuadas al grado de protección que requieran los datos contenidos en el mismo, atendiendo a lo dispuesto en la legislación protectora de datos personales.
Tanto para los ficheros automatizados como para los manuales (ubicados en archivadores, armarios u otros soportes) o parcialmente automatizados (mixtos), las medidas de seguridad se clasifican en tres niveles, básico, medio y alto, en función de la naturaleza de la información tratada. Con carácter general, todos los ficheros manejados por los centros y servicios públicos que contengan datos de carácter personal deberán adoptar las medidas de seguridad calificadas como de nivel básico.
Además, dispone el artículo 9 LOPD que el responsable del fichero o, en su caso, del tratamiento, tanto sea fichero informatizado como manual, debe elaborar un documento de seguridad que recoja las medidas de índole técnica y organizativa acordes a la normativa de seguridad aplicable, y que es de obligado cumplimiento para el personal con acceso a los sistemas de información. El documento debe contener, como mínimo, los aspectos reseñados en el artículo 88.3 del Reglamento de la LOPD.
Pues bien, el correspondiente documento de seguridad ya ha sido elaborado por el Ayuntamiento del Valle de Aranguren y está aprobado por Resolución de 29 de agosto de 2008.
Conforme al artículo 3 de la LOPD el responsable del fichero es la persona física o jurídica, de naturaleza pública o privada, u órgano administrativo, que decida sobre la finalidad, contenido y uso del tratamiento. En los ficheros de titularidad pública, el responsable del fichero es el órgano administrativo que trata la información y tiene competencias en la materia, teniendo capacidad de decidir sobre el contenido, finalidad y uso del tratamiento de datos que se realiza. Conforme al artículo 5 del Reglamento LOPD, el encargado del fichero es quien, en la práctica, trata físicamente los datos y los soportes, careciendo de autonomía y actuando siempre por cuenta y riesgo del responsable.
Por tanto, el responsable es el Ayuntamiento y el encargado del tratamiento es la empresa contratada.
Prohibición de acceso. El artículo 197.2 del Código Penal tipifica como delito el que, sin estar autorizado, acceda a datos reservados de carácter personal que se hallen registrados en ficheros o soportes informáticos, electrónicos o telemáticos, o en cualquier otro tipo de archivo o registro público o privado.
Deber de secreto. El derecho de los ciudadanos a que se mantenga la confidencialidad de los datos tiene como reverso el deber de secreto de quien accede a los mismos para el desempeño de sus funciones. Así, el artículo 10 LOPD establece que el responsable del fichero y quienes intervengan en cualquier fase del tratamiento de los datos están obligados al secreto profesional respecto de los mismos y al deber de guardarlos, obligaciones que subsisten aún después de finalizar sus relaciones con el titular del fichero, o, en su caso, con el responsable del mismo. Todas estas personas han de firmar un documento en el que se les recuerda este concreto deber de secreto.
Establece el artículo 4.2 LOPD que los datos de carácter personal objeto de tratamiento no podrán usarse para finalidades incompatibles con aquellas para las que los datos hubieran sido recogidos.
La Sentencia de la Audiencia Nacional, de 12 de junio de 2007 –JUR 199159-, tras estudiar el citado artículo, ha elaborado un concepto de “fines incompatibles”. Entiende al respecto que si la recogida o entrega de datos de carácter personal se realizó con unos fines determinados, cualquier uso o tratamiento posterior que no esté en consonancia con las finalidades para las que fueron facilitados (en este caso, fomento del vascuence) y sobre las que el afectado no consintió, es incompatible con la finalidad que determinó la entrega. En suma, según esta sentencia, la LOPD utiliza la expresión finalidades incompatibles como sinónimo de finalidades distintas.
En la actuación objeto de la queja, no se prevé la utilización de los datos personales obtenidos para fines distintos al fomento del vascuence, ni parece necesaria la cesión de datos a terceros. En todo caso, de ceder los datos, debe hacerse de forma disociada.
Como recapitulación de todo lo expuesto y razonado hasta ahora, cabe significar que el Ayuntamiento del Valle de Aranguren está actuando en el ámbito de sus competencias en la creación de un fichero de vasco-hablantes; ha hecho un uso legítimo del Padrón municipal, y en la creación del fichero y el tratamiento de los datos se está ajustado ejemplarmente, cosa que no es muy usual, a la normativa reguladora de la protección de datos personales.
Por todo lo anterior, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
Entender que el Ayuntamiento del Valle de Aranguren no ha vulnerado ningún derecho de los vecinos protegido por el ordenamiento jurídico.
No obstante y sin perjuicio de lo anterior, recomendar al Ayuntamiento del Valle de Aranguren que controle cuidadosamente a la empresa contratada encargada de la recogida y tratamiento de los datos personales, al objeto de que cumpla rigurosamente todas las medidas de seguridad y de secreto impuestas por la legislación de protección de datos personales.
Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento del Valle de Aranguren para que informe sobre la aceptación de esta recomendación o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarlo, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos previstos en el apartado segundo del citado artículo 34 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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