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Tema: Irregularidades en el proceso selectivo de provisión de una plaza de Licenciado en Psicología
ANTECEDENTES
Tuvo entrada en esta Institución, con fecha 18 de febrero de 2009, un escrito, suscrito por doña [?], en el que se manifiesta una queja relativa al proceso de selección de una plaza del puesto de trabajo de Licenciado en Psicología (Disciplina Preventiva: Ergonomía y Psicosociología Aplicada) al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.
En concreto, la autora de la queja denuncia la actuación del Tribunal calificador, que, a su juicio, le privó de forma injustificada de la posibilidad de acceder a la plaza convocada.
La interesada pone de manifiesto diversos actos de dicho Tribunal que le llevan a la citada conclusión:
a) En relación con el primer ejercicio, tras ser la única persona que lo aprobó, fueron anuladas dos preguntas, resultando aprobada y favorecida por tal decisión otra aspirante.
b) Tras la celebración del segundo ejercicio, que sólo ella completó, aprecia que, en el día señalado para el acto de lectura pública, la referida aspirante acompañaba a los miembros del Tribunal por las estancias del Instituto Navarro de Salud Laboral; que dicha persona se encontraba en el aula de lectura junto con tres miembros del Tribunal cuando la autora de la queja llegó a la misma; y que trató de impedir la entrada de sus familiares al acto, derivando ello en una consulta al Instituto Navarro de Administración Pública.
c) Publicados los resultados provisionales de este ejercicio con fecha 19 de diciembre de 2008, obtuvo la calificación de “no apto”, calificación que, a su juicio, fue absolutamente injusta y arbitraria.
d) Ante dicha calificación, la interesada solicitó al Tribunal determinada información, necesaria para poder presentar alegaciones (en concreto, valoración de cada una de las partes del ejercicio, puntuaciones de cada miembro del Tribunal, motivación de la calificación y copia del acta). Sin embargo, según indica, sin facilitarle tal información, con fecha 21 de enero de 2009 se publicó un acuerdo del Tribunal que ratificaba su decisión.
Días después, la interesada recibió una notificación del Tribunal en la que se le convocaba para el 30 de enero para “el examen de su ejercicio y la entrega de una copia del mismo”.
En dicha cita, en la que estuvieron presentes la Presidenta y la Secretaria del Tribunal, manifiesta la interesada que se le entregó, únicamente, una copia de su propio ejercicio (negándole toda motivación, la notificación escrita de la nota de los dos temas del ejercicio, las puntuaciones de cada miembro del órgano de selección y la copia del acta que debió levantarse).
Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se ha solicitado durante la tramitación del expediente diversa información al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra, así como la documentación correspondiente al expediente administrativo.
La información solicitada ha sido remitida a esta Institución, habiendo recibido el último informe y la copia del expediente administrativo con fecha 1 de junio de 2009.
El procedimiento selectivo a que se hace referencia en el escrito de queja es el iniciado por Resolución 39/2008, de 15 de abril, del Director Gerente del Instituto Navarro de Administración Pública, por la que se aprueba la convocatoria, mediante oposición, de una plaza del puesto de trabajo de licenciado en Psicología (Disciplina Preventiva: Ergonomía y Psicosociología Aplicada) al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos (BON nº 53, de 28 de abril de 2008).
Como ha quedado reflejado, la interesada expone su queja ante diversos hechos que acontecieron durante el proceso selectivo, y ante distintas actuaciones del Tribunal calificador que habrían derivado en una lesión de su derecho constitucional al acceso a la función pública en condiciones de igualdad (art. 23.2 de la Constitución).
En concreto, el acto que la apartó del proceso selectivo fue el de la calificación otorgada a su segundo ejercicio. Ello no obstante, han de analizarse el resto de actuaciones u omisiones a que se alude en la queja, habida cuenta de que todas ellas inciden sobre la regularidad del proceso selectivo o sobre las posibilidades de defensa de la interesada.
Expresa ésta que, en un principio, fue la única aspirante que aprobó el primer ejercicio (“tipo test”), pero que, a raíz de una reclamación efectuada por otra aspirante, fueron anuladas dos preguntas del ejercicio, resultando también esta última aprobada.
En relación con las razones de la anulación de estas dos preguntas, la Administración nos remitió, con fecha 30 de abril, la siguiente información:
“En lo relativo a la impugnación por Doña [?] de la Resolución del Tribunal calificador por la que se anulan dos preguntas del cuestionario del primer ejercicio por no estar suficientemente motivada, el Tribunal expone que la decisión de anular las preguntas 18 y 19 del cuestionario se adoptó tras recibir el asesoramiento de los servicios jurídicos del Departamento de Educación, que consideraron que ambas preguntas, relativas a la Estrategia Comunitaria 2007-2012, excedían lo exigido en la convocatoria referido a «Principales Directivas Europeas en materia de seguridad y salud en el trabajo». Así, se concluyó que sólo se podía exigir el conocimiento de las Directivas más importantes en esta materia.
Tras anular estas dos preguntas, resultaron aprobados cuatro aspirantes y la calificación de Doña [?] se incrementó en 0,83 puntos, resultando, por tanto, beneficiada con esta decisión del Tribunal”.
Con posterioridad, con fecha 1 de junio, se ha recibido información que viene a completar la anterior:
“El enunciado de ambas preguntas hace referencia al contenido de la “Estrategia Comunitaria 2007-2012” que, si bien no está explícitamente expresada en el enunciado, sí que forma parte del Derecho Comunitario Europeo, tratado en el Tema 16 de la Parte I del temario.
No obstante, el estudio de las alegaciones presentadas por Doña [?], suscitó un amplio debate entre los miembros del Tribunal, fundamentalmente en cuanto respecta al epígrafe “El Derecho Comunitario Europeo”. La Resolución del Consejo, de 25 de junio de 2007, sobre una nueva estrategia comunitaria de salud y seguridad en el trabajo (2007-2012), como Resolución del Consejo de la Unión Europea publicada en el DOCE de 30 de junio de 2007, tiene la consideración de “Derecho Comunitario Europeo”, pero se planteó la siguiente disyuntiva:
1.- Si en este enunciado se pide el conocimiento de los distintos elementos normativos comunitarios (Tratados, Directivas, Reglamentos, Recomendaciones, Resoluciones…) o
2.- Si encierra una pretensión mucho más amplia, en el sentido de conocer el contenido de todas y cada una de las normas.
Los miembros del Tribunal que defendían la primera postura, se basaban en que si el siguiente epígrafe del Tema 16 dice “Principales Directivas Europeas en materia de seguridad y salud en el trabajo”, parece deducirse que sólo se pide el conocimiento de las Directivas Europeas en materia de seguridad y salud, y de ellas, únicamente las mas importantes.
Al no alcanzarse un acuerdo por mayoría entre los miembros del Tribunal, la Presidenta del mismo pidió asesoramiento a personal de los servicios jurídicos del Departamento de Educación y, en base al mismo, se adoptó la resolución de anular las dos preguntas.
Anuladas las preguntas 18 y 19 se procedió a la recalificación de las puntuaciones de los 14 aspirantes presentados, ponderando la nota máxima repartiéndola sobre el total de preguntas válidas. Las puntuaciones resultantes figuran en el expediente entregado al INAP.
La relación de aspirantes aprobados y su calificación se publicó en el tablón de anuncios del Gobierno de Navarra y en el lugar de celebración del ejercicio.
Como resultado de esta actuación, cuatro opositores vieron elevada su calificación, entre ellos Doña
Tales razonamientos, según se nos indica, se recogen en informe emitido por el Tribunal calificador en relación con el recurso de alzada interpuesto por la autora de la queja, a solicitud del Instituto Navarro de Administración Pública.
Con carácter general, ha de señalarse que, en relación con decisiones de este tipo adoptadas en procesos selectivos, que a unos pueden beneficiar y a otros perjudicar, el principio de conservación del acto administrativo exige que la anulación se produzca sólo en el caso de que se llegue a la convicción de que no pueda sostenerse su acomodación a la convocatoria. Y, en tal caso, el razonamiento que ampare la decisión anulatoria del Tribunal ha de incorporarse de forma expresa al expediente originario, motivando adecuadamente, en tanto en cuanto se está revisando, aun cuando sea a instancia de parte, un acto administrativo previo.
En el caso planteado, apreciamos que la anulación se produjo no ya por una incorrecta formulación de las preguntas o de las respuestas, sino porque se entendió que su contenido no se correspondía con lo que debía exigirse de acuerdo con el temario establecido por la convocatoria (se alude a que dicho contenido no respondía a las “Principales Directivas Europeas en materia de seguridad y salud en el trabajo”). Y, además, a la vista del expediente administrativo que se nos ha remitido, no observamos que se incorporara a éste una motivación suficiente. En este sentido, tanto en el acto de la publicación del resultado definitivo del primer ejercicio, de 13 de noviembre de 2008, como en el acta precedente, se hace referencia a la anulación de las preguntas número 18 y 19, “por considerar que no se ajustan al temario”, sin referencia explícita al razonamiento seguido (en el acta se alude a las discrepancias habidas en el seno del Tribunal y a la opinión de los servicios jurídicos del Departamento de Educación, pero tampoco se incluye una motivación suficiente que permita considerar fundada la anulación).
Por nuestra parte, estimamos que las razones esgrimidas no fundamentaban la decisión anulatoria. Las preguntas de referencia aluden a la estrategia comunitaria de seguridad y salud en el trabajo, por lo que entendemos que son perfectamente exigibles en una convocatoria para proveer una plaza de Licenciado en Psicología (Disciplina Preventiva) en cuyo temario se hace referencia al Derecho Comunitario Europeo. Podrá discutirse si plantear estas cuestiones es acertado o desacertado, pero no vemos motivo de ilegalidad que ampare una decisión anulatoria, pues tienen encaje en el temario exigido, además de relación con las características y nivel del puesto de trabajo a proveer, por lo que hubo de primar la conservación del acto.
Además, como hemos expuesto, no observamos en el expediente administrativo originario que se nos ha remitido una motivación suficiente, por más que a posteriori, con ocasión del recurso y de la queja interpuesta, se expliquen los razonamientos de fondo que fundaron la decisión.
En cualquier caso, la anulación de estas preguntas no tuvo incidencia en el resultado final del procedimiento, si bien debe rechazarse la afirmación del Tribunal de que la Sra. Soria fuera beneficiada por esta decisión por el hecho de que su puntuación incrementara, pues en un proceso selectivo el beneficio o perjuicio para los interesados no puede medirse de este modo, siendo lo cierto que antes de esta decisión la citada Sra. era la única aprobada, y no así después.
Se hace referencia en la queja al “exceso de cercanía” entre el Tribunal calificador y la otra aspirante que resultó finalmente aprobada en el primer ejercicio (que, como se ha dicho, se retiró durante la realización del segundo ejercicio).
Así, se señala que, en el día de la lectura pública de éste, la referida aspirante acompañaba a los miembros del Tribunal por las estancias del Instituto Navarro de Salud Laboral; que dicha persona se encontraba en el aula de lectura junto con tres miembros del Tribunal cuando la autora de la queja llegó a la misma; y que trató de impedir la entrada de sus familiares al acto, derivando ello en una consulta al Instituto Navarro de Administración Pública.
Esta Institución no ha de entrar a cuestionar o valorar conductas de los ciudadanos, pero sí debe supervisar la actuación de órganos de la Administración Pública tales como el Tribunal calificador.
Habida cuenta de los términos en que se planteó la queja, estimamos oportuno cuestionar a la Administración si la aspirante señalada estaba y/o está contratada temporalmente en la plaza objeto de la oposición de referencia. En el informe remitido, se nos indica que, tras la correspondiente consulta a la Secretaria del Tribunal, ésta manifiesta que, efectivamente, dicha persona estaba contratada temporalmente en la plaza objeto de la oposición de referencia y que, en la actualidad, continúa contratada en el mismo puesto. También se hace alusión a la contratación temporal en la misma unidad orgánica de otra aspirante, recalcando el Tribunal que ello no influyó en absoluto en las calificaciones otorgadas.
Cuestionamos igualmente sobre los hechos que, según se expone en la queja, ocurrieron con carácter previo a la lectura del segundo ejercicio. A este respecto, en el informe remitido se señala lo siguiente:
“En cuanto al acto de lectura pública del mismo, es cierto y así se hizo constar en el correspondiente acta, que comenzó con retraso por la duda planteada por uno de los miembros del Tribunal acerca de la necesidad o no de identificar a las personas, ajenas al proceso selectivo, que acuden a la lectura pública.
Pero lo que no es cierto, y nos sentimos en la obligación de exponerlo, es que Doña
Así mismo, se hizo constar en el Acta que Doña [?] (Vocal) se incorporó al acto avanzada ya la lectura por parte de la aspirante; cuando lo hizo, la Secretaria le entregó una copia del ejercicio realizado por Doña [?]».
Evidentemente, esta Institución carece de la posibilidad de conocer con exactitud cómo se produjeron los hechos denunciados.
Nada se nos dice en relación con la denuncia de que la otra aspirante “acompañaba a los miembros del Tribunal por las estancias del Instituto Navarro de Salud Laboral y que dicha persona se encontraba en el aula de lectura junto con tres miembros del Tribunal cuando la autora de la queja llegó a la misma”. De ser ello cierto, y reiteramos que nada se señala en contrario, entendemos que se trata de una conducta manifiestamente impropia del órgano de selección, que ha de actuar conforme a los principios de objetividad e imparcialidad. Lo cual implica, además de ser neutral a la hora de calificar los ejercicios, mantener una razonable y equitativa distancia con los distintos aspirantes durante los actos del procedimiento selectivo, sin realizar conductas que puedan comprometer la observancia de tales principios. Los Tribunales calificadores han de ser imparciales, pero también, por qué no decirlo, han de aparentarlo. Y, en relación con ello, no alcanzamos a comprender por qué, si sólo la autora de la queja estaba llamada a leer el segundo ejercicio, la otra aspirante se encontraba dentro del aula de lectura con carácter previo al llamamiento, esto es, antes de que accediera la interesada.
Por otro lado, tampoco nos queda claro si las dudas del Tribunal calificador se referían a la posibilidad misma de que dos familiares de la autora de la queja accedieran al acto de lectura pública (como señala ésta), o si se trataba de un problema relativo a la necesidad o no de identificar a los asistentes (como se indica en el informe remitido por la Administración). De todos modos, estas Institución no llega a entender bien que a los miembros del Tribunal les pudieran surgir tales dudas. La lectura pública de los ejercicios, y esto es de conocimiento general, implica que puede estar presente cualquier persona sin trámites de identificación ni otros requisitos particulares. En cualquier caso, parece oportuno que se instruya a los órganos de selección sobre este tipo de cuestiones con carácter previo, evitando en la medida de lo posible incidencias como la producida, que pueden generar desconfianza en los ciudadanos implicados.
El acto que apartó a la autora de la queja del procedimiento selectivo fue la calificación dada a su segundo ejercicio, que la interesada entiende injusta y arbitraria a tenor del ejercicio realizado.
Esta Institución no puede entrar a determinar si el ejercicio realizado era merecedor de una u otra calificación, pues tal decisión es propia de los Tribunales calificadores de los procesos selectivos de acceso a la función pública, que cuentan con una amplia discrecionalidad técnica, tal y como reitera la jurisprudencia y se recuerda en el informe remitido por la Administración. Efectivamente, es bien conocida y reiterada la jurisprudencia que señala que los Tribunales de Justicia no pueden convertirse en segundos Tribunales calificadores que revisen todos los concursos y oposiciones que se impugnan, sustituyendo con sus propios criterios de calificación los que en virtud de la discrecionalidad técnica corresponden al Tribunal que ha de juzgar las pruebas selectivas, doctrina que cabe aplicar a una Institución supervisora de la Administración como la del Defensor del Pueblo de Navarra.
Ahora bien, lo anterior ha de entenderse sin merma del necesario control que ha de hacerse en relación con la observancia de los límites propios de toda actividad discrecional, evitando que se produzca indefensión, arbitrariedad o desviación de poder (entre otras, SSTS de 20 de octubre de 1992, de 21 de septiembre de 1994 o de 10 de marzo de 1995).
Para garantizar que no se sobrepasan tales límites, los Tribunales calificadores han de motivar sus decisiones y permitir a los aspirantes que conozcan los fundamentos de las mismas, pues tal conocimiento es necesario para que no se produzca indefensión. En este sentido, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece que la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.
El Tribunal Supremo, en Sentencia de 22 de enero de 2008, señala que “una adecuada motivación lo que exigirá es que en el expediente figure una explicación, por parte del Tribunal calificador, de cuáles fueron los pasos seguidos y las razones ponderadas para llegar a las cifras finales en que hayan sido cuantificadas las valoraciones…… pues sólo así podrá comprobarse si el juicio de valoración que fue realizado, dentro de ese margen de apreciación que permitía la convocatoria, estuvo guiado por razones dirigidas a buscar las capacidades, conocimientos y experiencias que mejor se adaptaban al puesto convocado, y si, paralelamente, debe quedar descartada la existencia de puro voluntarismo o arbitrariedad”.
Con la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 22 de enero de 1997, cabe expresar que la motivación “tiene por finalidad evitar la arbitrariedad, de forma que, respetando la discrecionalidad administrativa, se justifiquen al máximo las razones del proceder administrativo, posibilitando la defensa de los candidatos y el debido control de los tribunales”.
La ausencia de motivación, la falta de exteriorización de los criterios y razones seguidas, no se compadece con las garantías de transparencia y objetividad, ni con los principios de igualdad, mérito y capacidad. Sobre el alcance de la obligación de motivar, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en Sentencia de 5 de marzo de 2003, exige una explicación detallada sobre la aplicación de los criterios de valoración, sin que baste a tal efecto una mera consignación de puntuaciones. Se reconoce en dicha Sentencia la dificultad que ello entraña cuando existen múltiples aspirantes, “pero lo que resulta inexcusable es que, una vez interpuesta reclamación por quien se muestra disconforme, hayan de ofrecérsele todo tipo de explicaciones sobre la puntuación otorgada y sobre el detalle de la aplicación de los criterios de valoración”.
En el caso que aquí ocupa, siendo la autora de la queja la única aspirante que completó el segundo ejercicio, con fecha 19 de diciembre de 2008, se publicó el resultado provisional, obteniendo una calificación de “no apto”, sin especificar siquiera la nota correspondiente a los dos temas realizados, y señalándose la posibilidad de formular alegaciones.
Resulta notorio que tal información no permitía por sí misma articular defensa alguna, por lo cual, tras la publicación del resultado, la interesada solicitó al Tribunal valoración de cada una de las partes del ejercicio, puntuaciones de cada miembro del órgano calificador, motivación de la calificación y copia del acta de valoración.
Pues bien, tal solicitud no fue atendida y, sin facilitarle la información demandada, la calificación es elevada a definitiva y se hace constar que no hay ningún opositor aprobado y que no procede continuar el procedimiento (20 de enero de 2009). En la misma fecha, se cita a la interesada para una reunión posterior, a celebrar el día 30 de enero, en la que se le hizo entrega de una copia de su ejercicio y, verbalmente, se le indicó la puntuación obtenida en cada uno de los dos temas (4,70 y 3,25 puntos).
Por ello, y a la vista del expediente administrativo que se nos ha remitido, en el que no consta más información que la calificación final de “no apto” y la nota asignada a cada tema (acta nº 6 y confirmación en acta nº 7), no apreciamos que el Tribunal observara la obligación de fundar la decisión adoptada y que la interesada pudiera conocer los criterios que habían sido tenidos en cuenta para otorgarle la calificación que determinó la imposibilidad de continuación del procedimiento selectivo. Como hemos señalado, los Tribunales calificadores cuentan con un amplio margen de discrecionalidad, pero han de fundar de un modo razonable sus decisiones y posibilitar que los afectados conozcan tales fundamentos, más allá de que los compartan o no. Si no existe tal motivación, si no quedan acreditados en el procedimiento los fundamentos de la decisión, se infringe lo previsto expresamente por el precepto señalado de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se lesionan las posibilidades de defensa de los ciudadanos, y la decisión deja de beneficiarse de la presunción de legalidad, deviniendo arbitraria.
Ya presentada la queja, se ha dado traslado a esta Institución de un informe del Tribunal calificador que viene a justificar las puntuaciones dadas a la Sra. [?] y los criterios seguidos para ello, cuyo contenido no podemos cuestionar habida cuenta de que constituye el núcleo reservado a la discrecionalidad técnica.
Sin embargo, como hemos señalado, la motivación debió incorporarse al expediente administrativo que se tramitó, tal y como exige la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cosa que no apreciamos que se hiciera a tenor de la documentación recibida, y, en cualquier caso, hubo de permitirse su conocimiento a la interesada.
La integración de la motivación en el procedimiento no es una mera cuestión de orden, afectando tanto a las posibilidades de control del adecuado ejercicio de la discrecionalidad técnica como al derecho a la defensa de la interesada.
En consecuencia con todo lo expuesto, esta Institución estima que la queja de la interesada es fundada. En nuestro criterio, el Tribunal calificador ha realizado durante el proceso selectivo actuaciones que no se acomodan al ordenamiento jurídico y que resultan inadecuadas en orden a garantizar los principios que han de regir un procedimiento de acceso a la función pública, con conductas de dudosa compatibilidad con los principios de objetividad e imparcialidad, apartando a la autora de la queja del mismo de forma infundada, sin exteriorizar en el expediente las razones, y lesionando su derecho a la defensa.
Por ello, a la vista de las circunstancias concurrentes en el caso, consideramos que lo más conveniente y acertado es ordenar la retroacción de las actuaciones al momento de la valoración del ejercicio de la interesada, así como que ésta sea realizada por órgano calificador distinto del actuante en el procedimiento tramitado.
Por todo lo anterior, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
Recomendar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, del Gobierno de Navarra, que ordene la retroacción del procedimiento al momento de la valoración del segundo ejercicio de la autora de la queja, designando a tal efecto a órgano calificador distinto del que actuó en el procedimiento selectivo de referencia.
Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior para que notifique a esta Institución si acepta esta resolución y adopta medidas adecuadas en el sentido expuesto o informe de las razones para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos del artículo 34.2 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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