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Acceso a empleo público
Tema: Disconformidad con el requisito de titulación exigido para el puesto de trabajo de Cuidador, por falta de cualificación profesional
ANTECEDENTES
Con fecha 22 de febrero de 2010, don [?] presentó en esta Institución un escrito en el que manifestaba una queja relativa a la convocatoria para la provisión, mediante oposición, de plazas del puesto de trabajo de Cuidador al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
Exponía que se encuentra prestando servicios en el Departamento de Educación, en un puesto de trabajo de Cuidador, encuadrado en el nivel D. Argumentaba que, debido a las funciones realizadas y a lo dispuesto por el artículo 72 de la Ley Orgánica de Educación (referido al alumnado con necesidad de apoyo educativo y a la obligación de la Administración Pública de disponer de profesionales cualificados para atenderlo), debería exigirse para el acceso al puesto el título de Técnico Superior en Integración Social o equivalente. En apoyo de su pretensión, citaba lo que sucede en la Comunidad Autónoma Vasca, aportando una convocatoria del puesto de trabajo de “Especialista de apoyo educativo”.
Señalaba que, en la última convocatoria de la oposición del puesto de Cuidador, aprobada por Resolución 145/2009, de 14 de agosto, del Director Gerente del Instituto Navarro de Administración Pública, no se exige ninguna titulación específica para acceder al puesto, bastando el Graduado Escolar, y que el puesto se encuadra en el nivel D.
Expresaba que, dado que la oposición no había comenzado todavía, deberían paralizarse las actuaciones hasta resolver el asunto.
Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades de actuación de esta Institución, se han solicitado durante la tramitación del expediente sendos informes al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior.
Con fecha 21 de abril de 2010, tuvo entrada en esta Institución un primer informe emitido por dicho Departamento, en el que se manifestaba lo siguiente:
“Mediante escrito de fecha 4 de marzo de 2010, el Defensor del Pueblo de Navarra solicita informe sobre la queja presentada ante esa Institución por don [?] relativa a la convocatoria para la provisión, mediante oposición, de plazas del puesto de trabajo de Cuidador.
La disconformidad del interesado se basa en que, en su opinión, para el acceso a las referidas plazas debiera exigirse el título de Técnico Superior en Integración Social o equivalente y encuadrarse el puesto de trabajo en el nivel C.
En relación con el tema objeto de la queja, es preciso realizar las siguientes consideraciones:
La normativa vigente sobre el régimen jurídico y retributivo del personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra está constituida por el Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, cuyo Texto Refundido actualmente vigente se aprobó por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto.
Este texto legal, cuya aprobación inicial es del año 1983, así como su normativa de desarrollo, traen causa del ejercicio por parte de la Comunidad Foral de Navarra de las competencias exclusivas en materia del personal funcionario a su servicio que, en virtud de su régimen foral, le otorga el artículo 49 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
El artículo 12 del Estatuto del Personal regula la integración de los funcionarios en cinco niveles, de acuerdo con la titulación requerida para su ingreso y las funciones que desempeñen.
Por otra parte, el artículo 19 del mismo texto legal establece que las Administraciones Públicas de Navarra deberán aprobar sus respectivas plantillas orgánicas en las que se relacionarán, debidamente clasificados, los puestos de trabajo de que consten con indicación, entre otros aspectos, del nivel al que se adscriben y, en su caso, de los requisitos específicos que deban acreditarse para poder acceder a los mismos.
La exigencia de una titulación específica para el acceso a un puesto de trabajo supone el establecimiento de una importante restricción en el acceso de los ciudadanos a la función pública, por lo que únicamente debe establecerse en aquellos casos en que el órgano convocante estime la necesidad de su posesión para el desempeño de las funciones atribuidas al mismo.
No es motivo suficiente para su exigencia en el acceso a un determinado puesto de trabajo la existencia de una titulación cuyo currículo guarde relación con las funciones del puesto. En este caso, lo procedente es que la convocatoria limite la exigencia a la titulación genérica del nivel al que esté adscrita la plaza en la plantilla orgánica, siendo las pruebas de la oposición las que seleccionen a los aspirantes con más mérito y capacidad para acceder a las plazas convocadas.
Por lo que se refiere al puesto de trabajo de Cuidador, hay que tener en cuenta además la variedad de sus funciones derivada de su existencia en la plantilla orgánica tanto en el Departamento de Educación (ámbito educativo) como en el de Asuntos Sociales (ámbito asistencial).
Con fecha 9 de junio de 2010, tuvo entrada un informe complementario al anterior, elaborado tras solicitar esta Institución información acerca de las funciones atribuidas por la Administración de la Comunidad Foral al puesto de trabajo de Cuidador.
En dicho informe, se expresa que no existe normativa alguna dictada al respecto, del rango que sea, que contenga la determinación de las funciones de este puesto de trabajo.
No obstante, el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, aporta, una vez consultados los dos Departamentos en cuyas plantillas aparecen puestos de trabajo de Cuidador, diversa documentación relativa a tales funciones (Instrucciones elaboradas por los servicios técnicos del Departamento de Educación y Reglamento de Régimen Interior del Centro “San José”, adscrito a la Agencia Navarra para la Dependencia).
En relación con la cuestión suscitada, el ordenamiento jurídico otorga a las Administraciones públicas un amplio margen de actuación en la organización y diseño de sus estructuras administrativas y, en concreto, en la determinación de los requisitos de acceso a los puestos de trabajo de dichas estructuras. En este sentido, el Tribunal Constitucional viene afirmando reiteradamente que “las Administraciones públicas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el estatus del personal a su servicio” (Sentencias del Tribunal Constitucional 57/1990, 293/1993, y 9/1995).
También ha de expresarse que, aun cuando sea comprensible la comparación entre los puestos de trabajo y requisitos de acceso a los mismos en distintas Administraciones públicas, tampoco la eventual divergencia en este extremo resulta contraria a Derecho. Según señala el propio Tribunal Constitucional en las sentencias mencionadas “es constitucionalmente posible que situaciones más o menos parejas tengan una regulación diferente, dependiendo de la Administración pública en la que se produzcan, pues el reconocimiento constitucional de la autonomía de los diversos entes territoriales que configuran el Estado conlleva que las entidades tengan su propia Administración pública y consecuentemente competencias en materia de autoorganización”.
En el caso del concreto puesto de trabajo a que se hace referencia, efectivamente, la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra lo encuadra en el nivel D y la convocatoria frente a la que se plantea la queja, partiendo de tal determinación, tampoco introduce ninguna exigencia específica en cuanto a la titulación (se opta, pues, por permitir el acceso al puesto a todas aquellas personas que cuenten con la titulación correspondiente al nivel determinado en la plantilla).
La solución adoptada respecto a este puesto de trabajo –nivel D y no exigencia de una titulación de formación profesional específica- no es, desde luego, la única posible en Derecho, pero no puede concluirse que sea antijurídica y lesiva de los derechos constitucionales por los que el Defensor del Pueblo ha de velar.
Por ello, no aprecia esta Institución que la convocatoria frente a la que se plantea la queja, en el extremo analizado, sea antijurídica, y tampoco considera que la interposición del recurso de alzada hubiera de determinar la suspensión del procedimiento. En relación con esta última pretensión, ha de señalarse que es regla general en Derecho Administrativo la de eficacia inmediata de los actos, de tal modo que la interposición de recursos frente a los mismos, en principio, no determina la paralización pretendida. Así pues, el hecho de que la convocatoria haya seguido su curso ordinario tampoco puede considerarse que lesione derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico.
Sentado lo anterior, también hemos de afirmar que la concreta decisión a adoptar acerca de la formación exigible para el acceso al puesto de trabajo ha de partir de un análisis de su contenido funcional, habiendo de tenerse asimismo en cuenta lo dispuesto por la legislación que regule el servicio público que haya de prestarse.
En este sentido, es cierto que la Ley Orgánica de Educación contempla una previsión específica acerca de la cualificación del personal que atienda a los alumnos con necesidades educativas especiales. En concreto, su artículo 72.1 establece que las Administraciones educativas dispondrán, para atender a dichos alumnos, del profesorado de las correspondientes especialidades y de profesionales cualificados.
Análoga previsión cabe encontrar en la Ley de Promoción de Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, norma que afecta específicamente a los servicios prestados por la Agencia Navarra para la Dependencia, en cuya plantilla también existen plazas de Cuidador. El artículo 36 de dicha norma legal contempla a la formación y cualificación de profesionales y cuidadores. En dicho precepto, se establece la obligación de atender a la formación básica y permanente de los profesionales y cuidadores que atiendan a las personas en situación de dependencia, disponiendo que, para ello, los poderes públicos determinarán las cualificaciones profesionales idóneas para el ejercicio de las funciones que se corresponden con el Catálogo de servicios regulado en el artículo 15 (entre tales servicios, los prestados en residencias y otros centros para personas en situación de dependencia).
Parece notorio que tales previsiones legislativas ni van dirigidas en exclusiva al ámbito de los servicios prestados por las Administraciones Públicas a través su personal, ni, obviamente, predeterminan cuál ha de ser la concreta configuración de las plantillas orgánicas de estas o la formación exigible para acceder a los distintos puestos de trabajo, con diversas funciones, provistos para tales servicios.
Pero, en nuestro criterio, sí subyace en ellas la constatación de que las especiales características que presentan estas personas y la particular atención que requieren (mayores o discapacitados en situación de dependencia, menores con necesidades educativas especiales…) demandan que las personas que las atiendan cuenten con la debida cualificación. Y, ciertamente, tampoco cabe obviar que en dichas previsiones legales –especialmente en la segunda de las Leyes citadas- late un objetivo de promoción del incremento de la formación de quienes actúan en este ámbito, paralelo a la evolución de la propia concepción de este tipo de servicios.
Desde esta perspectiva, esta Institución estima aconsejable que el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, competente en materia de función pública, realice un estudio del contenido funcional del puesto de trabajo de Cuidador, a los efectos de determinar si ha de exigirse para el acceso al mismo una formación más específica que la actualmente considerada idónea (basta el Graduado Escolar), sin que ello prejuzgue el nivel de encuadramiento del puesto de trabajo.
En la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra existe otra plaza, la de Cuidador Gerontológico (asistencia a personas de la tercera edad), cuyas funciones guardan indudable relación con las del puesto de trabajo de Cuidador (asistencia a personas con discapacidad y a niños con necesidades educativas especiales), pues, tanto en uno como en otro caso, se presta asistencia y cuidados a personas que, por su situación, requieren de una atención particular, resultando que solo en relación con la primera se exige una formación específica: título de Formación Profesional de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería, de la familia profesional Sanidad, Técnico de Atención Sociosanitaria, de la familia profesional Servicios Socioculturales y a la Comunidad, o título declarado equivalente a los anteriores, de acuerdo con la convocatoria aprobada por Resolución 152/2009, de 3 de septiembre, del Director Gerente del Instituto Navarro de Administración Pública.
Ciertamente, no parece que, aun cuando puedan existir algunas peculiaridades entre las funciones de una y otra plaza que justifiquen su consideración separada o, incluso, la exigencia de diversas titulaciones, la atención a personas con discapacidad o a menores con necesidades educativas especiales requiera de una formación menos específica que la precisa para atender a personas mayores.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución
Sugerir al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, que realice un estudio de las funciones del puesto de trabajo de Cuidador, al efecto de determinar si, en próximas convocatorias, ha de exigirse para el acceso al mismo una formación técnica más específica que la actualmente considerada idónea.
Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, para que informe sobre la aceptación de esta sugerencia y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos previstos en el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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