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Energía y Medio ambiente
Tema: Contaminación por explotaciones ganaderas a vecinos
Exp: 224/2002/9
Nº: 103
Medio Ambiente
1.- El día 13 de junio del de 2002, esta Institución inició un expediente de queja a raíz de un escrito presentado por Doña [?] y varias personas más en relación con la existencia de diversas granjas de animales, principalmente de cerdos y aves, cercanas a sus domicilios, dentro del casco urbano de [?], que provocan importantes afecciones al medio ambiente de la localidad, así como a los vecinos por malos olores y contaminación atmosférica, debido al polvo y plumas provenientes de las granjas.
Se refieren a las siguientes explotaciones: Granja avícola de 12.000 pollitas, sin licencia de actividad clasificada, en parcela [?] del Polígono [?] Dirección postal: [?], propiedad de Don [?], jubilado, de 70 años de edad. La nave ocupa 600 metros cuadrados, de dos alturas. La distancia a viviendas vecinas es de cuatro metros.
Cuenta con autorización aprobada por Resolución de Alcaldía, de 27 de marzo de 2002.
Granja de cerdas para cría de lechones, sin licencia de actividad clasificada, en Parcela [?] del Polígono [?]. Dirección postal: [?], propiedad de Don [?], jubilado, de 73 años de edad. Consta de 2 naves, una de ellas, de 300 metros cuadrados de planta, a ocho metros de la vivienda, y la otra de 430 metros cuadrados de planta en el linde de la parcela.
Cuenta con autorización aprobada por Resolución de Alcaldía, de 27 de marzo de 2002.
Granjas avícolas, de 8.000 pollitas, sin licencia de actividad clasificada en:
Parcela nº [?] del Polígono [?], nº explotación [?], sin licencia de actividad, situada a 7 metros de la vivienda más próxima. Dirección postal: Calle [?]; y Parcela nº [?] del polígono [?], a 33 metros de la vivienda más próxima, sita en [?], propiedad de Don [?], jubilado, y [?].
2.-Situación jurídico-administrativa de las instalaciones ganaderas: Las granjas o explotaciones ganaderas aparecen, por primera vez, en los planos de 1982 existentes en el municipio, mientras que las viviendas fueron construidas con anterioridad. Los bloques de viviendas de las calles [?], que son los afectados por la existencia de las granjas, se construyeron varios años antes que éstas, pues ya aparecen en el plano histórico de 1970. Aun así, las explotaciones están edificadas sobre suelo clasificado como urbano por las Normas Subsidiarias, aprobadas en 1990, que, además, permiten tales usos de granjas o almacenes agrícolas, indistintamente.
La apertura de las explotaciones se llevó a efecto sin contar con la preceptiva autorización establecida en el art. 29 y siguientes del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, al ser unas actividades molestas por producción de malos olores y polvos e insalubres por evacuación de productos perjudiciales para la salud humana (art. 3)
Con posterioridad, el Gobierno de Navarra aprobó el Decreto Foral 188/1986, de 24 de julio, que establece las condiciones técnicas, higiénico-sanitarias y ambientales de las explotaciones pecuarias.
Respecto a las explotaciones existentes en núcleos urbanos, como es el caso planteado en la presente queja, señalaba el artículo 7 del Decreto Foral 188/1986, de 24 de julio, que aquellas que carezcan de licencia de actividad legalmente tramitada o que la distancia de la explotación respecto al suelo urbano o urbanizable sea inferior a 500 metros deberán desaparecer de los cascos urbanos en el plazo máximo de 15 años, sin perjuicio de que sea exigible la exigencia de medidas correctoras.
El Decreto Foral 268/2001, de 24 de septiembre, amplió el plazo para cese de la actividad hasta el día 7 de agosto de 2003.
Por Resolución de Alcaldía, de 27 de marzo de 2002, se autorizaron las instalaciones por cumplimiento de las medidas correctoras exigidas, hasta el 7 de agosto de 2003.
El Decreto Foral 148/2003, de 23 de junio, por el que se establecen las condiciones técnicas ambientales de las instalaciones ganaderas en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra amplia el plazo, en su disposición transitoria primera, ?sine die? hasta el cese de la actividad o alcance el titular la edad de jubilación, pudiendo trasmitirla a familiares de primer grado.
3- El expediente abierto, en su día, tras la queja se resolvió, el 14 de enero de 2003, recomendando la realización de un informe sanitario sobre la incidencia de las granjas en la salud de los vecinos de la zona (al que, en el caso de que se hubiera realizado, esta Institución no ha tenido acceso) y sugiriendo el inicio del procedimiento de caducidad de las licencias o autorizaciones (que, finalmente, no se ha llevado a cabo).
Posteriormente, desde el Ayuntamiento se informa de que se pretende modificar la normativa urbanística municipal para posibilitar la salida de las granjas del casco urbano.
4- Al pasar los años sin visos reales de resolver el problema, los promotores de la queja y otros vecinos nuevamente se dirigen a esta Institución instado la reapertura del expediente. Esta Institución, entendiendo que la inactividad administrativa lesiona derechos de ciudadanos de [?], ha procedido a su reapertura.
1. La capacidad de esta Institución para intervenir en supuestos como el presente, le viene atribuida por el artículo 33.1 de su Ley Foral reguladora, en cuanto establece que, aun no siendo competente para modificar o anular los actos y resoluciones de la Administración, podrá, sin embargo, sugerir la modificación de los criterios utilizados para la producción de aquellos.
Para el análisis jurídico de las cuestiones objeto de esta queja, se distingue, en función de las Administraciones Públicas a la que afecta, dos bloques. En el primero de ellos, dirigido al Gobierno de Navarra, se estudia el contenido y alcance de la norma que afecta a los hechos motivadores de la queja, concretamente, la disposición transitoria primera del Decreto Foral 148/2003, de 23 de junio.
El bloque segundo, en el que se supervisa la actuación del Ayuntamiento de [?], se encuentra, a su vez, dividido en los epígrafes tercero y cuarto, en los que se analiza la Resolución de Alcaldía de 22 de marzo de 2002, en el epígrafe quinto, relativo al mandato constitucional de defensa del medio ambiente, su interpretación jurídica y la competencia del municipio sobre medio ambiente, así como en el epígrafe sexto relativo a vulneración de derechos fundamentales.
2. Del contenido de la disposición transitoria primera del Decreto Foral 148/2003, de 23 de junio, que amplía el plazo, sin concretar límite temporal, para que las instalaciones ganaderas sin licencia de actividad sigan funcionando, se constata la diferencia de trato que el Gobierno de Navarra da a las explotaciones ganaderas en demerito de los derechos de los ciudadanos, vecinos de esas explotaciones, a un medio ambiente adecuado y a la protección de la salud. El preámbulo del referido Decreto Foral 148/2003, de 23 de junio, justifica la modificación normativa en los siguientes términos:
?El Decreto Foral 188/1986, de 24 de julio, supuso la primera norma medioambiental especifica en la Comunidad Foral para el sector ganadero. Dado el tiempo transcurrido, con los consiguientes cambios tecnológicos y socioeconómicos, y habiéndose promulgado además la Ley Foral 11/2000, de 16 de noviembre, de sanidad animal, el Real Decreto 242/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas, el Real Decreto 261/1996, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, la Ley 6/2001, de Evaluación de Impacto Ambiental, y la Ley 16/2002, sobre Prevención y Control integrados de la Contaminación, se ha considerado procedente actualizar la citada norma adaptándola a dichos progresos y cambios. Las explotaciones en funcionamiento deberán adecuarse a las condiciones técnicas medioambientales en los plazos fijados.
En el artículo 7º del citado Decreto Foral se establecía un plazo de quince años para la desaparición de las explotaciones existentes dentro de los núcleos de población urbanos o a distancias inferiores a los señalados, que no dispusieran de licencia de actividad o no se ajustarán a lo determinado en ella. Dicho plazo fue prorrogado en dos años en virtud del Decreto Foral 268/2001, de 24 de septiembre.
Próximo a expirar este plazo, la realidad evidencia que existen serias dificultades de orden socioeconómico para que numerosas explotaciones cumplan esta determinación, sobre todo en zonas de gran tradición ganadera y donde abundan los titulares de edad avanzada. Tras el oportuno contraste con las organizaciones profesionales y sindicales parece indicado permitir el funcionamiento de estas explotaciones hasta el momento en que el titular cese en la actividad o alcance la edad de jubilación, siempre que se cumplan ciertas condiciones que garanticen la no afectación al medio ambiente?,
Y, en efecto, mediante la disposición transitoria se introduce una excepcionalidad a la clausura de la actividad en el momento del cese o jubilación, de gran trascendencia temporal: la posibilidad de transmitir la actividad entre familiares de primer grado, es decir entre cónyuges y/o de padres a hijos, que, en modo alguno, ha sido motivada o justificada.
Se abandona el criterio seguido por la normativa precedente, que establecía un término temporal concreto y, en su lugar, se permite su existencia hasta el cese de la actividad o la jubilación de su titular, que, a pesar de su inconcreción temporal, se presume implique un corto espacio de tiempo, dado, en la mayoría de los casos, la avanzada edad de los titulares. Se intenta justificar esta medida, en una supuesta proporcionalidad entre las dificultades socioeconómicas, la edad avanzada y el derecho ciudadano a un medioambiente adecuado. No obstante, la indeterminación de esta norma, genera una incertidumbre jurídica notable.
Pero, lo que es más grave, el amparo legal que la disposición transitoria da a las explotaciones una vez trasmitidas a los hijos carece de toda explicación racional, pues no se acomoda en modo alguno a los criterios que justifican la transitoriedad. En efecto, las dificultades socioeconómicas no son tales, sino muy al contrario, presumiblemente se generarán si se sigue con la explotación trasmitida, al no poder aumentar el número de ganado, ni introducir en la instalación mejoras técnico-productivas, como señala la citada disposición transitoria. De otro lado, el criterio de la edad avanzada, asociado a la temporalidad, desaparece. En suma, la norma acaba potenciando y protegiendo la ganadería de ?ocio?, ejercida por ganaderos jubilados o por sus hijos, trabajadores en otros sectores económicos.
Por lo dicho, obligado es concluir afirmando que la citada disposición transitoria vulnera abiertamente el principio de seguridad jurídica sancionado y garantizado en el art. 9.3 de la CE, principio que, ha dicho el Tribunal Constitucional, es suma de los principios de certeza, legalidad, jerarquía normativa, irretroactividad de la norma no favorable, e interdicción de la arbitrariedad (STC 27/1981), que supone certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, y, por ende, conlleva una expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho (STC 104/2000). En definitiva, es una regla que protege la confianza de los ciudadanos, que ajustan su conducta a las determinaciones de la legalidad vigente, frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles (STC 150/1990).
En efecto, se vulnera, a criterio de esta Institución, el principio de seguridad jurídica cuando: a) se otorga, primero, un plazo de quince años para trasladar las explotaciones ganaderas del suelo urbano; b) se amplía el plazo por dos años más; c) se procede, contra la propia doctrina de los actos propios, al permitir la continuidad de las explotaciones ganaderas que durante diecisiete años no han querido trasladarse del núcleo de población, primándose al incumplidor, mostrando una incoherencia con los objetivos que inicialmente se proponían, que eran los de trasladar todas las explotaciones fuera de los núcleos urbanos y, finalmente, perjudicando a los vecinos de las que permanecen, a quienes, no sólo se les dañan derechos subjetivos, sino las legitimas expectativas a la certeza de que, al cabo de los años preestablecidos, desaparecerían esas instalaciones nocivas y contaminantes.
3. La normativa de la Comunidad Foral, siguiendo el mandato del art. 45 de la CE configura el medio ambiente como un bien jurídico de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos y cuya conservación es una obligación que comparten los poderes públicos y la sociedad en su conjunto. La participación en el proceso de toma de decisiones públicas es uno de los instrumentos que la legislación foral ofrece al ciudadano en la protección formal y efectiva del medio ambiente.
En esta línea, la Ley Foral 16/1989, de 5 de diciembre, de Control de Actividades Clasificadas para la Protección del Medio Ambiente, vigente en 2002, establecía el procedimiento para la autorización y funcionamiento de las actividades, entre otras, pecuarias sometidas a dicho control. En el artículo 3, apartado
4, se ordenaba al Alcalde a la exposición pública en el BON, así como a la notificación personal a los vecinos de la parcela en donde se pretendía instalar la actividad clasificada, al objeto de que pudieran presentar alegaciones quienes se considerasen afectados.
La autorización administrativa de ejercicio de explotación ganadera, otorgada por resolución de Alcaldía, de 22 de marzo de 2002, se produjo en un expediente en el que no se posibilitó la participación pública, ni se publicó en BON, ni se notificó a los vecinos, incumpliéndose, en consecuencia, las determinaciones de la citada Ley Foral 16/1989, de 5 de diciembre.
Al haberse prescindido totalmente del procedimiento administrativo legalmente establecido, toda Resolución administrativa dirigida a dar apariencia legal al mantenimiento de las actividades debe considerarse nula de pleno derecho y, en consecuencia, viene obligada la Administración que la concede a expulsar tal acto del ordenamiento jurídico y a reponer la legalidad infringida.
4. Para la concesión de licencia de actividad clasificada, el Decreto Foral 304/2001, de 22 de octubre, enumera en su Anexo III el listado de actividades clasificadas con riesgo para la salud de las personas sometidas a informe del Departamento de Salud. Dicha imposición, es decir la necesidad de contar con informe del Departamento de Salud, abarca, por número de ganado, a las tres granjas objeto de la presente queja. Sin embargo, la referida autorización administrativa de 22 de marzo de 2002, para el ejercicio de explotación ganadera, se resolvió en un expediente en el que no se contó con el preceptivo informe del Departamento de Salud, no estando, por ende, garantizada la inexistencia de un riesgo real para la salud de las personas. En consecuencia, tal vicio procedimental implica una vulneración del derecho a la protección de la salud consagrado, en aplicación del artículo 43.1 CE, por la ley Foral 10/1990, de 23 de noviembre, de Salud.
5. El valor constitucional de protección del medio ambiente procede configurarlo no sólo como un valor material, sino también como un derecho constitucional. El Tribunal Constitucional (STC 64/1982, de 4 de noviembre, y 170/1989, de 19 de octubre) mantiene que la protección del medio ambiente se constituye como límite legítimo a la actividad económica, tratando de armonizar los intereses en conflicto, utilizando como parámetro de esta armonización el interés general.
El ordenamiento jurídico debe interpretarse por todos los poderes públicos en el sentido más favorable a la efectividad de los derechos constitucionales, lo que supone que entre las diversas interpretaciones posibles se deba optar por aquella solución que contribuya a otorgar la máxima eficacia posible al derecho fundamental afectado (SSTC 113/2001, de 13 de junio, 5/2002, de 14 de enero, y 26/2006, de 30 de enero), en nuestro caso a un medio ambiente adecuado y a la protección de la salud.
El art. 25.2. f y h de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, establece como competencia obligatoria de los Municipios la de protección del medio ambiente y la de protección de la salubridad pública. Dichas competencias son, también, reconocidas para los municipios de Navarra en el art. 29 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local. Es claro, por tanto, que el Ayuntamiento de Ablitas tiene la obligación -correlativa al derecho de los promotores de la queja- de adoptar las medidas adecuadas para poner fin a la situación que ha dado origen a la queja (STS de 25.4.1989 RJ 1989/3233).
A tenor de la normativa descrita en este apartado y el criterio sentado por el Tribunal Constitucional en el fundamento quinto de la sentencia 119/2001, de 24 de mayo, esta Institución infiere que la actitud silente y pasiva del Ayuntamiento, no sólo supone una irresponsable connivencia con los intereses de los titulares de las explotaciones, que en ningún caso pueden perjudicar el interés público que la causa implica, ni mucho menos a los vecinos de Ablitas que sufren la actividad molesta e insalubre de las granjas avícolas y de cerdos.
6- La permanencia de unas instalaciones pecuarias contaminantes, cuyas inmisiones penetran en los domicilios de los vecinos circundantes, implica una vulneración del derecho fundamental a la integridad física de éstos, a la inviolabilidad de su domicilio y a la intimidad personal y familiar, todos ellos derechos fundamentales de los ciudadanos, por lo que se hace necesario instar a la pronta superación de la actual situación con indemnización, en su caso, a los particulares perjudicados.
Por todo lo anterior, y de conformidad con el art. 16.b de la Ley Foral reguladora de esta Institución,
1º. Declarar lesionados los derechos de los promotores de la queja a disfrutar de un medio ambiente adecuado y a la protección de la salud, establecidos en los artículos 45.1 y 43.1 de la Constitución Española, así como sus derechos fundamentales a la integridad física, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad de domicilio, establecidos en dicha Norma Suprema.
2º.Sugerir al Gobierno de Navarra que derogue la previsión contenida en el párrafo segundo de la Disposición Transitoria Primera del Decreto Foral 148/2003, de 23 de junio, en lo relativo a la posibilidad de transmitir las instalaciones ganaderas a familiares de primer grado.
3º. Recordar al Ayuntamiento de [?] su obligación de adoptar la medidas pertinentes para poner fin a la situación generada por las granjas avícolas y de cerdo, referidas en la queja, salvaguardando los derechos ciudadanos a un medio ambiente adecuado y a la protección de la salud. Y su deber de dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 9.2, 43.1 y 105 de la Constitución Española, así como ejercer las competencias obligatorias establecidas en el art. 25.2 f y h de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local.
4º. Entender que existe base jurídica suficiente para reconocer, en el caso de que por los interesados se solicite, una indemnización adecuada por responsabilidad patrimonial u objetiva derivada del funcionamiento administrativo anormal del Ayuntamiento de [?] y del Gobierno de Navarra en los términos del art. 106.2 de la Constitución Española y de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
5º. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra para que informe sobre la aceptación de esta sugerencia y de las medidas a adoptar al respecto o, en su caso, de las razones que estime oportunas para no aceptarla, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos de apartado segundo del citado precepto legal.
6º. Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de [?] para que informe sobre la aceptación de este recordatorio y de las medidas a adoptar al respecto o, en su caso, de las razones que estime oportunas para no aceptarla, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos de apartado segundo del citado precepto legal.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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