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Sanidad
Tema: Retraso en el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea para someterse a intervención quirúrgica
Exp: 07/154/S
Nº: 134
Sanidad
1. El día 9 de mayo del año en curso se presentó escrito de queja por parte de Dª. [?], por la espera que estaba teniendo que soportar su hijo, don [?], para ser citado por el Servicio Navarro de Salud.
Exponía que en mayo de 2005 el interesado fue sometido a una intervención traumotológica en la pierna. En marzo de 2006 tuvo lugar la última visita, programando el doctor que realizó la intervención la siguiente para enero de 2007, con la finalidad de comprobar la evolución y planificar la extracción del material externo utilizado como soporte de la pierna intervenida.
Sin embargo, llegada la fecha, se le comunica la imposibilidad de realizar la visita, indicándosele que el retraso es grande y que existen pacientes en lista de espera desde septiembre de 2005. En marzo de 2007 volvió a insistir, reiterándosele la imposibilidad de fijar la visita e invitándosele a realizar una queja por escrito. Lo mismo sucedió en el mes siguiente.
2. Examinada la queja y a fin de poder determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, esta Institución remitió escrito al Departamento de Salud para que informara sobre la cuestión planteada en la queja; en concreto, sobre los instrumentos con que cuenta la Administración Foral para hacer frente a situaciones de espera en el acceso a prestaciones sanitarias como la demandada por la persona autora de la queja y acerca de los motivos o circunstancias por los cuales, en el caso concreto, no había podido seguirse la programación de visitas planificada.
3. Con fecha 31 de mayo de 2007 la persona autora de la queja nos hizo llegar un escrito que se le había remitido desde el Servicio de Navarro de Salud, citando a su hijo para ese mismo día. No obstante, a pesar de que ya se había efectuado la cita, se nos instaba a continuar con la tramitación del expediente, habida cuenta de que se consideraba que el Departamento de Salud había de adoptar medidas organizativas tendentes a paliar la situación de las listas de espera
4. Con fecha 17 de julio se recibió en esta Institución informe del Departamento de Salud, suscrito por la Consejera de dicho Departamento el 6 de julio, en el que se señalaba literalmente lo siguiente:
?El paciente fue intervenido el 24 de octubre de 2005 por el Dr. [?], de Traumatología y Cirugía Ortopédica del Hospital de Navarra.
El 21 de marzo de 2006 fue valorado por el mismo médico en consulta externa, indicándole que acudiera a revisión en enero de 2007.
El 31 de mayo es atendido en consulta de revisión y se le indica nueva intervención quirúrgica, siendo incluido en la lista de espera quirúrgica en la misma fecha.
Como ya conoce, existe una garantía de demora máxima de 180 días para intervención quirúrgica?.
1. Aunque durante el periodo de tramitación del presente expediente de queja D. [?] ha sido finalmente citado para la visita cuya demora se denunciaba, incluyéndosele en lista de espera para realizarle una nueva intervención quirúrgica, procede, de conformidad con la petición formulada por la autora de la queja, un pronunciamiento de esta Institución sobre la cuestión planteada, esto es, sobre las deficiencias advertidas en la gestión de las esperas en el acceso a prestaciones sanitarias.
2. La existencia de listas de espera constituye una de las características de los sistemas sanitarios públicos ante la que los ciudadanos muestran una especial sensibilidad, por lo que garantizar un tiempo de respuesta adecuado frente a la demanda de una prestación sanitaria es uno de los aspectos a los que el ciudadano concede un mayor valor y al que los servicios sanitarios pueden y deben dar una respuesta satisfactoria.
Aunque las listas de espera implican la interrupción durante un periodo más o menos largo de la efectividad del derecho a la protección de la salud, está fuera de toda duda su juridicidad. Así lo declara, entre otras, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de octubre de 2003 ?JUR/2003/265284-. Desde tal juridicidad entiende la jurisprudencia que son daños jurídicos, luego existe el deber jurídico de soportarlos, los que se refieran a las molestias de la espera, precauciones y prevenciones que hay que tener en tanto llega el momento de la intervención, la desazón que implica o la rebaja que esto suponga en calidad de vida por controles o vigilancia del padecimiento hasta la operación. Por el contrario, el daño que se sufra será antijurídico cuando venga dado por una lista en sí mal gestionada o irracional, de duración exagerada o cuando hubiere un error en la clasificación de la prioridad del enfermo o cuando en el curso de esa espera se produjesen empeoramientos o deterioros de la salud que lleven a secuelas irreversibles o que sin llegar a anular, sí mitiguen la eficacia de la intervención esperada. Entonces nace la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
En fin, aceptadas como inevitables las listas de espera, dados los medios siempre limitados de la Administración sanitaria, se trata de fijar un tiempo máximo de acceso a las prestaciones y de asegurar una óptima gestión de las listas de espera, de manera que transcurrido el plazo fijado sin que la intervención se hubiere efectuado, el paciente pueda optar por ser atendido en otro centro sanitario u hospitalario con, en su caso, reintegro de gastos.
3. La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, diseñó el Sistema Nacional de Salud coherentemente con la organización territorial del Estado contenida en la CE y la distribución competencial en materia de sanidad, y configuró un sistema políticamente descentralizado, con autonomía de gestión en el ejercicio de sus competencias por parte de las Comunidades Autónomas. Esta configuración descentralizada del Sistema Nacional de Salud hace necesario que se establezcan los mecanismos en virtud de los cuales se garanticen los derechos a la protección de la salud y a la asistencia sanitaria en condiciones de igualdad efectiva en el conjunto del sistema, de acuerdo con lo establecido en el propio texto constitucional y en la Ley General de Sanidad.
En concreto, La Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, dentro del capítulo de garantías de las prestaciones sanitarias, con la rúbrica ?Garantías de tiempo? dedica el artículo 25 a las listas de espera disponiendo que el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud debe acordar los criterios marco para garantizar un tiempo máximo de acceso a las prestaciones sanitarias, que deberán aprobarse por Real Decreto, y que las Comunidades Autónomas han de definir los tiempos máximos de acceso a su correspondiente cartera de servicios dentro de dicho marco. No se ha promulgado de momento ese Real Decreto. No obstante, en diversos protocolos pactados entre el Ministerio de Sanidad y Consumo y las Comunidades Autónomas se han fijado como plazos máximos ideales los siguientes: 7 días para pruebas diagnósticas; 10 días para la consulta con el especialista; 45 días para la intervención quirúrgica.
En la Comunidad Foral se promulgó la Ley Foral 12/1999, de 6 de abril, que estableció un programa de evaluación y actuación sobre las listas de espera quirúrgicas programadas del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea. Su articulado establece que una vez señalada la indicación de intervención quirúrgica por parte del médico de la red sanitaria pública responsable del paciente, ésta deberá practicarse dentro del plazo que reglamentariamente se determine. Transcurrido dicho plazo sin que la intervención se hubiere efectuado, el paciente podrá optar por ser atendido en centros de la Red de Utilización Pública de Navarra o en centros concertados del Sistema Nacional de Salud. Dispone también que el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea elaborará, con periodicidad anual, un programa de evaluación y actuación sobre las listas de espera quirúrgicas conforme a las directrices que fija la Ley Foral (demora máxima general; actuaciones precisas de flexibilización de la oferta y regulación de la demanda; utilización preferente del sistema público; mecanismos de seguimiento y control).
Empero, a pesar del dilatado tiempo transcurrido desde la vigencia de la Ley Foral ?ocho años- el Gobierno de Navarra no ha dictado la reglamentación de desarrollo de la misma.
Con anterioridad a esta Ley Foral, se había dictado la Orden Foral 138/1998, de 29 de septiembre, sobre garantías de la asistencia quirúrgica programada. Su artículo 1º fija un plazo máximo de 180 días para las intervenciones quirúrgicas, y su artículo 3º dispone que ? transcurridos 120 días de demora desde la indicación quirúrgica y dentro del plazo de los 30 días siguientes, las unidades de Atención al Paciente de los distintos centros hospitalarios informarán al paciente, con carácter personal e individualizado, sobre la fecha en que queda programada la realización de la intervención indicada. Cuando la fecha programada exceda el periodo de demora de 180 días, se informará expresamente al paciente sobre la posibilidad de optar entre aceptar la fecha propuesta o, alternativamente, iniciar el procedimiento para derivar la realización de la intervención a otro centro distinto en los términos que posteriormente se indican. Transcurridos los 150 días de demora sin que le haya sido notificado al paciente la fecha de realización de la intervención quirúrgica, éste podrá solicitar ante la unidad de Atención al Paciente del correspondiente hospital el inicio del procedimiento para derivar la realización de la intervención a otro centro distinto. No obstante este procedimiento no se iniciará en el caso de que el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea determine la efectiva realización de la intervención en los 10 días hábiles siguientes a la solicitud del paciente?.
4. En el supuesto que nos ocupa, la revisión planificada para enero de 2007, finalmente, ha sido practicada el día 31 de mayo de 2007, incluyéndose a D. [?] en lista de espera quirúrgica. Desde el Servicio Navarro de Salud se le ha hecho saber la dificultad que entraña la gestión de las listas de espera, solicitando comprensión ante la demora producida. En el escrito que se ha remitido a esta Institución el Departamento de Salud, tras exponer los hechos, se limita a invocar la garantía de demora de 180 días prevista para las listas de espera quirúrgicas en la citada Orden Foral.
Esta Institución no puede dejar de señalar que la solución dada al presente caso y a otros análogos no resulta satisfactoria. Y no lo es por cuanto el Gobierno de Navarra ha incumplido manifiestamente el mandato del legislador foral de reglamentar adecuadamente la Ley Foral 12/1999, de 6 de abril, en todas las cuestiones y mandatos en ella contenidos. Desde la óptica de la efectividad del citado derecho a la protección de la salud, en modo alguno es aceptable que se siga aplicando una Orden Foral anterior a la citada Ley Foral, que por resultar incompatible con los postulados de la misma, debe entenderse implícitamente derogada. En efecto, es una reglamentación desfasada, inadecuada e incompatible con los criterios de elaboración y gestión de listas de espera que subyacen en la Ley Foral y con los criterios y tiempos de espera que, actualmente, rigen en la mayoría de las Comunidades Autónomas conforme a su propia legislación.
Además, es una Orden Foral anterior a la propia Ley Foral, por lo que mal puede ajustarse a ésta, dictada por un órgano administrativo inferior al destinatario del mandato legal, que no es otro que el Gobierno de Navarra.
Aun en el caso de que se respete la garantía de demora invocada por la Administración, establecida por la Orden Foral 138/1998, que insistimos debe entenderse derogada, no puede entenderse satisfecho el derecho a la protección de la salud del interesado en un tiempo razonable.
5. Como conclusión de todo lo analizado, este Institución considera que el Gobierno de Navarra debe abordar sin demora la reglamentación de las listas de espera quirúrgicas, así como de las consultas externas y técnicas y pruebas diagnósticas, al menos en los siguientes aspectos:
Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,
1º. Que el hecho determinante de la queja ha lesionado el derecho de D. [?] a la efectividad de su derecho a la protección de la salud en un tiempo razonable.
2º. Recordar al Gobierno de Navarra su deber legal de reglamentar la Ley Foral 12/1999, de 6 de abril, al menos en los contenidos que se señalan en el apartado número 5 del análisis jurídico.
3º. Conceder un plazo de dos meses al Gobierno de Navarra para que notifique a esta Institución si ha producido medidas adecuadas en el sentido expuesto o informe de las razones que estime para no adoptarlas, con al advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos del citado precepto legal.
4º. Notificar esta decisión a Dª. [?] y a la Excma. Sra. Consejera de Salud del Gobierno de Navarra, señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
El Defensor del Pueblo de Navarra
Francisco Javier Enériz Olaechea
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