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A largo de los cinco años de funcionamiento de la Institución de la Defensora del Pueblo de Navarra no ha sido infrecuente que en el contexto de diversos tipos de quejas se haga referencia a comportamientos incorrectos o inadecuados por parte de determinados funcionarios públicos.
En particular este tipo de situaciones conflictivas, no siempre bien resueltas por las distintas administraciones públicas competentes, se producen sobre todo en aquellos casos en los que los ciudadanos han mostrado su desacuerdo con el modo de proceder del servidor público, fundamentalmente agentes de la autoridad, en casos de imposición de sanciones de tráfico, retiradas de vehículos de la vía pública, etc.
En relación con esta cuestión hemos venido manifestando las dificultades que, en ocasiones, y por las características de tiempo o lugar, se presentan para el inicio de algún tipo de actuación por nuestra parte que, en muchos casos, concluiría sin más contenido que los criterios contradictorios de la persona afectada y de la Administración o de sus Agentes.
No obstante, consideramos que una Institución garantista como la nuestra tiene la obligación de plantear cualquier propuesta de mejora que contribuya a dotar de un mayor nivel de protección, si cabe, a los derechos y libertades reconocidos a los ciudadanos y ciudadanas por nuestro ordenamiento jurídico.
Es por ello que, en este ámbito concreto, nos ha parecido conveniente realizar una actuación de oficio con el fin de aportar las siguientes reflexiones y consideraciones en orden a avanzar en la implantación de determinadas medidas que contribuyan a la necesaria evaluación de la calidad del servicio policial, tomando en consideración este tipo de circunstancias y situaciones.
El número de quejas como indicador de confianza
Con carácter general, el número de quejas que se presentan frente a una Administración depende no solo de la calidad del servicio que se presta sino también del nivel de expectativas del ciudadano y de la confianza que este tenga en la utilidad de presentar la queja paralograr que se reponga su derecho.
Tal como se refleja enla publicación del Consejo de Europa sobre ? Los derechos humanos y la policía? (1994):
? A medida que una sociedad se hace más civilizada, más libre, más formada y más informada a todos los niveles, espera más de los funcionarios de policía, como del resto de los agentes de la función pública?.
? Con un sentido más agudo de la dignidad individual y de los der echos humanos, el público formula en la actualidad, mucho más fácilmente que en el pasado, críticas y denuncias relativas al comportamiento policial, comportamiento que en otras épocas no habría sido considerado reprensible; este fenómeno puede provocar la falsa impresión de que la conducta de la policía se ha degradado, pero un examen más atento desvela que hoy se le exige notablemente más que en otro tiempo?
No podemos por tanto deducir que un incremento del número de quejas suponga obligatoriamente un empeoramiento del comportamiento de las Administraciones pero, en sentido contrario, tampoco podemos concluir que la disminución de quejas indique la inexistencia de problemas, dado que bien podría ser reflejo del temor o la desconfianza.
En cualquier caso, desde esta perspectiva, el número de reclamaciones frente al servicio policial representa más un sensor de la confianza pública en su calidad que lo contrario. Hay que decir que, sin embargo, en nuestro país todavía, resulta demasiado escaso el número de quejas que se reciben referidas a actuaciones de la policía, en comparación con otras áreas de la actividad pública.
Seguramente son varios, y de diferente índole, los factores que influyen en esa escasez de reclamaciones. Así, por ejemplo, es posible que las expectativas de la población frente al trato policial sean menores que las suscitadas por otros servicios, como los sanitarios o los sociales, que son objeto de más protestas. Quizá ello se explique por reminiscencias de la etapa predemocrática.
Por otra parte, es innegable que en determinados sectores de la población, más expuestos a la exclusión social, se percibe cierto temor o reticencia a denunciar el comportamiento de un agente de policía, que goza de poder para denunciar o, incluso, detener. Dehecho, la experiencia de esta institución confirma que, en algunos ámbitos,es frecuente la disconformidad de la gente con determinados modos de actuar de los funcionarios públicos, pero no encuentran cauces adecuados para manifestar ese descontento.
El número de quejas que recibimos sobre losdiferentescuerpos de policía de Navarra es escaso, pero para una Institución ?garantista? de los derechos ciudadanos sería un grave error minusvalorar su importancia. Sin ningún ánimo de exhaustividad, podemos mencionar quejas sobre cuestiones como: prepotencia, trato irrespetuoso o, incluso, vejatorio en actuaciones de identificación, decontrol de tráfico, etc.; detenciones dudosamente justificadas; trato incorrecto en la recepción de denuncias; etc.
Asumir la posibilidad de que existan abusos aislados. Actuaciones de prevención y control interno.
Esta institución debe manifestar que el primer paso para erradicar los abusos policiales consiste en asumirla posibilidad de su existencia. Hay que poner de relieve que la apertura de unas diligencias informativas ante la recepción de cualquier tipo de queja no implica ni otorgara ésta una plena credibilidad, ni establecer una sospecha permanente sobre la profesionalidad de los agentes. Significa simplemente que los responsables policiales llevan a cabo una imprescindible labor preventiva, al tiempo que prestan atención a los aspectos cualitativos de la labor policial.
Desde nuestro punto de vista, cualquier noticia sobre una posible actuación policial irregular debe ser investigada, con independencia del cauce por el que los responsables policiales adquieren conocimiento de aquélla. Cuestión diferente es la referida a las características de esa investigación interna que, por supuesto, deberán ser proporcionadas a la gravedad de la irregularidad denunciada.
Consideramos, en síntesis, que la necesaria evaluación de la calidad del servicio policial requiere por parte de los responsables una actitud receptiva hacia las quejas de la ciudadanía. Resulta evidente que la mera toma en consideración de dichas quejas tiene, ya de por sí, un deseable efecto preventivo.
Hay que tener en cuenta, además, que hay pocas fuentes de información sobre el comportamiento real que los agentes desarrollan en la calle, por lo que los testimonios de las personas afectadas han de ser analizados con atención, con el fin de extraer de ellos los datos objetivos que puedan ser útiles para evaluar la calidad de las prácticas policiales.
Son muchos los ciudadanos que comparten la opinión manifestada por expertos en ética policial:?La supervisión de los agentes de policía es muy difícil por lo que, guste o no, la policía goza de cierta invisibilidad?
Importancia de que la policía se sienta legitimada y respaldada socialmente
No cabe duda de que para lograr una verdadera eficacia de los cuerpos de policía se requiere que sus agentes cuenten con un incuestionable apoyo de sus superiores jerárquicos y de un importante respaldo social.
Se comprende que para trabajar en situaciones de riesgo los agentes precisen disponer de amplios poderes y atribuciones. La sociedad asume que la policía pueda hacer un uso racional y proporcionado de la fuerza en determinadas situaciones, e igualmente se acepta que los hechos denunciados por un policía gocen de presunción de veracidad, que se le atribuya una mayor eficacia probatoria.
La importancia del respaldo social es vital y por ello se entienden los constantes llamamientos de la autoridades para que se eviten las simplificaciones y descalificaciones públicas a la policía, ya que pueden minar la confianza de los propios agentes y acabar afectando a la eficacia general del cuerpo.
Pero no hay que olvidar tampoco que la confianza social en los cuerpos de policía se asienta en la transparencia, credibilidad, y legitimidad por lo que puede verse afectada por una malentendida sobreprotección ante situaciones de abuso o impunidad.
En definitiva la confianza mutua entre sociedad y policía se refuerzan y reafirman mutuamente.
En esta línea, la reciente publicación de la Carta de Servicios de la Policía Foral, aprobada por Orden Foral del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra, constituye sin duda un primer paso en la orientación adecuada de legitimación y servicio al ciudadano.
Procedimiento de investigación
Dado el marco en el que se desarrolla la función policial, en permanente tensión con los derechos fundamentales de la ciudadanía, cualquier irregularidad o abuso en la actuación puede constituir un comportamiento ilícito, con relevancia penal o, cuando menos, disciplinaria.
En lógica correspondencia, y como contrapartida al poder que el ordenamiento jurídico otorga a los agentes, resulta exigible una elevada responsabilidad y un estricto control sobre la utilización de dichas atribuciones. Por ello la actividad policial está sujeta a un código deontológico muy estricto.
Como no podía ser de otro modo, el Texto Refundido de la Ley Foral de Cuerpos de Policía de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 213/2002, de 14 de octubre, y el Reglamento de Personal de los Cuerpos de Policía de Navarra, aprobado mediante Decreto Foral 718/2003, de 29 de diciembre, establecen los derechos y deberes de sus miembros, partiendo del absoluto respeto a la Constitución, a la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y al resto del ordenamiento jurídico. Esta regulación sirve a su vez de fundamento al régimen disciplinario, cuyo diseño básico se recoge en la citada norma de rango legal. Su desarrollo, así como la regulación del procedimiento sancionador se realiza en el texto reglamentario.
La normativa citada distingue entre faltas leves, graves y muy graves. Como es habitual en este tipo de regulaciones, la diferencia de entidad de la infracción conlleva también matices procedimentales.
Uno de los principios generales que rigen el procedimiento sancionador es el de impulso de oficio, del que deriva, entre otras cosas, la obligación del órgano competente de esclarecer los hechos acaecidos al obtener, por cualquier medio, noticia del a eventual comisión de una falta. Las denominadas diligencias de comprobación, destinadas a verificar la exactitud de los hechos, son obligatorias en el procedimiento por falta leve. El Decreto Foral 718/2003 dispone en su artículo 66.2 que ?si de la presunta realización del acto se hubiese tenido conocimiento por denuncia, el Jefe del Cuerpo, con carácter previo a la incoación del expediente, recabará, en el plazo de tres días, los datos complementarios y realizará las comprobaciones que considere necesarias para el esclarecimiento de la denuncia y, en su caso, para la incoación del expediente.? Cuando la supuesta infracción tenga la apariencia de grave o muy grave, la tramitación de un expediente de informaciones previas resulta potestativa, puesto que cabe incoar sin más el correspondiente expediente disciplinario. En todo caso la resolución por la que se acuerde el archivo de las actuaciones debe ser motivada (art. 69 Decreto Foral 718/2003).
En cualquier caso, y en ello conviene insistir, los responsables policiales han de indagar cualquier indicio de posible comportamiento incorrecto de los agentes, sin despreciar la queja o denuncia de un particular por el mero hecho de que exista una versión contraria de los funcionarios policiales. Sobre este aspecto, hay que poner de relieve que, cuando se han visto implicados en un enfrentamiento con una o varias personas, los agentes pierden su calidad de ?testigos imparciales y objetivos? al explicar su propia conducta, por ello sus declaraciones sobre el trato que han dado a la persona afectada, o sus manifestaciones sobre las expresiones que han proferido, etc., no gozan de presunción de veracidad.
En definitiva, sólo cuando la queja o denuncia recibida es manifiestamente incierta o inverosímil podrá rechazarse de plano. En los demás casos, el órgano competente deberá realizar al menos una investigación básica, incluso cuando la noticia de la infracción haya sido formulada de modo anónimo.
La denuncia anónima y el control de calidad.
En la regulación derogada (Decreto Foral 101/1989, de 27 de abril, por el que se aprobó el anterior Reglamento de Personal de los Cuerpos de Policía de Navarra) después de reconocerse (art.67) el principio general de que el procedimiento disciplinario ? se iniciará siempre de oficio, por resolución del órgano competente, bien por propia iniciativa, o como consecuencia de moción razonada de los subordinados o de denuncia?, se añadía, en el apartado 2º, que ? no será tomada en consideración la simple denuncia de carácter anónimo, ni siquiera para llevar a cabo la información reservada potestativa a que se refiere el artículo siguiente.?
La disposición, recogida también en otras Comunidades Autónomas, no fue admitida pacíficamente dado que la denuncia no es más que el medio por el que la autoridad competente toma conocimiento de un posible hecho ilícito. La información que aporta no puede desecharse sin más.
Esta consideración adquiere especial relevancia tratándose de personas y colectivos socialmente desfavorecidos y especialmente vulnerables que pueden encontrarse en situaciones de verdadera indefensión ante los eventuales abusos por parte de determinados funcionarios de policía.
Es así elogiable que el nuevo Reglamento de Personal (Decreto Foral 718/2003) al reproducir el mencionado precepto, en el actual artículo 68, se limita a hacer referencia al principio de iniciación de oficio del procedimiento, (? se iniciará de oficio.. .bien por propia iniciativa... o de denuncia?), sin hacer por tanto ningún tipo de distinción por el carácter anónimo o no de la misma.
Un caso particular, que requiere también especial reflexión, es el de aquellos ciudadanos que se personan en dependencias de la Administración planteando denuncias verbales de abusos y que sin embargo se niegan a formalizar y rubricar su denuncia por escrito alegando diversos motivos y en particular el temor a sufrir represalias. En tales casos, en los que el denunciante da la cara, resulta especialmente exigible que por las Administraciones Públicas se realice una detallada entrevista con el afectado a fin de analizar la verosimilitud de sus afirmaciones, profundizar en las motivaciones que aduce y en la medida de lo posible ayudarle a superar los temores infundados que le impiden ratificar su denuncia.
La Administración siempre ha podido iniciar una investigación de oficio cuando comprueba que las denuncias, anónimas o no, se concentran sobre un determinado servicio o funcionario en particular, o cuando constata que una denuncia anónima goza de la suficiente importancia, verosimilitud y credibilidad, y además nada impide registrar los datos que se logran recabar de las denuncias, anónimas o no, de modo que se establezca algún mecanismo de control mediante la construcción de indicadores indirectos de calidad.
Algunos instrumentosdecontroldeposibles irregularidadesenlaactuación policial
Como hemos adelantado, las quejas que sobre el funcionamiento del servicio policial se reciben en esta Institución presentan orígenes y motivaciones variadas. No obstante, un importante grupo de quejas se generan en el contexto de lo que podría denominarse ?cruce de denuncias? o, con más precisión, ?contradenuncia?. Nos referimos a situaciones en las que, iniciada una intervención policial cualquiera por denuncia de una presunta infracción de tráfico; intervención en un incidente entre particulares; identificación o detención de un sospechoso, etc., la petición de explicaciones o la crítica a la actuación de los agentes por parte de la persona afectada desata una supuesta reacción desproporcionada de éstos y da lugar a una denuncia por falta de respeto, resistencia o desobediencia.
En principio, se puede afirmar que la mera petición de información por parte de la persona afectada por una actuación policial, e incluso el cuestionamiento o las críticas a dicha actuación no puede ser interpretada, sin más, como una falta de respeto o una desobediencia a los agentes de la autoridad.
En el caso de que la conducta de oposición del ciudadano alcance relevancia penal, ha de respetarse estrictamente la previsión del art. 495 LECr, según la cual no se puede detener por faltas, infracciones penales leves, salvo que el encausado carezca de domicilio conocido. Si el juez desde un principio califica el hecho como posible falta ello significa que, en realidad, no había motivo para detener o, cuando menos, que tal motivo era muy endeble.
Reconocemos las dificultades que pueden surgir en la aplicación práctica de esta norma, sobre todo en la determinación de los criterios valorativos que los propio sagentes deben utilizar. Ciertamente, resulta casi imposible establecer pautas precisas y objetivas que sirvan para delimitar el delito de la falta contra los agentes de la autoridad, pero se puede avanzar en la línea de articular mecanismos preventivos y de control posterior sobre las detenciones realizadas
No obstante, especial atención deberá prestarse a los casos en que la reiteración de denuncias por esta clase de comportamientos se refieran a un mismo agente, ya que podría ser un indicio de que un determinado agente no sabe controlar ciertas situaciones sin recurrir a su poder de privar de libertad. Indudablemente, se trata de un indicio que los responsables policiales habrán de contrastar con otros, pero que, según el criterio de esta Institución, en ningún caso debe ignorarse ni dejar de analizarse.
A este respecto son positivas cuantas medidas se adopten para llevar un control cuantitativo de las detenciones que se hacen por resistencia, desobediencia, agresión a los agentes, o infracciones similares, examinando si las cifras se concentran especialmente en algunos agentes o patrullas, así como el analizar las resoluciones judiciales sobre el particular, estableciendo indicadores sobre el porcentaje de atestados que pasan a juicios de faltas desde el principio, la proporción de condenas, etc.
A nuestro entender, la recopilación de datos sobre el modo de proceder de los distintos agentes constituiría un instrumento de control interno que posibilitaría la evaluación de algunas prácticas policiales.
Conclusiones
En resumen podemos destacar las siguientes conclusiones:
La confianza y respaldo a los cuerpos de policía por parte de sus mandos y de la sociedad en general resulta vital, ya que sin ella se minaría la confianza y seguridad de los propios agentes, lo que acabaría por reducir su eficacia.
No hay que olvidar que esta confianza se asienta en la transparencia, credibilidad y legitimidad, y que las mismas pueden verse afectadas tanto por las descalificaciones públicas y simplificaciones alarmistas como por una malentendida sobreprotección e impunidad ante situaciones de abuso.
El número de quejas que se reciben sobre los diferentes cuerpos de policía de Navarra es escaso, pero para una Institución ?garantista? de los derechos ciudadanos sería un grave error minusvalorar su importancia.
El número de quejas no solo depende de la calidad del servicio que se presta sino también del nivel de expectativas del ciudadano y de la confianza que este tenga en la utilidad de presentar la queja.
En los sectores de población más expuestos a la exclusión social se percibe cierto temor o reticencia, más o menos justificada, a denunciar comportamientos inadecuados por parte de la policía.
El primer paso para erradicar las malas prácticas y abusos policiales consiste en asumir la posibilidad de su existencia.
La mera toma en consideración de las quejas formuladas por los ciudadanos, anónimas o no, tiene un deseable efecto preventivo y no implica en modo alguno otorgar a éstas una plena credibilidad, ni establecer una sospecha permanente sobre la profesionalidad de los agentes.
Toda medida encaminada a incrementar las actuaciones de prevención y control interno es positiva.
Debe potenciarse la supervisión constante, desde el punto de vista deontológico, y de control de calidad, de las prácticas policiales, como un modo de prevenir eventuales actuaciones irregulares y, en definitiva, de posibilitar la mejora del servicio que la policía presta al conjunto de la ciudadanía.
La prevención de malas prácticas policiales exige la puesta en marcha de medidas e instrumentos de control de calidad que pueden revestir diferentes formas y características.
A la luz de lo expuesto con anterioridad, y en la línea de las consideraciones efectuadas en relación con este tipo de comportamientos o eventuales actuaciones irregulares, consideramos oportuno plantear a las distintas Administraciones Públicas de Navarra que cuentan con cuerpos policialeslas siguientes líneasde actuación o RECOMENDACIONES:
Que se incrementen y mejoren de manera sustancial las actuaciones y procedimientos de prevención y control interno de las malas prácticas y abusos policiales.
Que se refuerce, en la medida que sea necesario, la formación de los miembros del cuerpo de policía a fin de incrementar su capacitación en habilidades de comunicación y gestión de conflictos con el objetivo de lograr que se asuma como práctica habitual su obligación de dar explicaciones sobre su actuación cuando el ciudadano afectado las solicite.
Que se dicten instrucciones para evitar la detención por conductas que previsiblemente puedan ser calificadas como falta. Que se tienda a evitar que sea el propio agente implicado en un conflicto el que decida detener, procurando trasladar la decisión a otros compañeros presentes o, al menos, que ésta decisión se adopte por varios agentes, y que ante la menor duda sobre la gravedad penal de la conducta, se opte por la libertad, limitándose los funcionarios policiales a tomar los datos necesarios para la identificación y ulterior localización de la persona.
Que con carácter general ante quejas o denuncias formuladas por la ciudadanía se inicie una investigación interna de oficio, con independencia delcauce por el que se tenga conocimiento de los hechos, aceptándolo como un primer indicio, que debe ser investigado. Sólo cuando la queja o denuncia recibida sea manifiestamente incierta o inverosímil podrá rechazarse de plano.
Que se desarrollen nuevos instrumentos de control y evaluación de la calidad del servicio policial mediante la puesta en marcha de sistemas de información sobre el número de quejas recibidas por intervenciones policiales, número de detenciones motivadas por resistencia, desobediencia, o infracciones similares surgidas a raíz de una actuación policial, así como del resultado de las resoluciones judiciales sobre el particular estableciendo indicadores sobre el porcentaje de atestados que pasan a juicios de faltas desde el principio, la proporción de condenas, etc.
Que se analicen, de manera periódica, los datos registrados para examinar si las cifras se concentran especialmente en algunos agentes o patrullas.
Que se elaboren Cartas de Servicios con compromisos concretos de calidad y transparencia.
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