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La persona autora de la queja (expte 05/168/C) formulaba la misma como consecuencia de no garantizarse su derecho a comunicarse en euskera con la Hacienda Tributaria de Navarra.
En dicho escrito, además de hacer referencia a una serie de desconsideraciones que según indicaba tuvieron los funcionarios encargados de atención al público, cuestión esta sobre la que informamos de la dificultad de emitir juicios de valor al respecto si la acusación no está acompañada de elemento probatorio alguno, el interesado nos narraba cómo se dirigió a las oficinas del Departamento de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra, situadas en la Avenida Carlos III, para quejarse de que había recibido una carta certificada de ese Organismo en castellano en respuesta a una solicitud de aplazamiento del pago del IVA presentada por él en euskera.
De la misma forma narraba que, a pesar de dirigirse en euskera al funcionario que le atendió, éste le contestó en castellano, remarcándole, a su juicio de malas maneras, que en Hacienda Foral no tiene derecho a ser atendido en euskera.
Por ello, finalizaba el escrito de queja solicitando nuestra intervención para que la Hacienda Foral procediese a revisar los criterios empleados por los funcionarios encargados de la atención al público a fin de garantizar el derecho a comunicarse en euskera de los ciudadanos navarros que se ponen en contacto con dicho organismo.
A la vista de los antecedentes expuestos, nos interesamos ante el Departamento de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra sobre los criterios y medios que tiene establecidos a los efectos de dar contestación a los escritos que los ciudadanos le dirigen en vascuence, así como a la disponibilidad de formularios e impresos que al respecto puedan ser utilizados en dicha lengua o en formato bilingüe por parte de dichos ciudadanos.
Por otra parte, y por lo que se refería a la posible atención oral en dicha lengua, nos interesamos por conocer si en aquellos registros o unidades centrales de atención al público se arbitra la posibilidad de la presencia de personal que pueda atender en vascuence a quien en tal sentido lo solicite.
En contestación a nuestra solicitud de información, se nos remitió por parte del Consejero del citado Departamento informe del Director Gerente de la Hacienda Tributaria de Navarra en el que se nos manifiesta lo siguiente:
?1.-) La Ley Foral 18/1996, de 15 de diciembre, del Vascuence, tiene por objeto la regulación del uso normal y oficial del vascuence en los ámbitos de la convivencia social.
El artículo 1, como objetivo esencial recoge el de ?amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y a usar el vascuence y definir los instrumentos para hacerlo efectivo?.
El artículo 2, establece:
?1. El castellano y el vascuence son lenguas propias de Navarra, y en consecuencia, todos los ciudadanos tienen derecho a conocerla y usarlas.
2. El castellano es la lengua oficial de Navarra. El vascuence lo es también en los términos previstos en la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, y en los de esta Ley Foral?
El artículo 5, a los efectos de la propia Ley Foral, distingue la existencia en Navarra de tres zonas, una zona vascófona, una zona mixta, y una zona no vascófona y se delimitan los términos municipales que integran cada una de ellas.
Conforme al mencionado artículo, los términos municipales en los que se encuentran las sedes de Hacienda Tributaria de Navarra están integrados en las siguientes zonas: Pamplona y Estella en la zona mixta, y los términos municipales de Tudela y Tafalla en la zona no vascófona.
La misma Ley Foral en su artículo 17 al regular el uso del vascuence en la zona mixta dispone:
?Todos los ciudadanos tienen derecho a usar tanto el vascuence como el castellano para dirigirse a las Administraciones Públicas de Navarra?.
Es en este punto donde procede observar que la Ley nada prevé respecto a la respuesta, comunicaciones y notificaciones, en vascuence por parte de la Administración, pudiéndose ser en todo caso, simplemente potestativa, tal como lo prevé la normativa reglamentaria aprobada mediante el Decreto Foral 29/2003, de 10 de febrero, que desarrolla la regulación del uso normal y oficial del vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra.
Concretamente, en su artículo 15 al regular las relaciones con los administrados en la zona mixta dispone:
?1. Las comunicaciones y notificaciones dirigidas desde los servicios de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra con sede en la zona mixta a personas físicas y jurídicas de la zona vascófona se realizarán en castellano, salvo que los interesados soliciten expresamente la utilización del vascuence, en cuyo caso podrán realizarse en forma bilingüe?.
Conforme a los preceptos señalados anteriormente, las comunicaciones y notificaciones escritas que se envían desde las sedes de Hacienda Tributaria de Navarra, sitas todas ellas en zona mixta y en zona no vascófona, se realizarán en castellano. Si el interesado es de la zona vascófona y solicita expresamente la utilización del vascuence, entonces las contestaciones y notificaciones podrán realizarse en forma bilingüe.
2.-) Respecto a la atención en forma oral, el mencionado artículo 15 del Decreto Foral 29/2003, no dispone nada al respecto, a diferencia del artículo 10 que al regular las relaciones con los administrados en la zona vascófona añade:
?3. En sus comunicaciones orales los funcionarios podrán atender a los ciudadanos en cualquiera de las dos lenguas oficiales elegidas por éstos.?
Así, con carácter general, los funcionarios de Hacienda Tributaria de Navarra, no estarán obligados a atender en vascuence.
3.-) Respecto a la disponibilidad de que los formularios e impresos puedan ser utilizados en vascuence o en formato bilingüe por los ciudadanos, el artículo 15.2 del Decreto Foral 29/2003, dispone:
?2. En los impresos y formularios para uso de las personas físicas o jurídicas de la zona mixta, se podrá utilizar el documento redactado sólo en castellano o en la forma bilingüe castellano-vascuence, aunque en unidades separadas para elección por el usuario de la que corresponda a su interés.?
En Hacienda Tributaria de Navarra existen más de 150 impresos aprobados para la presentación de comunicaciones y para el cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte del ciudadano.
Prácticamente la totalidad de estos impresos están redactados tanto en vascuence como en castellano para ser utilizados separadamente en la modalidad que desee el ciudadano, lo que permite, por tanto, considerar que la práctica administrativa cumple las exigencias legales al respecto.?
A la vista de los antecedentes expuestos, y la respuesta que por separado había dado el Departamento a cada uno de los puntos, tres son las cuestiones que debían ser objeto de análisis en este expediente, algunas de las cuales ya habían sido planteadas con anterioridad ante esta Institución y respecto de las cuales ya se había efectuado alguna indicación a las distintas administraciones implicadas en cada caso.
- Comunicaciones y notificaciones escritas enviadas desde las sedes de Hacienda Tributaria de Navarra en zona mixta.
Como bien se introduce en la contestación remitida, cualquier análisis de este tipo de cuestiones debe partir de la referencia obligada a la normativa que resulta de aplicación. Así el artículo 3 de la Constitución Española reconoce, en primer lugar, el castellano como lengua oficial de todos los españoles, que tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla, sin perjuicio de las demás lenguas españolas que también serán oficiales en las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus propios estatutos.
En este sentido, el artículo 9 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, reconoce al castellano como lengua oficial de Navarra pero también al vascuence, que tendrá carácter de lengua oficial en las zonas vascoparlantes de Navarra, zonas que serán determinadas mediante ley foral. La Ley Foral 18/1986, 15 de diciembre, que regula el uso del vascuence en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, establece tres zonas distintas denominadas vascófona, no vascófona y mixta, que se distinguen en función del grado de implantación del vascuence en cada una de ellas. En cualquier caso, el artículo 1 de esta ley recoge como objetivos esenciales de la misma los siguientes:
a) Amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el vascuence y definir los instrumentos para hacerlo efectivo.
b) Proteger la recuperación y el desarrollo del vascuence en Navarra, señalando las medidas para el fomento de su uso.
c) Garantizar el uso y enseñanza del vascuence con arreglo a principios de voluntariedad, gradualidad y respeto, de acuerdo con la realidad sociolingüistica de Navarra.
En desarrollo de la misma ley, se han dictado, entre otros, el Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre de 2000, así como el Decreto Foral 29/2003, de 10 de febrero, de uso del vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra, coincidentes ambos en las previsiones contenidas en lo que se refiere a las relaciones con los ciudadanos en la zona mixta que, en principio, es el supuesto que ahora estamos analizando.
A estos efectos, son los artículos 12 y 15 los que contienen alguna referencia a este tipo de relaciones, en base a los cuales, especialmente este último artículo, entiende el Departamento que se trata de una opción potestativa la de responder en vascuence por parte de la Administración, interpretación esta que consideramos excesivamente formalista o rigurosa y poco receptiva a los principios y objetivos recogidos especialmente en la propia Ley Foral 18/1986 pero también en el Decreto Foral 29/2003.
Si ya hemos hecho referencia al objetivo de la Ley Foral de garantizar el uso del vascuence con arreglo a principios de voluntariedad, gradualidad y respeto, de acuerdo con la realidad sociolingüística de Navarra (art. 1.1,c), el propio art. 12.3 del Decreto Foral 29/2003, aporta igualmente unos criterios o pautas de actuación que a juicio de esta Institución permiten una interpretación distinta a la que se nos traslada desde el Departamento.
Así viene a establecer este artículo que ?en los servicios centrales de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra con sede en Pamplona, cuya actividad va dirigida al conjunto de la población, se establecerá una unidad administrativa de traducción oficial vascuence-castellano y se adoptarán las medidas complementarias tendentes a posibilitar la prestación de sus servicios administrativos básicos en vascuence cuando el usuario así lo requiera.?
De conformidad a todo ello entendemos que, pese a la laguna legal que el Departamento dice existir en esta materia, una interpretación que no sea restrictiva y que se atenga al principio de buena hermenéutica, según el cual los preceptos limitativos o restrictivos han de ser interpretados en su términos más literales y estrictos, sin que podamos introducir nada que no diga el precepto, permite compaginar de una forma racional el derecho a dirigirse a una Administración con el de ser contestado en la misma lengua utilizada, en este caso y al tratarse de un destinatario de la zona mixta en formato bilingüe por estar dispuesto así en los arts. 13, 14, 15 y 16 del Decreto Foral 29/2003.
Tal y como reiteradamente se ha encargado de destacar la Jurisprudencia, las limitaciones impuestas al ejercicio de derechos deben ser establecidas, interpretadas y aplicadas de forma restrictiva, debiendo ser las mínimas indispensables y, por ello, están sometidas al principio de proporcionalidad al objeto de evitar sacrificios innecesarios o excesivos de dichos derechos. Se trata de aplicar el aforismo ?odiosa sunt restringenda?, para que las normas limitadoras a la libertad no se interpreten restrictivamente. Menos aun resulta admisible que se limiten derechos lingüísticos con fundamento en supuestas regulaciones inexistentes en el derecho positivo navarro. A nuestro juicio, no cabe entender que el derecho positivo regula por omisión o por suposición el modo de contestar de los servicios centrales de la Administración en la zona mixta a los ciudadanos residentes en la misma que se hayan dirigido a ella en vascuence, pues la limitación de derechos debe ser expresa y directa, no deductiva ni implícita.
Esta interpretación es, por otra parte, coherente con los principios básicos que inspiran la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, como son amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el vascuence, proteger su recuperación y garantizar su uso con arreglo, como antes hemos recalcado, a ?principios de voluntariedad, gradualidad y respeto" y ?de acuerdo a la realidad sociolingüística de Navarra?, que, por lo que se refiere a la zona mixta, alberga a un considerable, si no el mayor, número de vascoparlantes de Navarra al encontrarse casi todas las poblaciones existentes en nuestra Comunidad Foral con mayor índice de población.
Todo ello hace que consideremos como más acorde a la normativa actualmente en vigor, además de compaginar de una forma racional el derecho a dirigirse a una Administración con el de ser contestado en la misma lengua utilizada, la solución de que, cuando nos estamos refiriendo a comunicaciones remitidas desde los servicios centrales de la respectiva administración u organismo a habitantes residentes en la zona mixta, se haga uso de los servicios de traducción con que cuenta dicha administración para dar una contestación en formato bilingüe a los ciudadanos que se dirijan por escrito en vascuence a la misma.
No se alcanza a comprender las dificultades que esta solución pueda entrañar, ni siquiera según la tesis de la propia Administración de que es una opción potestativa, si se tiene en cuenta a estos efectos que, en principio, los servicios centrales de la correspondiente administración deben estar preparados para dar este tipo de contestación cuando el interesado que se dirige a la misma reside en la zona vascófona, en cuyo caso debe respondérsele de forma bilingüe, tal y como indica el Departamento. En consecuencia una solución como la que planteamos entendemos que resulta más conforme y respetuosa con el principio de proporcionalidad que debe presidir la interpretación de las limitaciones a que hace referencia el Departamento en su informe.
.- Atención en forma oral en las dependencias o servicios centrales de atención al público en zona mixta.
Si bien a lo largo de la normativa antes descrita existen unas cuantas referencias a las relaciones o comunicaciones escritas, menor grado de concreción encontramos en lo que se refiere a las relaciones o comunicaciones en forma oral de los ciudadanos con las administraciones públicas de la zona mixta.
No obstante lo anterior, una interpretación sistemática de los diferentes preceptos, permite llegar a una serie de conclusiones desde la óptica igualmente de la proporcionalidad, racionalidad o incluso gradualidad a que hace referencia la propia Ley Foral del Vascuence.
Refiriéndonos a la zona mixta, objeto de análisis en este caso al encontrarse en ella los servicios centrales del Gobierno de Navarra, tras el reconocimiento recogido a favor de los ciudadanos en la citada Ley Foral a usar tanto el vascuence como el castellano para dirigirse a las Administraciones Públicas, el Decreto Foral contiene igualmente un mandato a dichas administraciones para que adopten las medidas oportunas tendentes a posibilitar el ejercicio del derecho de los ciudadanos a dirigirse en vascuence a la Administración, si bien precisa como recoge el propio Decreto Foral (art. 12.2).
A lo largo de los arts. 12 a 16, dicho texto normativo contempla una serie de medidas conducentes a garantizar tal derecho, precisando especialmente como se ha dicho anteriormente en aspectos o elementos tales como impresos, formularios, notificaciones y comunicaciones, rótulos, e incluso publicaciones.
A este respecto se posibilita la existencia o confección en formato bilingüe de dichos elementos en determinadas circunstancias, según concretan dichos artículos.
En la misma línea, el propio artículo 12.3, cuando se refiere a los servicios centrales del Gobierno de Navarra, además de obligar al establecimiento de una unidad administrativa de traducción oficial vascuence-castellano, contiene un mandato a dichos servicios centrales para que adopten las medidas complementarias tendentes a posibilitar la prestación de sus servicios administrativos básicos en vascuence cuando el usuario así lo requiera.
Estas previsiones, además de ratificarnos en las consideraciones que hacíamos anteriormente con ocasión del análisis respecto a las comunicaciones escritas, no hacen sino llevar a una conclusión clara y evidente a juicio de esta Institución y que no es otra que precisamente en aquellos lugares en que se presten esos servicios administrativos básicos y, en consecuencia, se atienda presencialmente a los ciudadanos, se garantice igualmente el derecho de éstos de optar por el castellano o el vascuence a la hora de dirigirse de forma oral a tales servicios.
Para ello, obviamente, la Administración dispone de un amplio margen de decisión respecto a la forma y medios para articular esta posibilidad pero, en cualquier caso, parece evidente que en aquellos servicios o dependencias centrales de atención al público cuantitativamente relevantes, debe de existir algún tipo de personal capacitado para prestar dicha atención, si bien, como se dice, en cuanto a su número y características es una cuestión que compete decidir a la propia Administración que, en todo caso, deberá optar por los adecuados para garantizar el derecho de los ciudadanos a utilizar el idioma que decidan.
La propia existencia de los impresos, formularios etc. en formato bilingüe, a que se hace referencia en los artículos antes citados, y que precisamente se encuentran en las dependencias o servicios centrales de atención al público en los que se prestan los servicios administrativos más básicos, viene a confirmar de alguna forma la adopción de este tipo de soluciones ya que difícilmente se alcanza a comprender cómo la utilización aceptada y normalizada de dichos elementos se garantiza correctamente si no hay personal que sea capaz de informar y asesorar a los ciudadanos que pretendan utilizarlos en ejercicio de su derecho a usar el vascuence en sus relaciones con la Administración.
Además no se concibe, y esto es igualmente aplicable a las comunicaciones escritas, la pretendida separación o disparidad idiomática que se hace entre el derecho a dirigirse a la Administración en vascuence y el derecho a ser atendido en el mismo, ya que el contenido esencial del derecho a usarlo no puede reducirse a lo primero sin romper la correspondencia que debe haber entre el ciudadano y el funcionario encargado de su prestación. Cuando menos mantener tal posición conduciría al absurdo.
.- Impresos y formularios para uso público en la zona mixta.
Por lo que se refiere a los diversos impresos y formularios de la Hacienda Tributaria de Navarra que se utilizan por parte de los contribuyentes o que son de uso público, el propio Departamento hace referencia al precepto aplicable y a cómo la práctica totalidad de los 150 impresos aprobados para la presentación de comunicaciones, y para el cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte del ciudadano, están redactados tanto en vascuence como en castellano para ser utilizados separadamente en la modalidad que desee el ciudadano.
A juicio del Departamento este dato permite considerar que la práctica administrativa cumple las exigencias legales al respecto.
En este sentido, y reconociendo el esfuerzo realizado al respecto, han sido varias las ocasiones en que los ciudadanos nos han planteado que no se les ha facilitado algún tipo de impreso en vascuence o que los impresos de declaración personalizados que se envían desde Hacienda de Navarra a dichos contribuyentes se remiten únicamente en castellano.
Esta situación aconseja a juicio de esta Institución que por parte del Departamento se continúe trabajando en la línea indicada en el propio informe y, en consecuencia, se complete la disponibilidad también en vascuence de los impresos y formularios que todavía no existen en dicha versión y que ello se realice tanto en los que se utilizan en soporte papel como en soporte informático.
Las anteriores consideraciones llevan a esta Institución a formular la siguiente RECOMENDACIÓN
al Departamento de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra, y en consecuencia a la Hacienda Tributaria de Navarra, para que, en primer lugar, cuando se trate de contestaciones por escrito que se remitan a habitantes residentes en la zona mixta y vascófona, se haga uso de los servicios de traducción con que esa administración cuenta para dar una contestación en formato bilingüe a los ciudadanos que se dirijan por escrito en vascuence a la misma. De la misma forma, y en segundo lugar, para que se adopten, previo estudio de sus necesidades en esta materia, medidas para garantizar el derecho de los ciudadanos a ser atendidos en castellano o vascuence, a su elección, en los servicios o dependencias centrales de atención al público cuantitativamente relevantes. Y, por último, para que se complete la disponibilidad también en vascuence de los impresos y formularios que todavía no existen en dicha versión y que ello se realice tanto en los que se utilizan en soporte papel como en soporte informático.
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