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En esta ocasión (expte. 04/414/F) un funcionario adscrito al Departamento de Educación del Gobierno de Navarra con la categoría de Jefe del Negociado de Programas de Formación Profesional en la UE, formulaba queja contra el sistema retributivo aplicable a su puesto de trabajo y otros análogos existentes en el citado Departamento.
Su disconformidad radicaba en el tratamiento retributivo que tiene el cargo de Jefe de Negociado en relación con el de Asesor Docente. En concreto, los Asesores tienen asignado un complemento específico por docencia entre el 29 y el 35% sobre el sueldo de nivel, según que el funcionario tenga o no la condición de catedrático, y, además, un complemento directivo del 17%, por lo que en total estos cargos perciben una retribución mayor total que la correspondiente a la Jefatura del Negociado de la que dependen orgánica y funcionalmente, que tiene un complemento por incompatibilidad del 35% y otro por jefatura del 10% a aplicar al sueldo del nivel.
A fin de resolver esta queja en la forma conveniente y determinar nuestras posibilidades de intervención, solicitamos al Departamento de Educación que informara sobre las cuestiones planteadas y su posición al respecto.
El Departamento de Educación remitió el informe solicitado, manifestando lo siguiente:
?En respuesta a su escrito con fecha de salida de 17 de febrero de: 2005, relativo al escrito presentado por D.[...], funcionario adscrito a este Departamento con la categoría de Jefe de Negociado de Programas de Formación Profesional en la VE, por el que formula una queja contra el sistema retributivo de algunos puestos de trabajo existentes en este Departamento (Expediente 04/414/F), le informo lo siguiente.
Dentro de la Estructura orgánica de este Departamento, al igual que en otros, prestan servicios personas con distinto régimen retributivo.
Así tenemos personal funcionario y personal laboral y, dentro del primer grupo, unos acogidos al sistema general de las Administraciones Públicas de Navarra y otros, con un sistema específico distinto, en este caso, de personal docente.
En cualquier caso, las retribuciones básicas, tanto de los funcionarios docentes como de los no docentes, son las mismas.
Para las retribuciones complementarias, que son las que difieren, el sistema de retribuciones de las Administraciones Públicas de Navarra contempla una administración jerarquizada en Direcciones Generales, Servicios, Secciones y Negociados, cuyas retribuciones complementarias están previstas en el artículo 44 del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.
El Decreto Foral 158/1984, de 4 de julio, que aprueba el Reglamento Provisional de Retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (BON. Núm. 91, de 25 de julio), que en su día desarrolló del Estatuto de personal, en el artículo 20.1 hace referencia al complemento de puesto de trabajo, remitiendo su cuantía a lo dispuesto en la plantilla orgánica. En el apartado 2, de este mismo artículo, se fija con carácter general el porcentaje del complemento de jefatura de Negociado en el 10 % del correspondiente nivelo grupo.
Por tanto, en aplicación de lo antedicho, Don [...], Jefe de Negociado, puesto que aceptó siendo conocedor del sistema retributivo, percibe las retribuciones básicas en función de su grupo o nivel y antigüedad y, en cuanto a sus retribuciones complementarias, las fijadas con carácter general para el resto de los empleados de las Administraciones Pública de Navarra, en concreto el complemento de incompatibilidad (35 % del sueldo del nivel) y el de Jefe de Negociado (10 % de sueldo del nivel).
Por otro lado, en el Departamento prestan servicios como Asesores de Programas (con la categoría de personal docente), determinadas personas que perciben las retribuciones fijadas para el personal docente (un Jefe de Negociado, aunque inicialmente proceda de los cuerpos docentes, al ocupar un puesto de trabajo no docente deja de percibir las retribuciones docentes).
Las retribuciones complementarias del personal docente están recogidas en los complementos específico docente y puesto directivo docente.
El complemento específico docente está fijado en un porcentaje en función del cuerpo o puesto de trabajo que se desarrolle.
Las retribuciones por puesto directivo docente se fijaron en la Disposición adicional Decimoquinta de la Ley Foral 1/ 1997, de 31 de enero, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio de 1997 en los siguientes términos:
"Decimoquinta.- Con efectos de 1 de enero de 1997, el complemento de puesto directivo docente establecido en el artículo 105 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, se aplicará a los puestos de trabajo que se relacionan a continuación y en la cuantía que asimismo se determina.
C.- Otros
......................
Asesores y Ayudantes de programas educativos: 17 por 100 del sueldo inicial del correspondiente nivel
......................».
Por todo ello, el personal del Departamento de Educación si ocupa un puesto de trabajo no docente, percibe las retribuciones fijadas para este personal y si, por el contrario, ocupa un puesto de trabajo docente, se le mantienen las retribuciones fijadas para el personal docente.
De ello se deduce que las retribuciones de un Jefe de Negociado y de un Asesor Docente no son iguales, ya que el régimen retributivo aplicable a uno y otro es distinto. El Jefe de Negociado percibe como retribuciones complementarias el complemento de incompatibilidad y el complemento de jefatura (35 % de incompatibilidad + 10 % de la Jefatura de Negociado) y el Asesor Docente, percibe el complemento específico docente y el de puesto directivo docente, (el complemento específico en función del cuerpo o puesto de trabajo de origen y el complemento de puesto directivo docente por el 17 % del sueldo inicial del correspondiente nivel)?.
El relato hechos que hace el informe de la Administración sobre el tema planteado coincide plenamente con las afirmaciones del reclamante sobre el tratamiento retributivo de los puestos de trabajo objeto de comparación. Sin embargo, para completar la información que afecta a la cuestión que se nos planteaba debíamos conocer, de forma preferente, cuáles son las funciones que fijan las normas a los cargos de Asesor Docente y Jefe de Negociado, del que depende aquél, pues la racionalidad del sistema retributivo debe estar plenamente ligada a las funciones que materialmente realizan los empleados públicos.
Analizando la plantilla orgánica del Gobierno de Navarra de 2004 (Boletín Oficial de Navarra de 2 de agosto de 2004), observamos que existen Jefaturas de Sección y Negociado propiamente administrativas (registro, contabilidad, nóminas, administración, etc.), que dependen de la Secretaría Técnica directamente. Seguidamente aparece la Dirección de Servicio denominada de Inspección Técnica y Servicios, de la que dependen varias unidades técnicas de distinta naturaleza (obras, mantenimiento de edificios, adquisiciones, contratación, becas, conciertos educativos, etc.).
Por último hay varios Servicios que afectan más directamente a la docencia directa o indirecta, que se denominan de Planificación Educativa, de Vascuence, de Formación Profesional y Empresa, de Atención a la Diversidad, Multiculturalidad, e Inmigración, de Enseñanza y Extensión Universitaria e Investigación y el de Programación, Investigación y Desarrollo Lingüístico. Tras los Servicios se encuentran definidas las plantillas de todos los centros docentes.
Salvo los cargos adscritos a los dos últimos Servicios de los señalados, los demás se consideran docentes, al menos formalmente, pues la mayor parte de los funcionarios tienen atribuido el correspondiente complemento de docencia. No obstante, en dicha plantilla no aparece, incomprensiblemente, el llamado complemento directivo docente, al que aluden las partes y que está asignado al cargo de Asesor Docente, pese a que en dicho instrumento de gestión de personal deben estar fijados todos los complementos retributivos.
En concreto, el reclamante se encuentra adscrito al Servicio de Formación Profesional, dentro de la Sección de Formación Profesional y Empresa. Tal Sección cuenta con la correspondiente jefatura y tres Unidades Técnicas con sus respectivos jefes, en las que también se encuadran tres asesores docentes, uno de los cuales se encuentra bajo la dependencia jerárquica del autor de la queja. En total hay cuatro jefaturas y tres asesores que conforman una pirámide jerárquica invertida.
Las funciones de estas Unidades Técnicas se han fijado en la Orden Foral 273/2004, de 5 de octubre, del Consejero de Educación, publicada en el Boletín Oficial de Navarra de 15 de noviembre de 2004, que ha aumentado su número y modificado su denominación pasando a considerarse negociados.
El artículo 3º dispone que el Servicio de Formación Profesional se estructura en los cinco negociados siguientes: Ciclos Formativos, Programas de Iniciación Profesional, Innovación de la Formación Profesional, Formación en Centros de Trabajo, Formación del Profesorado de Formación Profesional, y Programas de Formación Profesional en la Unión Europea.
Seguidamente el precepto relata todas las funciones que corresponden a esos negociados y todas ellas tienen relación con la docencia, por ello los puestos de Asesores se califican como docentes y, dado que sus tareas propias deben de tener esa cualidad, se les otorga el complemento específico de docencia y también el complemento directivo de docencia, según afirman las partes. Si los asesores estuvieran adscritos a puestos ajenos a la docencia, carecería de fundamento el percibo de esos complementos que por su naturaleza retribuyen exclusivamente la docencia, o su relación mediata con ella.
Sin embargo, las Jefaturas de Negociado carecen de los complementos docentes y, como resultado, tienen asignada una retribución inferior a la de los Asesores Docentes. Lo sorprendente en un caso como el planteado es descubrir que la incoherencia del sistema retributivo se basa en la mera denominación de un cargo, pues la mayor parte de las funciones de Asesores Docentes y Jefes de Negociado coinciden claramente. La única diferencia es el ejercicio de la responsabilidad que conlleva la jefatura, aunque esta diferencia es realmente pequeña ya que una jefatura de negociado de tales características, solo formada por un jefe y un subordinado, apenas conlleva funciones de mando. En esencia, las funciones del Jefe de Negociado y de Asesor docente son las mismas, de naturaleza puramente técnica docente.
Desconocemos si existen poderosas razones de interés público para diseñar semejante estructura (recordemos que en la sección hay 4 jefes y 3 subordinados, que conforman una curiosa pirámide invertida), pero el resultado examinado desde la óptica del sistema retributivo es de gran incoherencia, y constituye una grave e irrazonable quiebra del principio de igualdad en el trato entre empleados públicos que deberían tener análogas retribuciones por la identidad de funciones. Si acaso, la única diferencia comentada, la propia de una jefatura, debería apuntar a una mayor retribución en favor del cargo que la presta, y no al contrario como ocurre.
De análoga irracionalidad que la expuesta, es el hecho de que el responsable de que una unidad funcione adecuadamente tiene menor retribución que las personas que tiene bajo su dependencia. Resulta inaudito en cualquier organización humana que el que ejerce la jefatura y resulta responsable del funcionamiento de la unidad tenga peor condición salarial que sus subordinados, más aun si la mayor parte de sus funciones coinciden.
Por ello consideramos que la mera denominación de un cargo no puede fundamentar una menor retribución en perjuicio del que, además, tiene alguna otra función superior, aunque le ocupe verdaderamente poco tiempo. Por ello entendemos que materialmente el sistema retributivo no garantiza el principio constitucional a la igualdad de los ciudadanos recogido en el artículo 14 de la Constitución, según el cual ?los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social?.
El precepto configura el principio de igualdad ante la ley como un derecho subjetivo de los ciudadanos que les ampara frente a normas que promuevan desigualdades arbitrarias entre los mismos, siempre que los términos de la comparación se deduzcan de similares o análogas situaciones de hecho, a las que debe corresponder un tratamiento jurídico de igual consideración, pues en tales supuestos la norma debe ser idéntica para todos y sus previsiones jurídicas han de tener los mismos efectos. El principio de igualdad obliga a que ante situaciones homogéneas, las normas establezcan, en consonancia, igualdad de derechos y deberes para los ciudadanos. De no actuarse de esa manera, el principio constitucional quedaría vulnerado.
Las normas pueden establecer un trato diferenciado cuando regulen situaciones jurídicas heterogéneas que por sus distintas características precisen, razonablemente, de previsiones normativas acordes con esas diferencias. A tal fin resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, y siempre aplicando criterios de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. Como ha declarado el Tribunal Constitucional repetidas veces, el trato desigual no supone necesariamente arbitrariedad, sino que sólo resulta arbitrario el tratamiento a los ciudadanos que implique una desigualdad ?irracional?, esto es, desproporcionada, artificiosa y carente de fundamento suficiente para justificar un distinto tratamiento, perjudicial o favorable, de unos ciudadanos respecto de los demás.
Ese trato diferenciado que hace el sistema retributivo en el caso expuesto es artificioso, formalista e materialmente injusto; no tiene fundamento racional alguno ni responde al interés público ni a las finalidades que deben presidir la actividad de las Administraciones Públicas.
Sostiene en su defensa el informe del Departamento de Educación que el diferente trato se debe en este caso a que los jefes de Negociado están acogidos ?al sistema general de las Administraciones Públicas de Navarra?, y los asesores a un sistema específico distinto, como personal docente. Por ello indica que aquéllos, aunque inicialmente procedan de los cuerpos docentes, al ocupar un puesto de trabajo no docente dejan de percibir las retribuciones docentes.
Tal explicación no es lógica ni concuerda con la realidad: Asesores y Jefes de Negociado provienen de los mismos cuerpos docentes; realizan el mismo trabajo de apoyo a la docencia; están encuadrados en las mismas unidades; y se encuentran acogidos al mismo estatuto funcionarial. Si los Asesores son docentes, como entiende la Administración, también lo son por idénticas razones los Jefes de Negociado. Además a éstos debe de darles la consideración retributiva que conlleva la jefatura.
Basta la lectura de la relación de funciones que contiene el Decreto Foral 337/2004 para deducir que esos negociados tienen unas características específicas por su relación mediata con la docencia, porque su razón de ser es potenciarla en los diferentes ámbitos educativos. Por ello se debe evitar la copia mimética de la organización básica de la Administración en base a las unidades denominadas Negociados, pues su fundamento está en la mera gestión administrativa. Las unidades docentes del Departamento de Educación tienen muy distinta naturaleza como fácilmente se deduce del citado Decreto Foral, y exigen un tratamiento organizativo y retributivo, que puede implicar un cambio en su denominación, acordes con las funciones que realizan.
Por lo expuesto, se considera pertinente efectuar al Departamento de Educación una RECOMENDACIÓN para que adoptase las medidas necesarias, organizativas, entre otras, para que las retribuciones de las Jefaturas de Negociado adscritas a la Sección de Formación y Empresa del Servicio de Formación Profesional se adecuasen a las asignadas a los Asesores Docentes, sin perjuicio de los complementos que retribuyan las funciones de jefatura.
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