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Bienestar social
Tema: Los criterios de cuantificación de las ayudas para el servicio residencial de las personas dependientes.
Bienestar social
Vicepresidente Segundo y Consejero de Derechos Sociales
Señor Consejero:
El 24 de diciembre de 2018 esta institución inició la actuación de oficio correspondiente al expediente indicado, referente al grado de cobertura del servicio público de atención residencial a personas dependientes, a la concesión de prestaciones económicas en los casos en que dicho servicio no se satisface, directamente o mediante concierto, por la Administración pública, y a la normativa reguladora de dichas prestaciones.
En el escrito inicial, tras exponerse una serie de antecedentes sobre el asunto, se solicitaba al Departamento de Derechos Sociales que informara sobre:
| Grado de dependencia | Servicio Público o Concertado | Prestación Vinculada a Servicio | Total |
|---|---|---|---|
| Gran Dependencia | 703 | 335 | 1.038 |
| Dependencia Severa | 1.148 | 656 | 1.804 |
| Dependencia Moderada | 520 | 150 | 670 |
| Totales con derecho a prestación por dependencia | 2.371 | 1.141 | 3.512 |
De los casos en que se conceden prestaciones económicas, en 701 casos se ha superado el período de doce meses al que se refiere la Cartera de Servicios Sociales.
Su distribución por grados es la siguiente:
| Grado de dependencia | Nº de personas que llevan más de 12 meses con PVS |
|---|---|
| Gran Dependencia | 211 |
| Dependencia Severa | 372 |
| Dependencia Moderada | 118 |
| TOTAL | 701 |
Otras medidas que el Departamento de Derechos Sociales considera pertinente indicar en relación con la problemática a que se refiere la actuación: debemos señalar que la regulación de una nueva normativa, citada en el punto e) y que determina la aportación económica de las personas usuarias en función de su capacidad económica y no de su grado de dependencia, se encuentra ya muy avanzada y contribuirá a lograr un sistema más progresivo para con las personas y más eficiente en cuanto a la financiación de los servicios públicos por parte de la ciudadanía.
Además, en relación al apartado d) de este informe, el borrador del Decreto Foral por el que se modifica el Decreto Foral 69/2008, 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales de ámbito general, suprime la exigencia de suscribir el acuerdo expreso entre el departamento y la persona beneficiaria de la prestación vinculada al servicio, ya que carece de sentido.
Quedo a su disposición para cualquier aclaración”.
De no ser posible la atención mediante alguno de estos servicios, en los Convenios a que se refiere el artículo 10 se incorporará la prestación económica vinculada establecida en el artículo 17. Esta prestación irá destinada a la cobertura de los gastos del servicio previsto en el Programa Individual de Atención al que se refiere el artículo 29, debiendo ser prestado por una entidad o centro acreditado para la atención a la dependencia”.
Entre los servicios contemplados en el artículo 15, se encuentra el servicio de atención residencial, que, por lo tanto, tiene carácter prioritario.
El artículo 17 de la ley, referente a la prestación económica vinculada al servicio, dispone que se reconocerá cuando no sea posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado
.
De esta regulación se concluye, en lo que se refiere a la atención residencial a personas dependientes, que es preferente la protección del derecho de los interesados mediante el reconocimiento por la Administración del correspondiente servicio, público o concertado, y que es subsidiaria la satisfacción del derecho mediante el otorgamiento de una ayuda económica.
Esta preferencia está presente también en la Cartera de Servicios Sociales de ámbito general, aprobada mediante Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, cuya disposición adicional segunda establece:
En los casos de las Prestaciones Garantizadas de atención residencial para personas mayores, atención residencial para personas menores de 65 años, atención residencial para personas con enfermedad mental, atención residencial en centro psicogeriátrico, pisos tutelados y funcionales para personas con discapacidad y enfermedad mental, centros de atención diaria para mayores con dependencia, para menores de 65 años con dependencia, en centro psicogeriátrico y en centros de rehabilitación psicosocial para personas con enfermedad mental en que, por no existir servicios suficientes dentro del sistema público de servicios sociales, no sea posible el acceso al servicio, éste será sustituido por una prestación económica que estará, en todo caso, vinculada a la adquisición de ese servicio. Esta prestación no podrá concederse por un periodo superior a doce meses, transcurrido el cual deberá sustituirse por el correspondiente servicio, salvo que exista acuerdo expreso entre el Departamento competente en materia de servicios sociales y la persona beneficiaria, que deberá constar por escrito y que tendrá un plazo de validez de veinticuatro meses, pudiendo renovarse posteriormente por los mismos periodos
.
Se concluye de todo ello que el deber de la Administración es procurar que quienes tengan derecho a la prestación del servicio público (de atención residencial, en este caso) puedan recibirlo. Para los casos en que no sea posible satisfacer el derecho en su forma ordinaria o principal, como sustitutivo temporal, se contempla la concesión de prestaciones o ayudas económicas.
Según los datos facilitados por el Departamento de Derechos Sociales, existe un relevante número de personas dependientes que, teniendo reconocido el derecho a un servicio de atención residencial, están recibiendo prestaciones económicas vinculadas a la adquisición del mismo por vía privada (1.141 personas, que suponen un 32% del total, cifrado en 2.371 personas).
De acuerdo con esos mismos datos, en la mayor parte de los casos atendidos mediante prestaciones económicas, ya se ha superado el plazo máximo de doce meses que contempla la normativa vigente -la prórroga de este plazo se condiciona a un acuerdo expreso en tal sentido, que, se informa, no se ha producido en ningún caso-.
Los datos recabados, unidos a las quejas que esta institución recibe sobre casos concretos en que no se adjudican plazas residenciales públicas o concertadas, llevan a la conclusión de que se carece de plazas suficientes para atender el derecho de las personas dependientes mediante el otorgamiento de servicios, es decir, en la forma legalmente preferente.
Por ello, se recomienda al Departamento de Derechos Sociales que adopte medidas tendentes a procurar resolver la carencia apuntada.
En relación con el otorgamiento de ayudas económicas sustitutivas y con el régimen aplicable a las mismas, la institución, en el expediente de queja Q16/492 -se trataba de la queja de una persona dependiente a la que no se le había adjudicado una plaza de atención residencial pública o concertada, teniendo derecho a la misma, y a quien, tras habérsele modificado al alza el grado de dependencia, se le redujo la prestación económica vinculada al servicio que venía percibiendo-, formuló la siguiente sugerencia de carácter general:
Sugerir al Departamento de Derechos Sociales una modificación de las órdenes forales que regulan la prestación económica vinculada al servicio (en el caso, residencial), de forma que la revisión al alza del grado de dependencia en ningún caso pueda determinar una reducción de dicha prestación
.
La sugerencia se fundaba en las siguientes consideraciones:
“(…)la institución ve pertinente sugerir una modificación de las órdenes forales que regulan la prestación, en tanto en cuanto aprecia que pueden producir efectos injustos y perjudiciales para las personas dependientes y, además, incompatibles con las leyes que configuran el sistema de dependencia.
El artículo 17.1 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, en referencia a las prestaciones económicas vinculada al servicio, establece:
La prestación económica, que tendrá carácter periódico, se reconocerá, en los términos que se establezca, únicamente cuando no sea posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado, en función del grado de dependencia y de la capacidad económica del beneficiario, de acuerdo con lo previsto en el convenio celebrado entre la Administración General del Estado y la correspondiente comunidad autónoma
.
Aunque no lo establece expresamente la ley, es claro que la cuantía de la prestación guarda relación directa con el grado de dependencia (a mayor grado de dependencia, mayor apoyo público), y relación inversa con la capacidad económica (a menor capacidad económica, mayor apoyo).
Y, a juicio de esta institución, ello no se compadece con el acto dictado en este caso, en el que, por efecto de un reconocimiento de un mayor grado de dependencia, y de la aplicación de los criterios de cuantificación de la prestación fijados en las normas del Departamento de Derechos Sociales, se acaba produciendo una revisión a la baja de dicha prestación.
El informe del Departamento de Derechos Sociales pone de manifiesto que los elementos determinantes del acto objeto de queja son el precio de la tarifa pública de las plazas residenciales para personas dependientes y el coste del módulo de concierto. Tales elementos, según aprecia esta institución, son ajenos a los previstos en el precepto de la Ley 39/2006 antes citado, que remiten a la situación de necesidad del interesado (de dependencia y económica), y aluden a conceptos propios de la prestación de un servicio público (precio público de la plaza y coste que supone para la Administración concertarla). Sin embargo, su introducción en las reglas de cálculo de la prestación económica sustitutoria -concedida esta para los casos en que la Administración no presta el servicio público a que se tiene derecho y en el que el mismo ha de adquirirse en régimen privado, no existiendo, por tanto, ni precio público, ni costes de concierto imputables a tal precio público- produce efectos disfuncionales, como los habidos en el caso”.
Declaramos el derecho de doña (…) al cálculo de la prestación económica a que se refieren las resoluciones recurridas conforme a lo dispuesto en la redacción original del precepto citado, con las actualizaciones que hayan tenido lugar”.
La citada sentencia vino a concluir que el acto administrativo recurrido, aun cuando resulte de la aplicación de la norma reglamentaria que se invoca en amparo del mismo (la orden foral mencionada), genera un resultado contrario al artículo 17.1 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia; conclusión que, por razón de principio de jerarquía normativa, lleva a declarar la nulidad de la norma aplicada (además del derecho de la interesada a que se recalcule la prestación).
En este sentido, en la sentencia se recoge:
“No se duda de que lo hecho por la Administración tiene amparo en la normativa de aplicación. Lo que se cuestiona es la legalidad de esa normativa, concretamente del art. 2 y más en concreto de su ap. c), de la tan repetida OF 210/2009, que es el que sustenta la decisión administrativa.
Y esa legalidad se cuestiona por contraste del resultado final con lo dispuesto en el art. 17.1 de la Ley 39/2006 (…).
Esta ley es de aplicación en Navarra (…) así que ha de considerarse parte de la normativa a aplicar. Junto con la Ley Foral 15/2006 constituye la de mayor rango en la materia (…). Ello tiene como consecuencia obvia que ninguna de las restantes normas reglamentarias de desarrollo o ejecución puede desconocerlas o en modo alguno vulnerarlas. Y tal es lo que sin duda se produce en el caso, dado que el artículo 17.1 transcrito no admite otra interpretación que la postulada por la demanda -y por el sentido común- de que un incremento en el grado de dependencia no puede comportar la disminución de la prestación a percibir por el dependiente, al menos mientras no se demuestre que comporta también una disminución de los costes del servicio asistencial al que tiene derecho, cosa contraria a toda experiencia. No creemos que esto requiera mayor explicación porque, insistimos, es de pura lógica. Y es irrelevante el mecanismo a través del cual se llegue a ese inadmisible resultado, debiendo en todo caso anularse la norma o normas de rango inferior a ley formal que lo produzca o autorice”.
A la vista de la información proporcionada ahora por el Departamento de Derechos Sociales, se concluye que, hasta la fecha, no se ha aprobado la modificación normativa sugerida por esta institución, antes referida.
Considerando el tiempo transcurrido desde su formulación, la institución ve pertinente insistir en la misma, estimando que la aplicación de la norma vigente, en los términos en que actualmente está formulada, puede producir resultados injustos o perjudiciales para los ciudadanos en situación de dependencia y con derecho al servicio de atención residencial.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2019 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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