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Educación y Enseñanza
Tema: Discriminación a librerías en la compra de libros de texto por parte de centros educativos.
Educación
Consejero de Educación
Excmo. Sr.:
El pasado 3 de julio de 2015 esta institución inició de oficio un expediente de supervisión de la actuación del Departamento de Educación, de acuerdo con los artículos 16 y 18 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, acerca de unas recientes instrucciones o criterios de gestión remitidos desde los servicios centrales del Departamento de Educación a los centros para la adquisición de libros de texto por los centros, que, según se señala en las mismas, responderían a las exigencias de la Ley Foral de Contratos Públicos. Se adjuntaba una copia de la documentación que contemplaba tales instrucciones o criterios (según se colige, remitidas a los centros desde el Negociado de Becas).
En tales instrucciones, se establecen dos sistemas de adquisición de los libros de texto: a) emisión de bonos; y b) gestión por el propio centro. En el caso del segundo sistema (gestión por el centro), se hace una subdivisión entre la compra en editoriales y la compra en librerías, y se viene a establecer que, en el caso de las primeras (editoriales), la adquisición puede hacerse directamente y con independencia del importe del contrato o contratos, al amparo del artículo 73.1 b) de la Ley Foral de Contratos Públicos.
Sin embargo, en el caso de las segundas (librerías), se determinan varios límites a observar por los centros: a) solicitar ofertas a varios establecimientos, en el caso de adquisiciones por importe superior a 3.000 euros; y b) prohibir a los centros adquisiciones en librerías por importe superior a 6.000 euros.
De tal modo que -y este es el aspecto esencial que motivaba esta actuación- esta institución entendía que, en los casos de adquisiciones por importe superior a 6.000 euros, solo cabría la compra por el centro a través de las editoriales, excluyéndose a las librerías (no podrán aceptarse facturas del mismo establecimiento por un importe superior a 6.000 euros (IVA excluido), en el caso de gestión por el propio centro, librería
. Sí serán válidas en el caso de gestión por bono y editorial
).
Por parte de esta institución, en un análisis inicial del asunto, no se apreció que, de la legislación foral de contratos o del resto de normas del ordenamiento jurídico, se derivase la consecuencia descrita en las instrucciones, según la cual, para compras superiores al importe que se señala, los centros se vean impedidos a realizar la adquisición en una librería, y, sin embargo, sí puedan hacerlo en editoriales.
A tenor de los principios reguladores de la contratación pública, supuesta la distribución de los libros de texto que elija el centro a través de varios canales, no se apreció que el importe de la compra (mayor o menor a 6.000 euros) haya de determinar jurídicamente que sea necesario acudir a uno ellos (la editorial) y obviar al otro (la librería).
El pasado 23 de julio de 2015 esta institución recibió el informe del Departamento de Educación.
El contenido literal de dicho informe es el siguiente:
“En contestación al escrito del Defensor del Pueblo de Navarra de fecha 3 de julio de 2015, correspondiente a la actuación de oficio Expediente O/15/15, por el que solicita al Departamento de Educación información relativa a la financiación de los libros de texto de la enseñanza básica,
INFORMO:
Con relación a la recomendación que en el año 2008, realizó dicha institución al Departamento de Educación sobre que se diera cumplimiento a la Resolución del Parlamento de Navarra de 23 de abril de 2008, por la que se insta al Gobierno de Navarra a que la adquisición de los materiales a que hace referencia la Ley Foral 6/2008, de 25 de marzo, de financiación del libro de texto de la enseñanza básica, se realice preferentemente en el sector librero, señalar que se incluyó en la Ley Foral 21/2008, de 24 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el año 2009, el siguiente artículo:
Artículo 15. Venta de libros del programa de gratuidad de libros de texto escolares.
Los libros correspondientes al programa de gratuidad de libros de texto escolares solo podrán ser vendidos por los establecimientos que cuenten con la autorización que les habilite para el ejercicio de venta de libros.
Esta disposición se mantiene en la Ley Foral 19/2011, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el año 2012., prorrogados para 2015.
Respecto al aspecto esencial que estima el Defensor que motiva esta actuación, es decir que en los casos de adquisiciones por importe superior a 6.000 euros, solo cabría la compra por el centro a través de las editoriales, excluyéndose a las librerías
(no podrán aceptarse facturas del mismo establecimiento por un importe superior a 6.000 euros (IVA excluido), en el caso de gestión por el propio centro, librería
. Sí serán válidas en el caso de gestión por bono y editorial, es preciso indicar:
En ningún momento se ha excluido a las librerías del programa de gratuidad por éste u otro motivo.
En el correo al que se hace referencia, se han transmitido a los centros instrucciones referentes a la adquisición de libros de texto, aunando la normativa aplicable, es decir, la normativa referente a la gratuidad de libros de texto, que permite la gestión del programa a través de bonos y gestión por el propio centro (tanto en editorial como en librerías) y la normativa de contratación que establece procedimientos diferentes para la adquisición de suministros por parte de un mismo órgano de contratación, en función de las cuantías.
En lo que respecta al Programa de Gratuidad cabe señalar la siguiente normativa:
1.- La Ley Foral 6/2008, de 25 de marzo, de financiación del libro de texto para la enseñanza básica establece que la gestión y supervisión del programa en cada centro correrá a cargo de una comisión elegida por el Consejo Escolar.
2.- En este sentido se aprobó el Decreto Foral 61/2010, de 27 de septiembre, por el que se aprueba reglamento de desarrollo de la Ley Foral 6/2008, de 25 de marzo, de financiación del libro de texto para la enseñanza básica:
“Artículo 12. Procedimiento para la adquisición de los libros de texto.
1. Los Centros Educativos podrán optar por emitir un bono que se entregará a los representantes legales del alumnado beneficiario o por establecer el sistema de adquisición y la organización que consideren oportunos”.
3.- Por otro lado, la disposición adicional cuarta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, establece que:
“1. En el ejercicio de la autonomía pedagógica, corresponde a los órganos de coordinación didáctica de los centros públicos adoptar los libros de texto y demás materiales que hayan de utilizarse en el desarrollo de las diversas enseñanzas.
2. La edición y adopción de los libros de texto y demás materiales no requerirán la previa autorización de la Administración educativa.”
De esta manera, es el centro el que en función del sistema de gestión que elija, determina quién es el competente para la adquisición de los libros; cada padre y madre (sistema de bono) o el centro (pudiendo determinar éste, a su vez, que sea a través de editorial o librería, siempre que cumplan lo establecido en la Ley Foral 19/2011, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el año 2012., prorrogados para 2015).
Ley Foral de Contratos
En aquellos casos en que los centros docentes no universitarios sujetos a la Ley Foral de Contratos Públicos (en adelante LFCP) opten por ser quienes celebren contratos que tengan por objeto la compra de libros, quedan sometidos a las disposiciones de dicha Ley Foral (art. 2 LFCP).
La LFCP establece distintos procedimientos de adjudicación de los contratos sujetos a la misma, en atención a distintas circunstancias y, si bien la regla general es el procedimiento abierto, se contemplan en la misma diversos supuestos en que es posible recurrir al procedimiento negociado sin publicidad comunitaria.
Uno de los supuestos en que cabe recurrir a dicho procedimiento, independientemente del importe del contrato, es el de que existan razones técnicas por las que el contrato sólo pueda encomendarse a un empresario o profesional determinado (art. 73.1 b) LFCP), considerando que ese supuesto concurre cuando un centro docente no universitario elije el sistema de gestión por el centro en editorial y unos libros concretos, de conformidad con lo establecido en la Disposición adicional cuarta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), debiendo respetarse que en el ejercicio de la autonomía pedagógica de cada centro, los órganos de coordinación didáctica adopten los libros de texto que hayan de utilizarse en el desarrollo de las diversas enseñanzas.
Como, una vez elegidos unos libros de texto, conforme a la citada DA 4ª LOE, si se opta por adquirirlos en una librería, pueden ser varias las que lo vendan, sólo si el valor estimado de la compra no excede de 6.000 euros, IVA excluido (umbral recientemente disminuido mediante la Ley Foral 14/2014, de 18 de junio, de modificación de la LFCP), cabría, en aplicación del apartado 4 e) del artículo 73, que el único trámite exigible fuera, según superara o no los 3.000 euros, la reserva de crédito y la presentación de la correspondiente factura de la librería o sólo la factura de dicha librería.
En el caso de que se supere ese valor estimado, el procedimiento ya, según el valor estimado del contrato, tendría que ser otro, que conllevaría o una negociación con al menos tres empresas o profesionales, siempre que fuera posible, o una licitación en un procedimiento abierto.
Capacidad de contratación de los centros docentes públicos:
La gestión económica de los centros docentes es llevada a cabo por el equipo directivo del centro, es decir por personal docente.
En el ejercicio de la autonomía de gestión económica establecida en la LOE, los centros tienen capacidad para poder realizar adquisiciones, siempre que las mismas no impliquen más procedimiento que una factura, y en todo caso, petición de tres presupuestos.
Teniendo en cuenta los nuevos límites y procedimientos establecidos en la Ley Foral de Contratos, la cuantía se ha visto reducida, en el caso de concurrencia, a 6.000 euros.
Sistema de bono: el proveedor de los libros de texto lo decide cada padre o madre, siendo por tanto decisiones independientes, que debido al importe de cada lote de libros no van a verse afectadas por las limitaciones establecidas en la Ley Foral de Contratos.
Editorial: Una vez elegidos los libros de texto por los órganos de coordinación didáctica y elegido por el centro el sistema de gestión a través de editorial, se aplica el artículo 73.1.b) de la Ley Foral de Contratos.
Librerías: Al existir concurrencia, la aplicación del artículo 73.4.e de la Ley de Contratos a la capacidad de gestión del centro, implica que los centros, no pueden adquirir en una misma librería por un importe superior a 6.000 euros, a no ser que haya una delegación de cada uno de los padres.
Por lo tanto, en ningún momento se ha pretendido limitar las adquisiciones en librerías, tal y como parece desprenderse del informe del Defensor, sino que se ha querido transmitir a los centros docentes las actuaciones que tenían que seguir en la adquisición de los libros de texto para ajustarse a la normativa vigente.
Lo que comunico a Vd. para su conocimiento y efectos oportunos.”
Por lo que se refiere, con carácter general, a la financiación de los libros de texto, esta institución advierte una posible contradicción entre lo establecido en el artículo 2.1 de la Ley Foral 6/2008, de 25 de marzo, de financiación del libro de texto para la enseñanza básica, que, bajo la rúbrica gratuidad
, dispone que los libros de texto de los centros sostenidos con fondos públicos legalmente elegidos por cada centro para impartir la enseñanza básica, serán gratuitos para todo el alumno que cursa dicha enseñanza
, y los artículos 6 y 16.2 del Reglamento de desarrollo de dicha Ley Foral 6/2008, de 25 de marzo, aprobado por el Decreto Foral 61/2010, de 27 de septiembre.
El artículo 6 del Reglamento establece que el importe máximo a aportar por la Administración Educativa del Gobierno de Navarra cada curso escolar, se determinará anualmente por esta última y consistirá en un módulo por alumno destinatario cuya cuantía se fijará en razón de la etapa de enseñanza en el que se haya de aplicar el programa y de acuerdo con el coste real de los libros de uso más común
.
El artículo 16.2 del mismo Reglamento de la Ley Foral contempla que si la diferencia entre el módulo aprobado por la Administración por cada alumno y el coste de cada lote de libros de texto es negativa, la diferencia la costearán los representantes legales de los alumnos, sin adquirir por ello otro derecho que el del uso del libro durante el curso escolar correspondiente
.
Como puede verse, mientras que la Ley Foral dispone la gratuidad de los libros de texto para todo alumno que cursa la enseñanza básica, de tal modo que ni estos ni sus representantes legales deben abonar cantidad alguna, el Reglamento de la Ley Foral articula un sistema por el cual los representantes de los alumnos deben abonar la diferencia entre lo que fije y aporte la Administración y el coste de cada lote de libros, sin otro derecho que el de usar el libro durante el curso escolar.
A juicio de esta institución, convendría que el Departamento de Educación estudiase si existe una contradicción normativa entre los artículos 6 y 16.2 del Reglamento de la Ley, que obliga a pagar a los alumnos, y el artículo 2.1 de la Ley Foral, que establece la gratuidad de los libros de texto, por lo que se formula una sugerencia en tal sentido.
Que de la legislación foral de contratos o del resto de normas del ordenamiento jurídico, no se deriva la consecuencia descrita en las instrucciones dictadas por el Departamento de Educación, según las cuales, para compras superiores al importe que se señala (6.000 euros), los centros no pueden realizar la adquisición en una misma librería, mientras que sí puedan hacerlo en editoriales.
A tenor de los principios reguladores de la contratación pública, supuesta la distribución de los libros de texto que elija el centro a través de varios canales, no cabe concluir que el importe de la compra mayor a 6.000 euros deba determinar jurídicamente que sea necesario acudir a uno ellos (la editorial) y obviar al otro (una misma librería) o limitar a estas.
Que, a juicio de esta institución, las instrucciones del Departamento de Educación a que se refiere esta actuación de oficio introducen una discriminación entre librerías y editoriales carente de la suficiente justificación objetiva, por lo que podrían ser contrarias al artículo 14 de la Constitución, en cuanto implican una diferencia de trato por la Administración que no es objetiva ni responde a una razón suficiente.
En el informe del Departamento de Educación se señala que en ningún momento se ha pretendido limitar las adquisiciones en librerías
. Sin embargo, en el párrafo anterior de dicho informe se reconoce expresamente que los centros no pueden adquirir en una librería por un importe superior a 6.000 euros, a no ser que haya una delegación de cada uno de los padres
.
Es decir, una misma librería no puede vender a los centros libros de texto por un importe superior a 6.000 euros, mientras que una editorial sí que puede hacerlo. Y si existe delegación de cada uno de los padres, entonces ya es posible que esa librería pueda vender a los centros por importe superior a la citada cantidad.
Esta institución no puede compartir la interpretación de que este régimen especial, diferenciado y discriminatorio que se ha erigido para las librerías en comparación con las editoriales, así como su excepción si existe delegación de los padres, derive de los artículos 73.1 b) o del artículo 73.4 e) de la Ley Foral de Contratos Públicos, ni que dichos preceptos sean la base suficiente para tal diferenciación discriminatoria.
El artículo 73.1 b) de la Ley Foral de Contratos contempla que la Administración pública pueda recurrir al procedimiento negociado sin publicidad comunitaria en los contratos de suministro en el supuesto de que los suministros solo puedan ser proporcionados por un operador económico concreto porque no exista competencia por razones técnicas. Esta excepción mencionada solo puede ser aplicada cuando no exista alternativa o sustituto razonable y cuando la ausencia de competencia no sea el resultado de una restricción artificial de los parámetros de la contratación. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, los mismos libros de texto pueden ser adquiridos por los centros educativos a librerías y a editoriales. Las editoriales, aunque sean las autoras de los libros, no tienen un derecho exclusivo de su venta, sino que la venta de tales libros ha de hacerse en régimen de concurrencia y competitividad con las librerías, según entiende esta institución, sin otras exigencias que las generales que establece la Ley 10/2007, de 22 de junio, de la lectura, del libro y de las bibliotecas. De ahí que esta institución considere que no es aplicable el artículo 73.1 b) de la Ley Foral de Contratos Públicos para atribuir un régimen de preferencia o exclusividad a las editoriales cuando de la adquisición de los libros de texto por centros docentes se trata.
El artículo 73.4 e) de la Ley Foral de Contratos Públicos no puede servir para introducir diferencias entre librerías y editoriales y determinar que cada una de las primeras no pueden adquirir libros de texto por encima de los 6.000 euros. Dicho precepto legal no está regulando tal cuestión ni da pie a ella, puesto que lo único que prevé es, con carácter general y para los órganos administrativos, cómo ha de ser el expediente administrativo de un procedimiento negociado sin publicidad comunitaria en los contratos de suministro cuando el valor estimado no exceda de 75.000 euros, IVA excluido. El precepto legal prevé un procedimiento simplificado de los contratos de suministro cuando el valor estimado no exceda de 6.000 euros, IVA excluido, reduciendo los trámites exigibles a la previa reserva de crédito conforma a la legislación presupuestaria y a la presentación por el contratista de la correspondiente factura, o incluso solo a la presentación de factura cuando los contratos sean inferiores a 3.000 euros, IVA excluido. En este precepto, referido únicamente a la tramitación de contratos y presentación de facturas con carácter general, no se atisba ningún principio, norma o razón que permita concluir que los centros no pueden adquirir en una librería por un importe superior a 6.000 euros, a no ser que haya una delegación de cada uno de los padres
.
Por lo anterior, esta institución ve necesario recomendar al Departamento de Educación que revise en profundidad la validez jurídica de las instrucciones emitidas para la adquisición de libros de texto. Bajo una interpretación de la normativa de contratación administrativa aplicada a los centros educativos y de la normativa sobre adquisición de libros escolares por tales centros, podría haberse provocado la construcción de un sistema artificioso y una limitación que perjudicaría directamente a las librerías y beneficiaría a las editoriales.
Asimismo, el resultado final podría ser que las editoriales obtendrían una posición de ventaja en comparación con las librerías, lo que sería contrario a la Resolución del Parlamento de Navarra de 23 de abril de 2008, por la que se insta al Gobierno de Navarra a que la adquisición de los materiales a que hace referencia la Ley Foral 6/2008, de 25 de marzo, de financiación del libro de texto de la enseñanza básica, se realice preferentemente en el sector librero (expediente P47/08).
Sugerir al Departamento de Educación que estudie la posible contradicción normativa entre los artículos 6 y 16.2 del Reglamento de la Ley Foral 6/2008, de 25 de marzo, de financiación del libro de texto de la enseñanza básica, aprobado por el Decreto Foral 61/2010, de 27 de septiembre, y el artículo 2.1 de dicha Ley Foral 6/2008, de 25 de marzo, y de ser los primeros contrarios a la ley, actúe en consecuencia.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, de si acepta esta sugerencia y esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la sugerencia o de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2015 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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