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RESOLUCIÓN 58/2008, de 20 de mayo, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, relativa a la asignatura "Educación para la Ciudadanía y los Derechos Humanos" a impartir con carácter obligatorio en la Educación Primaria y Secundaria Obligatoria.

I. ANTECEDENTES

1. En el nivel de la Educación Primaria Obligatoria, el Decreto Foral 24/2007, de 19 de marzo, establece que, en uno de los cursos de tercer ciclo de la etapa, a las áreas que se imparten se añadirá el área de "Educación para la Ciudadanía y los Derechos Humanos" (artículo 5). En los Anexos I y II de este Decreto Foral se describe la competencia social y ciudadana que el alumnado debe adquirir, así como los fines, contenidos y criterios de evaluación de la referida asignatura.
   En el nivel de Educación Secundaria Obligatoria, el Decreto Foral 25/2007, de 19 de marzo, establece, a su vez, que, en uno de los tres primeros cursos, todo el alumnado cursará la materia de "Educación para la Ciudadanía" (artículo 5). En los Anexos I y II de este Decreto Foral también se describe la competencia social y ciudadana que el alumnado debe adquirir, así como los fines, contenidos y criterios de evaluación de la referida asignatura.
2. A través de medios de comunicación, esta Institución ha tenido conocimiento de que en Navarra algunos padres de alumnos han cursado solicitudes al Departamento de Educación de exclusión de sus hijos del seguimiento de clases de la referida asignatura de "Educación para la Ciudadanía y los Derechos Humanos" en los ciclos de Educación Primaria y Secundaria Obligatoria, aduciendo que la asignatura que objetan vulnera sus derechos fundamentales a educar a sus hijos en la formación moral y religiosa de conformidad con sus propias convicciones y a la libertad ideológica, solicitudes que han sido denegadas por el Departamento de Educación.

II. ANÁLISIS

1. Con carácter previo a entrar en el análisis del objeto de esta resolución, conviene hacer una sucinta referencia al marco y habilitación legal en la que se desenvuelve esta Institución para acometer esta actuación de oficio.

   El artículo 18.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de del Defensor del Pueblo de Navarra, habilita a esta Institución a iniciar y proseguir de oficio cualquier investigación conducente al esclarecimiento de actos, omisiones y resoluciones de las Administraciones Públicas. En este caso, la trascendencia del problema, que afecta directamente a la educación como derecho fundamental y como prestación obligada de los poderes públicos, aconseja, en criterio de esta Institución, la iniciación de oficio de una investigación sobre los hechos relatados.

   No desconoce esta Institución que las resoluciones por las que el Departamento de Educación ha denegado la exclusión de la asignatura instada por algunos padres, han sido impugnadas ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, siendo, por tanto, una cuestión actualmente subiudice, por lo que la aplicación del artículo 23.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, conlleva necesariamente la imposibilidad de que el Defensor del Pueblo entre en el examen individual de esas concretas solicitudes denegadas.

   No obstante, el citado artículo 23.2, en su párrafo segundo, establece que "ello no impedirá, sin embargo, la investigación sobre los problemas generales planteados en las quejas presentadas, ...". Pues bien, esta es, precisamente, la posición de esta Institución. Es decir, haciendo abstracción de las concretas resoluciones del Departamento de Educación actualmente objeto de los procedimientos 123/2008 y 132/2008 seguidos por el Procedimiento Especial para la Defensa de los Derechos Fundamentales de la Persona, de lo que se trata es de estudiar y valorar los fines y contenidos de la asignatura "Educación para la Ciudadanía y los Derechos Humanos" regulada por el Gobierno de Navarra en ejercicio de sus competencias a través de los Decretos Forales 24/2007 y 25/2007, de 19 de marzo, desde la óptica del derecho fundamental a la educación regulado en el artículo 27 CE, así como determinar, conforme al marco constitucional, la procedencia o no de la decisión adoptada por el Departamento de Educación de negar la exclusión de la citada asignatura instada por algunos padres para sus hijos, y si dicha negativa vulnera alguno de los derechos constitucionales aducidos por los padres, en concreto de la libertad ideológica y religiosa.

2. Sentado lo anterior, esta Institución ha procedido a estudiar el tema, habiendo alcanzado las siguientes conclusiones:
   • Legalidad aplicable.
     La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, establece para la Educación Primaria Obligatoria que en uno de los cursos de tercer ciclo de la etapa se añadirá a las áreas que se vienen cursando la de "Educación para la Ciudadanía y los Derechos Humanos", en la que se prestará especial atención a la igualdad entre hombres y mujeres (artículo 18.3). Respecto de la Educación Secundaria Obligatoria establece que en uno de los tres primeros cursos todos los alumnos cursarán la materia de "Educación para Ciudadanía y los Derechos Humanos" en la que se prestará especial atención a la igualdad entre hombre y mujeres (artículo 24). También dispone que en el cuarto curso se cursará la materia Educación ético-cívica, en la que se prestará especial atención a la igualdad entre hombres y mujeres (artículo 25).
     El preámbulo de la Ley Orgánica justifica la incorporación de esta materia al currículo en los siguientes términos: "En lo que se refiere al currículo, una de las novedades de la Ley consiste en situar la preocupación por la educación para la ciudadanía en un lugar muy destacado del conjunto de las actividades educativas y en la introducción de unos nuevos contenidos referidos a esta educación que, con diferentes denominaciones, de acuerdo con la naturaleza de los contenidos y las edades de los alumnos, se impartirá en algunos cursos de la educación primaria, secundaria obligatoria y bachillerato. Su finalidad consiste en ofrecer a todos los estudiantes un espacio de reflexión, análisis y estudio acerca de las características fundamentales y el funcionamiento de un régimen democrático, de los principios y derechos establecidos en la Constitución española y en los tratados y las declaraciones universales de los derechos humanos, así como de los valores comunes que constituyen el sustrato de la ciudadanía democrática en un contexto global. Esta educación, cuyos contenidos no pueden considerarse en ningún caso alternativos o sustitutorios de la enseñanza religiosa, no entra en contradicción con la práctica democrática que debe inspirar el conjunto de la vida escolar y que ha de desarrollarse como parte de la educación en valores con carácter transversal a todas las actividades escolares. La nueva materia permitirá profundizar en algunos aspectos relativos a nuestra vida en común, contribuyendo a formar a los nuevos ciudadanos."
     En el nivel de Educación Primaria, la Ley Orgánica ha sido desarrollada en el ámbito estatal por el Real Decreto 1513/2006, de 7 de diciembre, y en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra, por el Decreto Foral 24/2007, de 19 de marzo. Dispone el artículo 5 de este último que en uno de los cursos de tercer ciclo de la etapa, a las áreas que se imparten, se añadirá el área de "Educación para la Ciudadanía y los Derechos Humanos".
     El Anexo I, dentro de las competencias básicas, recoge la competencia social y ciudadana que el alumnado debe adquirir con la asignatura "Educación para la Ciudadanía y los Derechos Humanos".
     El Anexo II fija los objetivos de las diversas áreas y su contribución al desarrollo de las competencias básicas, así como los fines, contenidos y criterios de evaluación de cada área en los diferentes ciclos, entre ellas, de la "Educación para la Ciudadanía y los Derechos Humanos".
     En el nivel de Educación Secundaria, la Ley Orgánica ha sido desarrollada en el ámbito estatal por el Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre, y en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra por el Decreto Foral 25/2007, de 19 de marzo. Dispone el artículo 5 de este último que en uno de los tres primeros cursos todo el alumnado cursará la materia de "Educación para la Ciudadanía".
     El Anexo I, dentro de las competencias básicas, recoge la competencia social y ciudadana que el alumnado debe adquirir con la asignatura "Educación para la Ciudadanía".
     El Anexo II fija los objetivos de las diversas áreas y su contribución al desarrollo de las competencias básicas, así como los fines, contenidos y criterios de evaluación de cada área en los deferentes ciclos, entre ellas de la "Educación para la Ciudadanía".
   • Adecuado anclaje y acomodo de la reseñada normativa definidora de los contenidos y fines de la asignatura "Educación para la ciudadanía" y de las competencias a adquirir por los alumnos, a los parámetros del derecho fundamental a la educación recogidos en el artículo 27, apartados 1, 2 y 4 de la Constitución.
     El artículo 27.1 de la Constitución establece que todos tienen derecho a la educación; el 27.2 dispone que la educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales; y el 27.4 establece que la enseñanza básica es obligatoria y gratuita.
     La lectura de estos preceptos constitucionales evidencia que tanto los sujetos como el objeto de la educación están suficientemente sistematizados en los apartados 1 y 2 del artículo 27, así como el hecho de que a la educación se le asigne un contenido que bien merece la calificación de moral, entendida esta noción en un sentido cívico y aconfesional: pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales. Y es el ámbito subjetivo y teleológico de la educación, fijado en los apartados 1 y 2, el que delimita el sistema unitario y obligatorio que, conforme manda el apartado 4, alcanza y vincula a todos. Más allá, el apartado 3, se mueve ya en el terreno de la relevancia de las libres convicciones de cada cual, siendo el mensaje constitucional que de él se deriva el del respeto a la libertad de los ciudadanos para que puedan elegir para sus hijos una formación religiosa y moral de acuerdo con aquéllas, entendido esto como un plus dirigido a quienes tienen creencias religiosas o valoraciones morales específicas, que siendo compatibles con los objetivos descritos en el apartado 2 como obligatorios para toda educación, sin embargo no están comprendidos necesariamente en los mismos (STS 31-1-1997 -RJ 597-).
     Es decir, siendo cierto que la Constitución garantiza en su artículo 16.1 la libertad ideológica y religiosa de los individuos y las comunidades, y en su artículo 27.3 el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones, no puede obviarse que dicho derecho fundamental tiene límites, entre ellos, el mandato derivado del artículo 27 CE, en sus números 2 y 4, esto es, la existencia de la educación como un servicio público de prestación obligatoria y gratuita en su nivel básico, y dirigida al pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto de los principios democráticos de convivencia y de los derechos y libertades fundamentales.
     O dicho de otro modo, no puede entenderse el derecho fundamental a la libertad ideológica y religiosa ni el derecho de los padres a que sus hijos reciban la educación acorde con sus convicciones, como un medio de exención de una enseñanza obligatoria que promueva el respeto de principios democráticos y de los derechos y libertades fundamentales, entre ellos los de igualdad, y no discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, proscritas por el artículo 14 CE (como la xenofobia, la homofobia o el racismo).
     Por tanto, sin perjuicio de la libertad de enseñanza, el artículo 27.2 manda a los poderes públicos y a los concesionarios del servicio público (centros docentes públicos y privados concertados) a impartir una educación cuyo objeto consiste en el pleno desarrollo de la personalidad humana, en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales, quedando proscrita toda educación que no tenga dicha finalidad democrática.
     De este modo, el derecho a la educación que la Constitución garantiza no conlleva que la actividad prestacional de los poderes públicos en esta materia pueda estar condicionada por la libre opción de los interesados (STC 337/1994, de 23 de diciembre). En efecto, el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus convicciones, no supone un pretendido derecho de los padres a disponer a su voluntad de los planes y de las materias de estudio. Los padres no pueden decidir a qué asignaturas pueden asistir y a cuáles no sus hijos alegando, sin más, razones morales, religiosas, filosóficas, ideológicas, etc., pues ello haría inviable cualquier plan docente (Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de 7 de diciembre de 1976).
     En este orden de cosas, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 28 de noviembre de 2007 -RJCA 925-, resolviendo, precisamente, un contencioso en relación con la denegación de una solicitud de exclusión de la asignatura "Educación para la ciudadanía", trae a colación la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 1 de julio de 1997, en la que se cita la doctrina de la Corte Suprema de los Estados Unidos de América posicionándose sobre estas cuestiones en los siguientes términos:
     "No se ha aceptado jamás que las convicciones religiosas de cualquiera puedan sustraerle a la aplicación de la legislación pertinente en vigor que prohíba un cierto tipo de comportamiento en materias cuya regulación incumbe al Estado (..). La jurisprudencia afirma que el derecho al libre ejercicio de la religión no sustrae nunca a un individuo de su obligación de someterse a una Ley válida y neutra de aplicación general por el hecho de que esta Ley proscriba (o prescriba) un comportamiento que su religión prescribe (o proscribe)" -cfr. Employment División, Department of Human Resources v. Smith, 494 U.S. 872 (1990); United States v. Lee, 455 U.S. 252 (1982); Braunfeld v. Brown, 366 U.S. 599 (1961)."
     Y es que el art. 27.8 CE reserva a los poderes públicos la homologación e inspección del sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las Leyes, sin que tal reserva suponga injerencia alguna en la libertad ideológica o religiosa, sino una obligación que, junto al contenido primario del derecho a la libertad, supone una dimensión prestacional del ejercicio del derecho a la educación integral, de forma que, sobre la base de los artículos 15 y 16.1 CE, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales y Protocolo Adicional, así como de la Convención de los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 22 de noviembre de 1989 y de la doctrina sentada en la STC 24/1982, preciso es concluir que el derecho a la libertad religiosa de los padres tiene como límite el derecho de los menores a recibir una educación integral.
     Conforme a estas premisas, el derecho de todos a la educación incorpora, junto a su contenido primario de derecho de libertad, una dimensión prestacional, en cuya virtud los poderes públicos han de procurar la efectividad de tal derecho y hacerlo, además, para los niveles básicos de la enseñanza en las condiciones de obligatoriedad y gratuidad que demanda el apartado 4 del artículo 27 CE. (STC 86/1985, de 10 de julio). Así, el derecho de todos a la educación se ejerce en el marco de un sistema educativo en el que los poderes públicos (el Estado a través de la legislación básica y las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias legislativas en esta materia) determinan los currículos de los distintos niveles, etapas, ciclos y grados de enseñanza, las enseñanzas mínimas y las concretas áreas o materias objeto de aprendizaje, organizando asimismo su desarrollo en los distintos centros docentes; por lo que la educación constituye, en términos generales, una actividad reglada (STC 337/1994, de 23 de diciembre).
     En el marco del artículo 47 de la LORAFNA, que reconoce la competencia plena de la Comunidad Foral para la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, el Gobierno de Navarra, conforme a la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, ha establecido el currículo de la Educación Primaria obligatoria en el Decreto Foral 24/2007, de 19 de marzo, y el currículo de la Educación Secundaria obligatoria en el Decreto Foral 25/2007, de 19 de marzo. En ambos reglamentos ha fijado, como hemos visto, los contenidos, fines y criterios de evaluación de la asignatura "Educación para la Ciudadanía".
     La detenida lectura del contenido de ambos Decretos Forales no suscita duda alguna sobre su encuadre constitucional. La asignatura pretende evitar que los efectos negativos de una secular ausencia de cultura democrática en España se sigan perpetuando. En efecto, la finalidad de la asignatura (y a ella responde su contenido, reflejado en los Anexos de los Decretos Forales) es formar a los jóvenes en valores éticos y democráticos que les capaciten para comprender la realidad social en que viven, afrontar la convivencia y los conflictos empleando el juicio ético basado en los valores y prácticas democráticas, así como ejercer la ciudadanía contribuyendo a la construcción de la paz y la democracia, manteniendo una actitud constructiva, solidaria y responsable ante el cumplimiento de los derechos y obligaciones cívicas. La asignatura ofrece a todos los estudiantes un espacio de reflexión, análisis y estudio acerca de las características esenciales y el funcionamiento de un régimen democrático, de los principios y derechos establecidos en la Constitución española y en los tratados y las declaraciones universales de los derechos humanos, así como de los valores comunes que constituyen el sustrato de la ciudadanía democrática en un contexto global.
     En fin, la asignatura (y ello es una constante en todos los apartados de su contenido) promueve el respeto por todas las personas de los derechos humanos y de toda minoría social; presenta el diálogo como solución de los conflictos; postula la igualdad de géneros, la solidaridad sin fronteras, la paz en la justicia; combate la xenofobia y el racismo; describe objetivamente y ensalza la pluralidad política sin autoritarismos, así como la nacional, cultural y lingüística de los españoles; la aconfesionalidad del Estado y el valor de la religión, las reglas éticas entre partidos, el análisis científico de las ideologías y los deberes ecológicos; todo ello sin sectarismo ni dogmas doctrinales impuestos a los alumnos. De ninguna manera subyace en su contenido una suerte de totalitarismo moral impuesto por el Estado, sino una defensa del pluralismo como valor del Estado social y democrático de Derecho, en línea con el artículo 1.1 CE. Prima la objetividad y la pluralidad en la transmisión del conocimiento y de los saberes.
     Éste y no otro es el mandato contenido en el artículo 27.2 de la Constitución cuando establece que la educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales, y cuyos contenidos no pueden considerarse en ningún caso alternativos o sustitutorios de la enseñanza religiosa. Y este mandato obliga a todos, poderes públicos y ciudadanos.
   • Inexistencia del derecho a objetar la asignatura de "Educación para la ciudadanía" por considerar sus contenidos contrarios a la libertad ideológica y religiosa.
     La Constitución Española de 1978, aparte de la objeción de conciencia al servicio militar y la cláusula de conciencia de los periodistas, no contempla expresamente un derecho general a la objeción de conciencia. Tal genérico derecho tampoco se regula en la Declaración Universal de Derechos Humanos, ni en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ni en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ni en el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Igual ocurre con las Constituciones de otros países europeos democráticos, que a lo sumo contemplan la objeción de conciencia al servicio militar. En suma, como se puede constatar repasando el Derecho comparado, en ningún ordenamiento jurídico está sancionado un derecho general a la objeción de conciencia y cuando se regulan concretos derechos a la objeción de conciencia no los califican de derechos fundamentales. El ejercicio de los concretos derechos a la objeción de conciencia que reconocen expresamente diversos textos legales queda condicionado a la regulación que de los mismos hacen las leyes ordinarias que los regulan.
     La STC 161/1987, de 27 de octubre, declara rotundamente que "La objeción de conciencia con carácter general es decir, el derecho a ser eximido del cumplimiento de los deberes constitucionales o legales por resultar ese cumplimiento contrario a las propias convicciones, no está reconocido ni cabe imaginar que lo estuviera en nuestro Derecho o en Derecho alguno, pues significaría la negación misma de la idea del Estado. Lo que puede ocurrir es que sea admitida excepcionalmente respecto a un deber concreto. Y esto es lo que hizo el constituyente español, siguiendo el ejemplo de otros países, al reconocerlo en el art. 30 CE, respecto al deber de prestar el servicio militar obligatorio".
     Por su parte, la STC 55/1996, de 28 de marzo, afirma que "en suma, como hemos reiterado en otras resoluciones, so pena de vaciar de contenido los mandatos legales, el derecho a la libertad ideológica reconocido en el art. 16 CE no resulta por sí solo suficiente para eximir a los ciudadanos por motivos de conciencia del cumplimiento de deberes legalmente establecidos."
     En consecuencia, no es dable otorgar una prevalencia total y absoluta a la ética o moral privada sobre la ética pública que establece la Constitución española; ética pública que se concreta en las normas aprobadas por mayoría en las sociedades democráticas, esto es, en el ordenamiento jurídico de un Estado democrático. La objeción de conciencia no puede ser ejercida directamente por cualquier ciudadano y en cualquier ámbito desobedeciendo dicho ordenamiento jurídico y sin norma legal que la ampare. Ello, como ha dicho el Tribunal Constitucional, implicaría la negación del Derecho y del Estado. La obediencia al Derecho también es un imperativo ético, además de jurídico, y así se colige del artículo 10.1 CE.
     En definitiva, la Constitución no reconoce el derecho de los padres a la objeción de conciencia en el ámbito educativo, esto es, el derecho a imponer a la Administración educativa la exención de asignaturas obligatorias para sus hijos. Tampoco se desprende ninguna dispensa del deber-función en que consiste la prestación del servicio público de educación por motivos de creencias religiosas o convicciones ideológicas en los textos convencionales internacionales, que determine una interpretación de los derechos fundamentales y libertades públicas este sentido. De ahí que haya de concluirse que no existe un derecho constitucionalmente protegido a la objeción de conciencia oponible al deber impuesto constitucional y normativamente de cursar las enseñanzas de la asignatura de "Educación para la ciudadanía".

Por todo lo anterior,

RESUELVO:

1. Considerar que los Decretos Forales 24/2007, de 19 de marzo, y 25/2007, de 19 de marzo, del Gobierno de Navarra, en la regulación que hacen de los fines, contenidos y criterios de evaluación de la asignatura "Educación para la Ciudadanía y los Derechos Humanos", se acomodan al apartado 2 del artículo 27 CE.
2. Considerar que los fines y contenidos de la asignatura "Educación para la Ciudadanía y los Derechos Humanos" fijados en dichos Decretos Forales no vulneran el derecho de los padres a la libertad ideológica y religiosa garantizada por el artículo 16.1 CE, ni el derecho fundamental del artículo 27.3 CE.
3. Entender que el carácter obligatorio de la asignatura "Educación para la Ciudadanía y los Derechos Humanos" establecido por los citados Decretos Forales, es conforme con los apartados 2 y 4 del artículo 27 CE, de manera que todos los alumnos de la enseñanza básica deben cursarla y asistir a las correspondientes clases.
4. Notificar esta Resolución al Departamento de Educación del Gobierno de Navarra.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea