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El Defensor del Pueblo de Navarra, Francisco Javier Enériz Olaechea, ha comparecido en el día de hoy –a petición del Parlamento– ante la Ponencia creada para la reorganización administrativa y funcional de la Administración Local de Navarra.

Esta Ponencia tiene como fin elaborar un informe en el que se establezcan las bases, objetivos y propuestas de reorganización administrativa y funcional de la Administración Local, para que sirvan de propuesta y pauta de actuación del Parlamento y del Gobierno de Navarra.

La Ponencia, en sesión celebrada el día 16 de junio, acordó solicitar la presencia de determinadas autoridades y expertos en la materia –entre los que se encuentra Javier Enériz– con el fin de recabar información y asesoramiento sobre el tema objeto de estudio.

En la comparecencia, el Defensor del Pueblo de Navarra analizó el mapa local realizando algunas reflexiones sobre el mismo.

Primera. Muchas veces hemos dado por sentado como un dogma de fe que la existencia de 272 municipios es mala per se, cara o disfuncional. Sin embargo esta afirmación puede ser relativa. España tiene 8.000 municipios, mientras que Francia tiene 28.000 municipios, una cifra porcentualmente muy superior, sin que se haya planteado seriamente en este segundo país una reforma administrativa al respecto. Al final, por pretender reducir el mapa municipal de Navarra, podemos encontrarnos con un conflicto político de ignorada magnitud a priori, surgido con aquellos municipios que crean que van a ser absorbidos y fusionados con los próximos de mayor entidad poblacional.

En el caso de los municipios de pequeña población, entendiendo como tal los de menos de cien habitantes (una treintena), parece más conveniente darles un régimen de apoyo preferente desde el Gobierno de Navarra (de carácter jurídico, administrativo, competencial básico, económico y técnico y de lo que sea menester, sin incurrir por ello en la tutela administrativa tal y como se entendía hacía una treintena de años, sino desplegando el principio de cooperación) y simplificar sus cargas y deberes legales

Cuestión diferente es integrar racionalmente los municipios en agrupaciones forzosas que permitan prestar determinados servicios públicos o administrativos, para lo que la Ley Foral de la Administración Local aporta distintas soluciones legislativas, y que pueden servir y sirven tanto para los servicios de secretarios, interventores y otros administrativos, logrando con este personal –y con el que necesiten los municipios-, como para el ejercicio unido de ciertas competencias, según cada caso y lo vaya aconsejando la experiencia sin modelos territoriales cerrados, ofreciendo así una unidad real de acción y conducta. Incluso puede establecerse esta fórmula como la más idónea para municipios pequeños en los que no se presentan listas a las elecciones municipales.

Segunda. También parecería acertada la ordenación urbanística de varios municipios que presenten características comunes, sean tanto rurales como urbanos, mediante un único Plan General de Urbanismo, elaborado conjuntamente y en cooperación por el Gobierno de Navarra y los municipios interesados. Dichos municipios se comportan de hecho como una unidad y la existencia de un Plan General único o de conjunto –algo que permite la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo o, que de estimarse necesario, habría que modificar- sería un reflejo de esa unidad urbanística. Prácticamente, toda Navarra funciona por subcomarcas o unidades supramunicipales en las que se han alcanzado por sus habitantes ciertos sentimientos de pertenencia natural o urbanística, sobre todo en la parte norte y media de Navarra; pero también se da este funcionamiento en importantes municipios de la parte sur. Por ejemplo, están los casos de Leitzaran, Cinco Villas, Roncal, Salazar, Aezkoa, Baztán-Urdazubi-Zugarramurdi, Sakana-Burunda, Pamplona y su conurbación, Estella y sus municipios conexos, Tafalla y sus municipios conexos, Valtierra y circundantes, Tudela-Fontellas, etcétera.

En un trabajo que la Institución presentó ante la Comisión de Régimen Foral sobre el origen de las quejas en los últimos años, se diseñó una reorganización municipal que podía servir de estudio para la planificación municipal conjunta. El resultado daba que bastaría con 33 planes generales urbanísticos supramunicipales, dejando el desarrollo de cada plan mediante planes parciales, reparcelaciones, licencias, etcétera, a cada uno de los 272 municipios. En cualquier caso, sería siempre competencia de cada unos de los 272 municipios la ejecución del planeamiento y el otorgamiento de licencias, con lo que su autonomía quedaría salvaguardada.

La disciplina urbanística y la medioambiental podrían ser también atribuidas a las agrupaciones urbanísticas (dotadas del necesario apoyo técnico del Gobierno de Navarra), liberando a los municipios de la siempre pesada y angustiosa carga de hacer frente –el alcalde o el concejal delegado, casi siempre- a las ilegalidades urbanísticas o ambientales.

Tan sólo unos pocos actos como éstos mencionados de un Plan General intermunicipal y de ejecución municipal, de absoluta y completa constitucionalidad y de no vulneración de la autonomía municipal, serían más que suficientes para lograr una lógica reorganización de todos los servicios públicos a una escala superior a la actualmente atomizada, logrando, con plena eficiencia, un gasto público más racional, una equilibrada distribución de los servicios públicos y un acercamiento real por la ciudadanía a los servicios de los municipios de mayor población en un tiempo reducido.

Tercera. La figura de los Distritos administrativos que diseñó la Ley Foral de la Administración Local ha supuesto, tras los veinte años transcurridos, un fracaso, no llegándose siquiera a crear ninguno. Por ello, es más recomendable abandonarla como modelo y acudir, con plena trasparencia y participación de los municipios afectados, a la agrupación “forzosa” de determinados servicios públicos mediante Ley o Decreto Foral. Las agrupaciones forzosas servirían para prestar servicios conjuntos bajo una planificación única y coherente, distribuidora de la acción pública sobre el territorio, asegurando el reequilibrio interno entre municipios, con distribución entre ellos de las cargas y beneficios, y estableciendo los servicios públicos con coherencia funcional, territorial y social. En dichas agrupaciones deberían integrarse aquellos municipios que, legislatura tras legislatura, son incapaces de dotarse de ayuntamientos o de regímenes de gobierno ordinarios y que se “benefician” del nombramiento por el Gobierno de Navarra de miembros de gestoras, huyendo así de la legitimación democrática directa.

Cuarta. Las mancomunidades han venido funcionado de una forma que puede calificarse, sin excesivas euforias, de correcta. Ha sido la forma elegida por los propios municipios y potenciada por el Gobierno de Navarra para agruparse en la prestación de sus servicios. Su flexibilidad para servir de soporte a determinados servicios y para delimitar su ámbito territorial ha sido una de las claves de su éxito, pero también ha dado lugar a distintos mapas territoriales según la perspectiva sectorial que se adoptase: residuos, aguas, euskera, etcétera. Sin embargo, debe ser una figura que obtenga jurídicamente mayor potenciación mediante la oportuna reforma de la Ley Foral de la Administración Local. Puede y debe crecer en competencias, por ejemplo, las de disciplina urbanística, las de expropiación forzosa, asumir por delegación competencias municipales, librarse de las tutelas u obstáculos que a su autonomía pone la legislación administrativa foral, gozar de mayor homogeneidad territorial, tener mayor capacidad jurídica, económica y de recursos humanos, estar dotadas de instrumentos jurídicos de mayor contundencia –en casos límite- ante algunos municipios díscolos que las integran y que retrasan a la mayoría, y, en definitiva, aproximarse en su funcionamiento, en ocasiones necesarias, a las potestades propias de las agrupaciones de servicios. Las mancomunidades no pueden ser un instrumento en manos de los municipios que la forman, sino asumir una vida propia y superior, una vez hayan sido creadas y atribuidas sus competencias y servicios.

Quinta. Sobre los concejos, en 2008 se realizó y presentó un informe especial ante la Comisión de Régimen Foral. La elaboración del informe permitió constatar dos cosas: la primera, la mínima, por no decir nula, resistencia que tuvieron las propuestas que el informe proponía, señal inequívoca de la debilidad de los concejos para ser entidades públicas locales de capacidad real; y la segunda, que en el fondo, los concejos veían lo propuesto en el informe de la Institución más como una solución a sus problemas reales que una amenaza, toda vez que se liberaba a sus gestores electos o designados –vocacionales y nada profesionales- de la responsabilidad de dirigir una institución carente de medios económicos, humanos y materiales.

Con el paso del tiempo se ha evidenciado, cada vez más, la dificultad de la gran mayoría de los concejos como una entidad local válida para afrontar los retos del siglo XXI, sin perjuicio de salvaguardar su simbolismo y sentimiento histórico de entidad jurídica local de Navarra.

Mediante esta idea no se pretende la desaparición del concejo, ni la pérdida de su personalidad jurídica, ni que no pueda defender ni participar en la legítima defensa de sus intereses concejiles, a lo que tiene pleno derecho en tanto exista. Sólo se sugiere que se atribuyan a los concejos las competencias de regulación y ordenación del aprovechamiento y utilización de su patrimonio (incluido los comunales), de archivo concejil y de fiestas locales, y que el resto de competencias (entre ellas, las licencias urbanísticas y de obras) se ejerzan por los municipios. Y también sugiere el Defensor que se salvaguarde el concejo como entidad tradicional de Navarra, manteniendo su personalidad jurídica, pero con una mayor racionalidad de sus medios y con el apoyo técnico del municipio.

Sexta. Finalmente, sobre las entidades administrativas tradicionales compuestas de municipios, podrían convertirse a la vez en mancomunidades o, mejor aún, agrupaciones forzosas de municipios, dado el alto grado de sentimiento de unidad que ya presentan. Es el caso de las Juntas de Aezkoa, Salazar y Roncal, pudiendo utilizarse como experiencias para la planificación urbanística conjunta, la atribución de competencias de control de la legalidad urbanística, ambiental y cultural, de organización conjunta de competencias en otras materias, etcétera. Es decir, en el germen de un verdadero nuevo municipio.