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Hacienda
Tema: La disconformidad del autor de la queja con el cálculo de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario por la prestación de los servicios de gestión de los residuos urbanos.
Presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona
Señor Presidente:
1. El 18 de mayo de 2026 esta institución recibió un escrito del señor don (…) mediante el que formulaba una queja frente a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, por su disconformidad con la ordenanza fiscal reguladora de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario por la prestación de los servicios de gestión de residuos urbanos, así como con una liquidación de dichas prestaciones.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 23 de junio de 2026 se recibió el informe remitido, que fue incorporado al expediente.
3. En el seno de la presente queja procede distinguir dos cuestiones diferentes: por un lado, una vinculada a la forma en que, de acuerdo con la Ordenanza fiscal reguladora de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario por la prestación de los servicios de gestión de los residuos urbanos, se calcula el importe de estas prestaciones y, en especial, al hecho de que uno de los criterios que se tome como referencia para llevar a cabo dicho cálculo sea el valor catastral de los inmuebles; y, por otro lado, otra relativa a la aplicación de esa normativa al interesado, que, pese a que en su domicilio actualmente viven la mitad de personas que en el pasado, se ve obligado a abonar una cuantía superior.
4. El artículo 11.1 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, recoge el denominado principio de “quien contamina paga”, de acuerdo con el cual, “los costes relativos a la gestión de los residuos, incluidos los costes correspondientes a la infraestructura necesaria y a su funcionamiento, así como los costes relativos a los impactos medioambientales y en particular los de las emisiones de gases de efecto invernadero, tendrán que ser sufragados por el productor inicial de residuos, por el poseedor actual o por el anterior poseedor de residuos de acuerdo con lo establecido en el artículo 104”.
A su vez, el artículo 11.3 de la Ley 7/2022 dispone lo siguiente:
“En el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, de acuerdo con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía”.
5. De acuerdo con su disposición final undécima, la Ley 7/2022 tiene carácter de legislación básica de protección del medio ambiente, por lo que, según defiende expresamente el legislador estatal en dicha disposición, salvo determinadas excepciones, entre las que no se encontraría el artículo 11, las Comunidades Autónomas pueden ampliar, pero no aminorar, el umbral de protección establecido en la Ley.
En base a este artículo, dado que ya habrían transcurrido tres años desde la entrada en vigor de la Ley 7/2022, el interesado viene a defender que, al tomar como referencia el valor catastral de los inmuebles y no el volumen de residuos generados por los habitantes de estos, la Ordenanza fiscal de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona sería ilegal.
6. En opinión de esta institución, la aplicabilidad del artículo 11.3 de la Ley 7/2022 a las Entidad locales de la Comunidad Foral de Navarra resulta cuestionable.
Como es sabido, la actividad tributaria y financiera de Navarra se regula por el sistema tradicional del Convenio Económico (artículo 45 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra).
El Convenio Económico –Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra– reconoce que ésta tiene potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario (artículo 1).
En línea con ello, el Convenio Económico prevé que corresponde a la Comunidad Foral de Navarra “la exacción de las tasas exigibles por la utilización o aprovechamiento especial de su propio dominio público, por la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público efectuados por aquélla” (artículo 41), así como que en materia de Haciendas Locales le corresponde “las facultades y competencias que ostenta al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada, de 16 de agosto de 1841, en el Real Decreto ley Paccionado, de 4 de noviembre de 1925, y demás disposiciones complementarias” (artículo 48).
Con base en esta normativa y teniendo en cuenta los antecedentes históricos – entre otros, e.g., el artículo 6 de la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841, o las bases sexta, séptima, octava y novena del Real Decreto-Ley de 4 de noviembre de 1925, de bases de aplicación del Estatuto municipal en la provincia de Navarra–, el legislador foral aprobó la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas locales de Navarra, que es, a efectos de la Comunidad Foral de Navarra, la norma análoga al Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, al que se refiere expresamente el artículo 11.3 de la Ley 7/2022.
Por ello, en la medida en que el artículo 11.3 de la Ley 7/2022 viene a obligar a las Entidad locales a establecer en el plazo de tres años una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, al igual que, e.g., ocurre con el artículo 7 del Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, que fue examinado en el expediente Q26/547, esta institución entiende que dicho artículo podría no ser aplicable en la Comunidad Foral de Navarra, ya que, al amparo de la Ley Orgánica 13/1982 y de la Ley 28/1990, el Estado carecería de competencia para establecer dicha obligación en relación con las Entidades locales de Navarra.
En este sentido cabe destacar que, aunque refiriéndose únicamente a las figuras impositivas, la propia Ley 7/2022 prevé la necesidad de revisar el Convenio y adaptarlo a la realidad tributaria derivada de aquélla (disposición final décima).
7. Cuestión distinta a la que se acaba de examinar es el hecho de que las Entidades locales navarras tienen el deber de adoptar las medidas necesarias para que, en su respectivo ámbito de competencia, se dé cumplimiento al principio de “quien contamina paga”, que emana no solamente del artículo 11.1 de la Ley 7/2022, sino también de la normativa comunitaria –el artículo 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea lo identifica como uno de los principios en que se basara la política de la Unión Europea en el ámbito de medio ambiente, lo cual se refleja nítidamente en la producción legislativa comunitaria en la materia (e.g., la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales)–.
En el caso que nos ocupa, si bien la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona está adoptando medidas para que, en el ámbito de su competencia, se dé cumplimiento efectivo al principio de “quien contamina paga” (e.g., la instalación de contenedores inteligentes que permitan la identificación de quien genera el residuo y la cuantificación de éste), esta institución estima que sería conveniente que la implementación de dichas medidas se acelerase en la medida de lo posible.
Por ello, si bien esta institución no encuentra motivos para cuestionar la Ordenanza fiscal reguladora de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario por la prestación de los servicios de gestión de los residuos urbanos, sí estima oportuno recomendar a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona que, en la medida de lo posible, adopte cuanto antes las medidas necesarias para garantizar que el cálculo de dichas prestaciones responde principalmente a la cuantía de residuos urbanos que genera cada inmueble.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona que, a fin de dar cumplimiento efectivo dentro de su ámbito de competencia al principio de “quien contamina paga”, acelere la adopción de las medidas necesarias para garantizar que el cálculo de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario por la prestación de los servicios de gestión de los residuos urbanos responda principalmente a la cuantía de residuos urbanos que genera cada inmueble.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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