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Funcionamiento de las entidades locales
Tema: La exigencia por el Ayuntamiento de Funes de determinada documentación para resolver una solicitud de empadronamiento.
Alcalde de Funes
Señor Alcalde:
1. El 1 de abril de 2026 esta institución recibió un escrito del señor don (…), mediante el que formulaba una queja por la tramitación de una solicitud de empadronamiento.
En dicho escrito, exponía que:
“Me dirijo al Defensor del Pueblo para exponer una queja. Me han denegado el Ayuntamiento de Funes el empadronamiento de una persona (….) por no presentar contrato de arrendamiento. Además, le pide que tienen que firmar todas las personas que residen en el edificio. He consultado en internet y dice que es ilegal”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Funes, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Primero.— El Ayuntamiento de Funes actúa en materia de gestión padronal conforme a lo dispuesto en la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal.
En particular, en sus Consideraciones Generales, apartado 10, se establece que “cuando existan indicios que hagan dudar de que se vaya a establecer la residencia en el municipio, o de alguno de los datos declarados por el ciudadano, antes de proceder al alta o modificación de datos en el Padrón, el Ayuntamiento ordenará los actos de trámite necesarios para comprobar la veracidad de los datos consignados en la solicitud, dictando la correspondiente resolución”.
Segundo.— En el caso objeto de la queja, concurren varias circunstancias que generan dudas razonables sobre la efectiva residencia habitual en la vivienda indicada:
Tercero.—Ante estas circunstancias, y en aplicación de la normativa anteriormente citada, este Ayuntamiento ha considerado necesario adoptar medidas de comprobación previas al empadronamiento, consistentes en:
Estas actuaciones tienen carácter de actos de trámite dirigidos exclusivamente a comprobar la veracidad de los datos declarados, conforme a la normativa vigente, y no constituyen una denegación definitiva del empadronamiento.
Cuarto.— El Ayuntamiento de Funes considera que estas medidas resultan proporcionadas y necesarias para garantizar la correcta gestión del Padrón municipal, evitar situaciones de empadronamientos ficticios y asegurar la veracidad de los datos padronales, cuya correcta gestión constituye una obligación legal de las entidades locales.
Quinto.— En consecuencia, este Ayuntamiento entiende que la actuación municipal se ajusta plenamente a la normativa vigente y se fundamenta en la existencia de indicios razonables que justifican la comprobación previa de la residencia efectiva antes de proceder al alta padronal.
No obstante, este Ayuntamiento manifiesta su plena disposición a tramitar el empadronamiento solicitado una vez se aporte la documentación requerida o se verifique la residencia efectiva conforme a los procedimientos establecidos.
Sexto.— Asimismo, este Ayuntamiento considera oportuno poner de manifiesto que, si bien no constituye una competencia directa municipal en materia tributaria, las circunstancias observadas podrían ser indicativas de la existencia de posibles irregularidades en los arrendamientos realizados en dicha vivienda, al no constar justificantes de pago, lo que podría suponer la percepción de ingresos no declarados derivados del arrendamiento de “habitaciones”.
Esta circunstancia refuerza la necesidad de extremar las cautelas en la tramitación de nuevas altas padronales en dicha dirección, con el fin de garantizar la veracidad de los datos y la correcta gestión del Padrón municipal”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la exigencia del Ayuntamiento de Funes de aportación “de un contrato de alquiler o documento que acredite la residencia efectiva y la comparecencia de las personas ya empadronadas en la vivienda, a efectos de verificar la convivencia y residencia habitual”, para poder empadronase en un inmueble.
El Ayuntamiento de Funes ha emitido el informe que se ha transcrito, en el que se concluye que su actuación se ajusta plenamente a la normativa vigente y se fundamenta en “la existencia de indicios razonables que justifican la comprobación previa de la residencia efectiva antes de proceder al alta padronal”.
4. La Ley de Bases de Régimen Local dispone, en su artículo 15, que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente”.
El artículo 16 de la misma ley establece que “el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio”, y que “sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo”.
5. La Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, recoge, en su apartado 2.3. lo siguiente:
“2.3 Documentación acreditativa del domicilio de residencia. El Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar el domicilio donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio, ni por los derechos que podrían derivarse de la expedición de una certificación acreditativa de aquel hecho.
En consonancia con este objetivo, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el artículo 17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.
Por ello, las facultades atribuidas al Ayuntamiento en el artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales para exigir la aportación de documentos a sus vecinos tienen como única finalidad «comprobar la veracidad de los datos consignados», como textualmente señala el propio artículo.
En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.
Y, en concreto, la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite del vecino «el título que legitime la ocupación de la vivienda» (artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales) no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.
Por ello, este título puede ser:
– Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, Nota del Registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).
– Contrato vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler.
El Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).
Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón.
El criterio recogido es reflejo de la naturaleza del Padrón Municipal, registro administrativo destinado a recoger la realidad residencial de las personas, independientemente de la regularidad o no de las situaciones, contempladas estas desde otros puntos de vista (controversias jurídicas sobre el derecho de uso del inmueble de que se trate, condiciones higiénico-sanitarias, controversias de índole urbanística, etcétera). En cuanto al “título que legitime la ocupación de la vivienda” el mismo puede ser el título de propiedad, el contrato vigente de arrendamiento, otros documentos, o, mediante comprobación por otros medios de que realmente el vecino habita en ese domicilio.
De acuerdo con lo anterior, el Ayuntamiento puede comprobar por otros medios, como podría ser una inspección de oficio, quién efectivamente reside en el inmueble y quién no, procediendo a inscribir a quien realmente resida y a iniciar el correspondiente expediente de baja de oficio a quien no resida allí.
6. En cuanto al segundo de los requisitos, “la comparecencia de las personas ya empadronadas en la vivienda a efectos de verificar la convivencia y residencia habitual”, debemos señalar que, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, comparecencia de las personas ante las oficinas públicas, ya sea presencialmente o por medios electrónicos, sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley.
Por ello, a criterio de esta institución, la obligación de comparecer de las personas ya empadronadas en la vivienda, al no estar prevista en una norma con rango de ley, no es conforme a derecho.
Además de lo anterior, con vistas a comprobar si el solicitante reside en el inmueble al que alude, resulta un condicionamiento excesivo y desproporcionado, pudiendo bloquearse por esta vía una pretensión legítima de empadronamiento.
7. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Funes que deje sin efecto el requerimiento efectuado, proceda a comprobar si la persona que solicita el empadronamiento reside en dicho inmueble y, en caso afirmativo, proceda, sin más demora a realizar la inscripción.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Funes informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2026 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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