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Funcionamiento de las entidades locales
Tema: La disconformidad del autor a la queja con la ampliación por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña del plazo para resolver su solicitud de empadronamiento.
Excmo. Sr. Alcalde
Alcalde de Pamplona / Iruña
1. El 6 de octubre de 2025 esta institución recibió una queja del señor don (…) frente al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, formulada por la ampliación del plazo para resolverse su solicitud de empadronamiento.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El Ayuntamiento de Pamplona/Iruña emitió el siguiente informe:
“El 5 de noviembre se envía la resolución negativa de empadronamiento social de don (…), al no quedar probada la situación de calle de manera habitual en los términos municipales de Pamplona–Iruña”.
3. A la vista de la respuesta y de la cuestión suscitada, esta institución solicitó al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña la siguiente información y documentación complementaria:
“a) Copia del expediente administrativo al que se refiere la queja, derivado de la solicitud de empadronamiento del interesado, con la documentación que conste en el mismo.
b) Que se informe si el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña cuenta con un protocolo comprensivo de las actuaciones a seguir para verificar la residencia en situación de calle a la que se alude.
Interesa que, de haberlo, se facilite una copia del mismo.
c) Que se informe acerca de qué requisitos o circunstancias considera la entidad local precisos para estimar acreditada la residencia en situación de calle alegada.
d) Que se informe acerca de si, en este caso o en supuestos análogos, se contacta con entidades sociales que acompañan a estas personas, a efectos del conocimiento y constancia de la situación residencial de calle.
Interesa que, de haberse hecho así en el caso, se especifique la información.
e) Que se informe si, en este caso o en supuestos análogos, el Área municipal que informe, tramite o resuelva sobre el empadronamiento consulta con la Policía Municipal sobre posibles actuaciones de identificación o asistencia a la persona interesada.
Interesa que, de haberse hecho así en el caso, se especifique la información”.
4. El 9 de enero de 2026 se recibió el expediente administrativo, acompañado del siguiente informe:
“El 5 de noviembre se envía la resolución negativa de empadronamiento social de don (…), al no quedar probada la situación de calle de manera habitual en los términos municipales de Pamplona –Iruña.
b) Que se informe si el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña cuenta con un protocolo comprensivo de las actuaciones a seguir para verificar la residencia en situación de calle a la que se alude.
No hay un protocolo comprensivo de las actuaciones a seguir para verificar la residencia en situación de calle de manera habitual. Cada situación tiene unas particularidades concretas y cada caso se estudia de manera individualizado teniendo especial peso el conocimiento de los servicios y recursos municipales que trabajan con las personas sin hogar como son el Servicio Municipal de Atención a Personas Sin Hogar (Albergue de Trinitarios y Equipo de Atención en Calle), recursos municipales como comedor On Egin, o la técnica de Alta Exclusión.
En el caso de el señor don (…) la primera constancia de llegada a la ciudad es el 9 de mayo de 2025 que accede al albergue de Trinitarios al programa para personas itinerantes. La solicitud de empadronamiento la realiza el 20 de mayo de 2025.
Por lo que a fecha de la solicitud solo había constancia de que podía llevar un máximo de 11 días en la ciudad.
c) Que se informe acerca de qué requisitos o circunstancias considera la entidad local precisos para estimar acreditada la residencia en situación de calle alegada.
Los únicos requisitos que se consideran precisos es poder tener conocimiento de que la persona vive en situación de calle de manera habitual en la ciudad. Que lo haga en la ciudad de Pamplona – Iruña y no lo haga en otro municipio, y que se encuentre en una situación de calle y no en una vivienda donde pueda solicitar el empadronamiento de oficio.
d) Que se informe acerca de si, en este caso o en supuestos análogos, se contacta con entidades sociales que acompañan a estas personas, a efectos del conocimiento y constancia de la situación residencial de calle.
Interesa que, de haberse hecho así en el caso, se especifique la información.
En ocasiones se contacta con entidades sociales que realicen atenciones con personal profesional y tengan programas en los que las personas participen de manera periódica y estable. En el caso del señor don (..) se contactó con la Fundación Gizakia Herritar Paris 365.
e) Que se informe si, en este caso o en supuestos análogos, el Área municipal que informe, tramite o resuelva sobre el empadronamiento consulta con la Policía Municipal sobre posibles actuaciones de identificación o asistencia a la persona interesada.
Interesa que, de haberse hecho así en el caso, se especifique la información.
Se tienen en cuenta los informes realizados periódicamente por policía municipal sobre asentamientos de personas sin hogar tanto en la Antigua Ikastola Jaso como en el Parque de Aranzadi, o en otros puntos de la ciudad. Las filiaciones o identificaciones que se realizan de manera aleatoria o tras cometer faltas o delitos no se tienen en cuenta pues no se considera una prueba determinante de vivir de manera habitual en situación de calle en Pamplona.
En el caso de el señor don (…) se le identifica en el Parque de Aranzadi los meses de mayo y junio. Pero posteriormente no es identificado hasta octubre, por lo que no se puede determinar que haya permanecido en situación de calle en Pamplona de manera habitual, tal vez con cierta intermitencia, pero no de manera habitual”.
5. Como ha quedado reflejado, la queja se formuló por la ampliación del plazo de resolución de una solicitud de empadronamiento. Esta fue presentada el 20 de mayo de 2025, sin que hubiera sido resuelta a la fecha de interposición de la queja (6 de octubre de 2025).
Durante la tramitación de la citada queja, se resolvió la solicitud, denegándose la misma.
6. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece, en su artículo 21, con carácter generalizado, el deber de resolución expresa y en plazo de los procedimientos administrativos.
El apartado tercero de dicho artículo contempla un plazo general de resolución de tres meses, que opera en defecto de previsión en la normativa de específica aplicación.
Por su parte, el artículo 24.1 dispone que “en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario”.
El artículo 24.2 establece que el silencio positivo “tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento”.
Y, dada esa naturaleza del silencio positivo, el artículo 24.3, letra a), prevé que “en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo”.
7. La Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, prevé, en su primer apartado (consideraciones generales), punto 13, que:
“Si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud, operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 24 de la Ley 39/2015), desde la fecha de su solicitud”.
8. El Ayuntamiento, según se concluye del expediente recibido, invoca en su lo previsto en el artículo 23 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común (ampliación del plazo para resolver y notificar) y señala que, ante la gran cantidad de solicitudes de empadronamiento de personas sin hogar, no ha sido posible resolver en plazo y se ha acordado la ampliación de este.
En relación con la ampliación de plazos, el citado precepto señala que:
“1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno”
Y el referido apartado 5 del artículo 21 dispone:
“5. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo”.
9. En referencia a la problemática de la ampliación plazos para resolver sobre el empadronamiento, esta institución, en otros expedientes de queja, ha venido a oponerse a aquella, por entender, en síntesis, que no se había acreditado que se hubieran agotado los medios personales y materiales para cumplir con el plazo. En este sentido, la institución señalaba:
“6. En el caso que nos ocupa, a juicio de esta institución, no cabe entender acreditado el primero de los requisitos, esto es, el que se deriva de lo previsto en el artículo 21.5 de la Ley 39/2015.
No se aprecia que se hubiera agotado esa vía de habilitación de medios por parte del órgano competente para resolver, ni por su superior; en tal sentido, no se observa la justificación específica de ello, ni en lo notificado a los afectados, ni en los informes remitidos a esta institución.
A tales efectos, según entendemos, no basta con invocar la carencia de medios suficientes o su agotamiento de forma genérica, sino que habría que explicar qué medidas se han adoptado para procurar subsanar tal carencia y, por ende, considerar intentada esa vía -el precepto exige, como se ha señalado, la intervención del órgano competente para resolver o de su superior jerárquico, a propuesta del instructor-.
Tal requisito de provisión de medios ha de ser exigido, en particular, en el caso de Administraciones de entidad y dimensión relevantes, como la de Pamplona/Iruña.
7. A la vista de lo recogido en los informes, esta institución ve pertinente señalar, por otro lado, que no considera relevante, a efectos de la decisión de ampliar el plazo, que un tipo o categoría de procedimiento, en su consideración abstracta, sea de mayor o menor complejidad, pues esa valoración ya está implícita en la determinación del plazo legalmente establecido de que se trate (en el caso de procedimientos particularmente complejos, las normas tienden a prever plazos más extensos).
Sí pueden ser relevantes elementos como existir un volumen muy elevado de solicitudes recibidas o un número muy amplio de personas afectadas, pero, como hemos señalado, ha de agotarse de la vía previa de habilitación de medios antes referida. Y, además, ha de ponderarse si esa acumulación de solicitudes se debe a un factor externo o a la propia inactividad o tardanza administrativa en la tramitación de las sucesivamente recibidas”.
10. En el caso objeto de queja, apreciamos lo siguiente:
a) Examinado el expediente administrativo formado a raíz de la solicitud del interesado, no se observa que se haya justificado específicamente la habilitación de medios previa dispuesta para procurar la resolución en plazo de la resolución.
Los informes incorporados al citado expediente abordan la cuestión de la ampliación de plazos en términos generales, pero no especifican las medidas adoptadas por la entidad local (lo más próximo es una referencia genérica a la “imposibilidad de destinar más personal”).
Tampoco en la resolución de ampliación se contiene una descripción de esas medidas, pues lo referido es “el agotamiento de todos los medios personales y materiales disponibles”, sin mayor concreción.
b) Se hace una referencia en la resolución, también general, al “número de solicitudes de empadronamiento de personas sin hogar recibidas”.
Pero, ni se precisa ese número, ni se contiene una explicación suficiente sobre la generación de esa supuesta acumulación que lleve a la convicción de que obedece a un factor ajeno a la actuación o inactividad administrativa.
11. A la vista de todo ello, entendemos que la ampliación del plazo que se acordó no se ajustó a la ley.
Y, por ello, transcurrido el plazo ordinario para resolver (vencía el 20 de agosto) y siendo positivo el sentido del silencio, a juicio de esta institución, la resolución de la solicitud, al ser tardía (se emitió el 4 de noviembre), solo podía ser estimatoria y acomodarse al acto presunto ya producido.
12. Además de lo anterior, aun haciendo ahora abstracción de esa cuestión procedimental, no consideramos fundada la resolución denegatoria que se emitió, en la que se hace constar, única y exclusivamente, que aquella se produce “por no haberse podido constatar que la persona interesada resida en el municipio de manera habitual en situación de calle”.
La resolución emitida no es descriptiva de las actuaciones que se llevaron a cabo para procurar esa constatación.
Tampoco el informe social que se acompaña al expediente, citado en la resolución, individualiza tales actuaciones, pues, de una forma también genérica, alude a “las comprobaciones oportunas a través de medios del propio Área, entre las que se recogen figuras técnicas y Servicios del propio Área, sobre todo los recursos de atención a personas sin hogar en Pamplona (Albergue de atención a personas sin hogar municipal, Comedor municipal “On Egin” y equipo de educación de calles, y otras Áreas municipales)”.
En supuestos como el del caso, de personas sin techo o domicilio, una eventual denegación pasaría por alcanzar la convicción de que se han llevado a cabo las actuaciones de comprobación o constatación suficientes para concluir que no se da la situación de residencia alegada por la persona interesada, sin que a estos efectos pueda bastar una referencia abstracta o general a la ausencia de la citada constatación.
En la propia solicitud de empadronamiento la persona interesada hacía referencia a un teléfono y dirección de contacto, sin que ni siquiera obre en el expediente ningún intento de localizarle.
Por otro lado, a tenor de la información remitida con ocasión de la queja, sí consta que la persona interesada se encontraba en Pamplona/Iruña en diferentes fechas separadas en el tiempo (mayo, junio y octubre), lo que es también indiciario de su residencia en la ciudad.
13. Todo lo anterior lleva a esta institución a recomendar que se deje sin efecto la resolución denegatoria y se proceda a dar de alta al interesado en el padrón municipal, con efectos desde la fecha de la solicitud, tanto por efecto de silencio administrativo positivo, como por cuanto la entidad local no ha justificado debidamente las actuaciones que amparen su conclusión desestimatoria.
14. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que deje sin efecto la resolución denegatoria del empadronamiento solicitado por el interesado y proceda a darle de alta en el padrón municipal, con efectos desde la fecha de la solicitud.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2026 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Dona
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