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Función Pública
Tema: La disconformidad del autor de la queja con la tramitación de un expediente disciplinario, que derivó en la imposición de una sanción correspondiente a una infracción grave.
Consejero de Educación
Señor Consejero:
1. El 7 de enero de 2025 esta institución recibió una queja del señor don (…) frente al Departamento de Educación, formulada en relación con la imposición de una sanción disciplinaria.
El autor de la queja consideraba nula la actuación sancionadora, por diversos motivos que expresaba en su escrito.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
Se ha recibido la información solicitada, de la que se da traslado al interesado.
3. Como ha quedado reflejado, la queja deriva de la tramitación de un expediente disciplinario frente al interesado, que derivó en la imposición de una sanción correspondiente a una infracción grave.
4. Procede señalar, a título preliminar, que el régimen disciplinario de los funcionarios al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra está contemplado en los artículos 60 y siguientes del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.
Completa la regulación lo previsto en el Decreto Foral 117/1985, de 12 de junio, que aprueba el reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de las Administraciones públicas de Navarra.
5. Se cuestiona en la queja la caducidad del expediente sancionador.
Se ha de partir de que el artículo 71.2 del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra prevé que “el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento disciplinario por faltas graves y muy graves será de doce meses, contados desde la fecha de adopción de la resolución de incoación del expediente”.
Es pacífico que la resolución del procedimiento y su notificación se produjeron transcurridos más de doce meses desde la fecha de incoación (el expediente se inició el 16 de noviembre de 2023 y la resolución sancionadora fue dictada el 25 de noviembre de 2024, notificándose a continuación).
El debate entre las partes se centra en la posible suspensión de ese plazo por un incidente de recusación, que la Administración viene a defender y a cifrar en 11 días, y el interesado a negar.
La cuestión controvertida deriva de lo que prevé el artículo 22.2, letra c), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, pues el mismo dispone que el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución “se suspenderá (…) cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento, desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado”.
6. A efectos de fijar nuestra postura, procede considerar, por lo que interesa al caso, que el antes referido Decreto Foral 117/1985, de 12 de junio, que aprueba el reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de las Administraciones públicas de Navarra, dentro de las reglas de iniciación del procedimiento disciplinario, prevé lo siguiente:
a) En su artículo 30, que “el procedimiento se incoará por medio de resolución del órgano competente en la que se efectuará el nombramiento del Instructor y del Secretario a cuyo cargo deberá correr la tramitación del expediente”.
Y, en relación con ello, en su artículo 31.2, que “podrá ser Secretario cualquier funcionario de la Administración Pública a que pertenezca el funcionario inculpado”.
Se está ante una regla de “conformación del órgano administrativo” y, en particular, de la de la condición que ha de reunir quien ha de ejercer la función de secretaría en el expediente (condición funcionarial).
Este requisito ha de ser observada por el órgano competente en el correspondiente acto de nombramiento, incorporado al acuerdo de inicio del procedimiento.
b) En su artículo 33, que “el Instructor y el Secretario se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a quien les hubiese nombrado cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Tener interés personal en el asunto; b) Existir parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo grado con el funcionario sometido a expediente o con el letrado que le asista; c) Amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior; d) Haber sido testigo de los hechos que hubiesen motivado el expediente”.
Se está ante una regulación específica del deber de abstención, que es concordante con lo que prevén, con un alcance más general, los artículos 23 (abstención) y 24 (recusación) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Mediante la abstención (iniciativa del funcionario de que se trate) y recusación (iniciativa del interesado cuando el deber de abstención no se haya observado) se pretende garantizar los principios de imparcialidad y objetividad que rigen el procedimiento administrativo, evitándose la participación de aquellas personas en las que concurran ciertas causas tasadas que se prevén en la norma, por estimarse que pueden comprometer dichos principios.
7. En el caso suscitado, el interesado presentó un escrito en el que invocaba lo previsto en “el artículo 31 del Decreto Foral 117/1985” y transcribía lo señalado en el mismo respecto a la condición de funcionario que ha de reunir el Secretario.
Y, en función de ello, solicitaba que “se verifique si la Sra. (…) nombrada secretaria del presente disciplinario, cumple con el requisito expresado en el artículo 31 del Decreto Foral 117/1985”; asimismo, solicitaba que, en caso de no cumplirse el requisito, “se declare nula de pleno derecho la resolución incoación del expediente disciplinario, se proceda a la anulación de las actuaciones y se nombre una nueva secretaria que cumpla con los requisitos legales establecidos (…)”.
A juicio de esta institución, el escrito citado no es una recusación formulada por el interesado. Ni el escrito se califica formalmente como tal, ni de su contenido real se desprende tal consideración, ni el mismo se invoca ninguna causa legal que corresponda al deber de abstención y recusación, que, como se ha venido a apuntar, responden a situaciones en que, por la “proximidad” con el asunto tratado o con las partes del mismo, el funcionario al que ordinariamente le correspondería la tramitación ha de apartarse del procedimiento, para no comprometer la imparcialidad u objetividad que debe regir la actuación.
Lo realmente denunciado era una posible nulidad de la resolución de incoación del expediente -que contenía la designación de la secretaria- y que desplegaría efectos en el procedimiento, por infracción del artículo 31 del reglamento de aplicación, al que se alude expresamente (no del artículo 33, que regula los supuestos de abstención y, por ende, de posible recusación).
Independientemente de la valoración o respuesta que mereciera tal solicitud, lo que, en nuestro criterio, no cabe es calificarla de “recusación” -pues no tenía tal carácter- y, en base a ello, dado ese carácter suspensivo del plazo asociado al trámite de recusación, acabar concluyendo que no se superó el tiempo máximo de duración del procedimiento.
La recalificación de escritos de los ciudadanos procedería, virtud del principio pro actione, para procurar su viabilidad y tramitación y, en su caso, efectos favorables para aquellos, pero, por esa misma razón, ha de rechazarse si lo producido es, en realidad, únicamente un efecto desfavorable.
Se señala en el informe emitido que “la solicitud de nulidad presentada, si no hubiese considerada como una petición de recusación, únicamente podría haber sido invocada por el interesado una vez resuelto el procedimiento, en el recurso presentado frente a la sanción final”.
No cabe compartir ese argumento, pues la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas reconoce, en su artículo 53.1, el derecho de los interesado “a formular alegaciones (…) en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia”; y asimismo, contempla, en su artículo 74, que “la cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación”. Preceptos uno y otro que son indicativos de que la eventual nulidad de las actuaciones puede suscitarse durante el procedimiento, y no solo tras su resolución -cuestión distinta es que solo esta pueda ser, en principio, objeto de un recurso-.
En todo caso, si se llegara a asumir que la petición de nulidad de las actuaciones era prematura, lo procedente sería su inadmisión en ese momento, pero no una recalificación que no tiene otro efecto práctico que entender ampliado el plazo en sentido desfavorable para el interesado.
En consecuencia, no pudiendo ser calificada la solicitud del interesado como una recusación, ha de descartarse el efecto suspensivo del plazo del procedimiento que se defiende y, por ende, concluirse que dicho procedimiento caducó.
8. Por otro lado, el artículo 48 del reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de las Administraciones públicas de Navarra prevé que:
“Oído el interesado, o transcurrido el plazo sin alegación alguna, el Instructor pondrá de manifiesto el expediente a la correspondiente Comisión de Personal o, en su caso, al Delegado de Personal, al objeto de que, en el plazo de diez días, emitan el informe a que hace referencia el artículo 81.2.b) a) del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra”.
Se prevé, por tanto, un trámite preceptivo de informe del órgano de representación sindical, previo a la emisión de la resolución del expediente.
Por su parte, el artículo 82.8, letra b), del vigente Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra prevé que las Comisiones de Personal gozan de la atribución de “ser oídas en los expedientes disciplinarios a que pudieran ser sometidos sus miembros durante el tiempo de su mandato y durante el año inmediatamente posterior, sin perjuicio de la audiencia al interesado regulada en el procedimiento sancionador”.
El precepto, según aprecia esta institución, sería aplicable al caso, pues se señala en la queja que el interesado fue delegado de personal hasta junio de 2023, incoándose el expediente disciplinario dentro del siguiente al de finalización del mandado.
El Departamento de Educación señala, en referencia a esta participación del órgano de representación sindical en el procedimiento, que “el preceptivo trámite de audiencia a la Comisión de Personal Docente fue efectivamente realizado, si bien la Resolución sancionadora se emitió antes de la recepción del dictamen de la Comisión de Personal -a fin precisamente de evitar la caducidad del expediente“, y se viene a defender que ello no generaría indefensión.
A juicio de esta institución, siendo preceptivo ese informe, hubo de recabarse el mismo en forma legal, lo que implicaba que no debió dictarse la resolución antes de su emisión o, al menos, de que transcurriera el plazo señalado para el trámite.
No cabe aceptar como un fin legítimo para prescindir del informe “evitar la caducidad del expediente”. Se ha de señalar que los procedimientos disciplinarios, por su naturaleza punitiva, han de ser especialmente garantistas, por lo que la evitación de la caducidad ha de conseguirse mediante la tramitación regular y temporánea del procedimiento, sometido al principio de celeridad, pero no eliminando dictámenes, informes u otros actos de trámite que procedan conforme a la normativa de aplicación.
9. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Educación que revoque o anule la sanción disciplinaria objeto de queja, al haber caducado el procedimiento correspondiente y haberse emitido la resolución sin evacuarse el preceptivo informe de la Comisión de Personal.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2025 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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