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Euskera
Tema: La rotulación de diversas señales de tráfico únicamente en castellano.
Consejero de Cohesión Territorial
Señor Consejero:
1. El 16 de septiembre de 2024 esta institución recibió una queja del señor don (…) referente a diversas señales de tráfico colocadas a raíz de las obras realizadas en los túneles de Belate, que, a su juicio, no se acomodarían a la normativa reguladora del euskera.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Cohesión Territorial y al Departamento de Memoria, Convivencia, Acción Exterior y Euskera, solicitando que informaran sobre la queja.
3. El 21 de octubre de 2024 se recibió el informe del Departamento de Cohesión Territorial, en el que se señala lo siguiente:
“Que la cartelería-señalética a la que se hace referencia en la queja corresponde a la instalación de 6 paneles informativos de la repercusión del corte de tráfico por las obras en Belate.
Que su ubicación, protección, dimensionamiento y diseño han cumplido con la norma 8.1 IC de Señalización Vertical. Así mismo, se cumple lo establecido en el Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, de regulación del euskera; cuyo artículo 21.4 establecía que “Los elementos informativos de la señalización viaria de titularidad pública de la red de carreteras de la Comunidad Foral de Navarra se redactarán de forma bilingüe.”, el cual fue anulado por Sentencia 216/2019, de 27 de septiembre de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (BON de 2 de diciembre de 2019). Respecto al orden del lenguaje utilizado en la cartelería se ha priorizado el mensaje en euskera. Se adjuntan a este escrito el documento “Separata-Ubicaciones, que contiene el texto recogido en el otro documento que se adjunta “Opción 5– Señalización”.
Respecto al resto de señalización a la que hace referencia corresponde a la señalética S-300 de obra y apoyo para el direccionamiento del tráfico y se ha hecho con base en la señalización existente, manteniendo la nomenclatura ya existente en las señales originales.
En relación a las denominaciones de las poblaciones se han utilizado las establecidas en el Registro de Entidades Locales del Gobierno de Navarra y según el orden establecido por la propia población (Pamplona/Iruña) o el nombre único (Bera o Irun).
Y en relación a la denominación de Francia en euskera se manifiesta lo mismo, que, en contestaciones anteriores al Defensor del Pueblo, se han dado ante la misma queja formulada por (…):
“indicar que en el caso de señales con el topónimo Francia, no son de aplicación los Decretos forales 103/2017 y 5/2018. En concreto, el Decreto Foral 5/2018, de 28 de febrero, establece los criterios de uso y de expresión gráfica de las denominaciones de los núcleos de población de Navarra, según denominación recogida al efecto en el Registro de Entidades Locales de Navarra. La denominación “Francia” no es, pues, objeto de este Decreto Foral.
El art. 3 del Decreto Foral 5/2018, citado, establece que “En materia de señalización, se actuará en concordancia con las normas internacionales que el Estado asuma”.
La normativa técnica de carreteras del Estado, en lo que se refiere a señalización, se contiene en la Instrucción de Carreteras, Norma 8.1-IC, de Señalización vertical, que establece que “las poblaciones extranjeras se escribirán exclusivamente en español si existen dichos nombres; y si no existen, en el idioma de su país. No obstante, cuando exista un convenio con el país fronterizo, la señalización se regulará de acuerdo a lo especificado en dicho convenio”.
Analizada la documentación disponible, no consta Convenio transfronterizo con Francia en que se aborde la señalización vial, por lo que habrá de estarse, por analogía, a la regla general descrita, que en este caso deberá ser “Francia”.
Lo que se traslada para su conocimiento”.
4. El 4 de noviembre de 2024 se recibió el informe del Departamento de Memoria, Convivencia, Acción Exterior y Euskera, en el que se expone:
“Lo primero que cabe señalar es que, sin un soporte gráfico, no podemos hacer una valoración precisa de la cartelería a la que hace referencia la queja. Sin embargo, el Departamento de Cohesión Territorial, en su contestación, aporta una serie de imágenes que pueden hacer referencia a dicha cartelería.
Tomando pues como referencia dichas imágenes aportadas por el Departamento de Cohesión Territorial, hemos de señalar, en primer lugar, que se puede observar “ITXITA BELATE CERRADO”. En dicho texto, si bien la parte en euskera está a la izquierda, dicha posición no resulta gramaticalmente correcta; debería ser “BELATE ITXITA”.
En segundo lugar, se vuelve a suscitar la cuestión de si la referencia a Francia ha de ser o no expresada también en euskera. Este extremo ya lo analizamos con detenimiento con ocasión de otra queja. Reproducimos a continuación lo dicho entonces:
“- La primera cuestión que cabe señalar en relación con lo dispuesto por la Norma 8.1- IC es que la instrucción hace referencia a poblaciones, y no a países:
Las poblaciones extranjeras se escribirán exclusivamente en español si existen dichos nombres; y si no existen, en el idioma de su país. No obstante, cuando exista un convenio con el país fronterizo, la señalización se regulará de acuerdo a lo especificado en dicho convenio.
Por tanto, a la señal con la inscripción Francia no le sería de aplicación dicha instrucción, ya que no se trata de una población sino de un país.
Sin perjuicio de lo dicho anteriormente, se podría entender que, por analogía, la disposición se puede aplicar a la denominación de los países. Sin embargo, cuando se observa lo que establecía la propia Norma 8.1-IC en la disposición equivalente de su versión anterior, de 2011, se diría que se han querido excluir intencionadamente los países. Lo que decía la redacción antigua era lo siguiente:
No se emplearán nombres escritos en idiomas extranjeros. Los nombres propios de otras naciones vecinas de España, se escribirán sólo en castellano salvo convenios bilaterales al respecto.
Es decir, en la medida en que la expresión “nombres propios de otras naciones” puede significar tanto la denominación de la nación misma como la de las poblaciones de esa nación, parece que la redacción de 2014 vino a aclarar dicha cuestión y precisó que se hace referencia a las poblaciones, y no a otra cosa.
- La disposición de la Norma 8.1-IC a la que se hace referencia, se encuentra dentro de un apartado 2.5, titulado “Bilingüismo”. A nuestro juicio, a las dos lenguas a las que este párrafo hace referencia, teniendo en cuenta el contexto, es al español y a la lengua transfronteriza correspondiente (lengua extranjera, en todo caso). Así, con ese “exclusivamente en español” lo que se pretende establecer es que dichas poblaciones no se escribirán en la lengua transfronteriza; la redacción de 2011 es significativa en este sentido, ya que formulaba la cuestión de la siguiente manera: “No se emplearán nombres escritos en idiomas extranjeros”. El ejemplo con el que se ilustra la instrucción en su última versión es de una localidad portuguesa (Guarda) a la que se hace referencia en un cartel situado seguramente en Salamanca; es decir, no aclara expresamente cómo se ha de actuar en una comunidad autónoma que cuente con lengua oficial además del español y que a su vez haga frontera con otro país.
- Además, respecto del caso que nos ocupa, resulta necesario añadir que el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en su artículo 56, modificado por la Ley 18/2021, de 20 de diciembre, establece lo siguiente:
Artículo 56. Lengua. Las indicaciones escritas que se incluyan o acompañen a los paneles de señalización de las vías públicas, e inscripciones, figurarán en idioma castellano y, además, en la lengua oficial de la Comunidad autónoma reconocida en el respectivo estatuto de autonomía, cuando la señal esté ubicada en el ámbito territorial de dicha comunidad.
El Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley, repite en su artículo 138 titulado “Idioma de las señales”, la misma formulación.
Teniendo en cuenta que, tal y como se ha expuesto en los dos primeros puntos, la lectura detenida de la Norma 8.1C nos lleva a concluir que existe una laguna normativa en cuanto a la señalización de los nombres de los países y, en todo caso, en cuanto al uso de las lenguas cooficiales, será la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial la que deberá aplicarse.
En cualquier caso, atendiendo al principio de jerarquía normativa, la instrucción habrá de interpretarse a la luz de lo establecido tanto por la ley como por el reglamento que lo desarrolla. Así, en las señales que se encuentran en la zona vascófona, donde el euskera tiene carácter oficial, la conclusión es que lo que corresponde es que dichas indicaciones de Francia sean bilingües.
- En el mismo sentido, entendemos que resulta aplicable el Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, por el que se regula el uso del euskera en las administraciones públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público dependientes. Así, si bien es cierto que el artículo 21.4 del Decreto Foral se encuentra derogado, no es menos cierto que siguen en vigor tanto el artículo 10.1, como el 21.1; ambos titulados “Imagen, avisos y publicaciones”. La primera de dichas disposiciones establece para la zona vascófona que “cualesquiera otros elementos de identificación y señalización se redactarán de forma bilingüe”. Y el apartado 1 del artículo 21 establece por su parte que “todo elemento general de comunicación (…) de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra reflejará su realidad bilingüe”.
- A la vista de todo lo anterior, se puede concluir que lo que corresponde es que, en la zona vascófona, la señalización y las indicaciones sean bilingües, incluida aquella que indica Francia.
-En cuanto a los aspectos formales, atendiendo a la disposición adicional primera del Decreto 103/2017, en la señal debería figurar a la izquierda el nombre en euskera y a la derecha en español o castellano (Frantzia/Francia), ambos nombres con el mismo tamaño y la misma visibilidad”.
En relación con lo anterior, también quisiera reiterar que, de cara a evitar errores en la señalización y en la rotulación, este departamento muestra su total disposición a colaborar y asesorar en cuestiones lingüísticas y de toponimia, a través de Euskarabidea, tanto al Departamento de Cohesión Territorial como al resto de departamentos del Gobierno de Navarra. Dicha colaboración que, en el caso del Departamento de Cohesión Territorial, sí que se ha producido en algunas ocasiones evitó, por ejemplo, que se materializaran en la señalética del Tramo IV de la N-121 otros errores que constaban en el apartado de la señalización del proyecto.
Es cuanto tengo el honor de informar”.
5. Se viene a denunciar en la queja que determinadas señales colocadas con ocasión de las obras de los túneles de Belate estaban redactadas únicamente en castellano (“Carretera cortada”, “Atención salida de camiones”, etcétera).
Esta institución, con motivo de las quejas Q21/935 y Q24/55, manifestaba lo siguiente:
“A la hora de referirse a la señalización de la N-121-A, en su itinerario Pamplona/Iruña hasta el límite con Gipuzkoa, esta institución ve preciso distinguir entre la señalización viaria referida a indicar la localización de núcleos de población (topónimos), y la que se instala para informar de diferentes cuestiones relacionadas con la circulación por la carretera (por ejemplo, carteles de precaución, aviso de radares, indicación del tipo de carretera, etcétera), ya que el régimen jurídico aplicable a cada tipo de señalización resulta diferente.
(…)
En lo que se refiere a la señalización viaria que se instala en dicha carretera para indicar diferentes cuestiones informativas relacionadas con la circulación por la carretera (por ejemplo, carteles de precaución, aviso de radares, indicación del tipo de carretera, etcétera), en los informes remitidos se alude a que, tras la anulación del artículo 21.4 del Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, sobre el uso del euskera en las Administraciones publicas de Navarra, por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, no resulta obligatorio utilizar ambas lenguas (castellano y euskera).
El mencionado artículo 21.4 establecía lo siguiente:
“Los elementos informativos de la señalización viaria de titularidad pública de la red de carreteras de la Comunidad Foral de Navarra se redactarán de forma bilingüe”.
El Tribunal Superior de Justicia de Navarra anuló lo dispuesto en dicho precepto, por los siguientes motivos:
“En los Servicios Centrales en relación al uso del Euskera para la determinación del régimen legal de la lengua se ha de estar no al criterio del régimen imperante en el lugar donde se ubica la sede del órgano administrativo (cualquiera que este sea ahora o en el futuro), sino al criterio, conjuntamente, del lugar de residencia del destinatario en relación al contenido de la actuación administrativa de que se trate, ya que la lengua es un derecho del ciudadano y el órgano administrativo ha de acomodarse a tal derecho, no a la inversa.
(…) Es decir, el régimen lingüístico de las actuaciones de los Servicios Centrales no debe acomodarse a su ubicación cuando desarrolla sus funciones generales ad extra para el conjunto de la población ni tampoco exclusivamente al carácter general de su función al conjunto de la población navarra sino a la del destinatario de su actuación en cada caso según la zona lingüística (y el correspondiente régimen jurídico conforme a la zonificación que prevé la LFE) en relación al contenido de la actuación administrativa de que se trate. Lo determinante (el parámetro de legalidad) es el derecho del ciudadano, tal y como está configurado en la Ley, conforme a cada una de las zonas y su régimen jurídico que prevé nuestra LFE y la naturaleza del contenido de la actuación administrativa”.
Según entiende esta institución, tras la anulación del precepto que regulaba la señalización viaria, no es que resulte facultativa la utilización del euskera y del castellano en la señalización viaria informativa, sino que, tal y como señala en la sentencia, ha de estarse al régimen de uso del euskera existente aplicable en cada una de las zonas.
De este modo, en el caso de la señalización instalada en la zona vascófona (la queja alude a una carretera que transcurre en gran parte de su itinerario por dicha zona), la rotulación deberá ser bilingüe, por así disponerlo, con carácter general, el artículo 10 del Decreto Foral 103/2017, de 15 de noviembre, por el que se regula el uso del euskera en las Administraciones públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público dependientes, referido a la imagen, avisos y publicaciones, así como por derivarse del carácter cooficial de la lengua”.
Hemos de insistir en el sentido de dichos pronunciamientos. Si, como se viene a afirmar en la queja, determinadas señales indicativas de cuestiones de tráfico, figuraban solo en castellano y estaban ubicadas en zona vascófona, en nuestro criterio, no se cumpliría la normativa vigente. La sentencia anulatoria que se cita en el informe del Departamento de Cohesión Territorial no se opondría a tal conclusión, sino a una regla de obligatoriedad basada en la circunstancia de la titularidad de la Administración de la Comunidad Foral de la vía.
6. Lo atinente a la utilización de la denominación de Francia y Frantzia también ha sido objeto de análisis en expedientes precedentes por parte de esta institución, habiéndose venido a razonar que:
“En último lugar, en cuanto a la utilización del término “Francia” en la señalización viaria, el Departamento de Cohesión Territorial informa que, debido al vacío legal existente con respecto a la forma de escribir dicho término, en la cartelería y flechas en las carreteras de Navarra se ha optado por la estipulada en la Normativa 8.1-IC del Estado, en la que se rotula el nombre de “Francia”.
Sin embargo, el Departamento de Relaciones Ciudadanas informa que Euskaltzaindia/Real Academia de la Lengua Vasca, en la Norma 38, de 29 de noviembre de 2019, actualizó la denominación en euskera de los nombres de los estados del mundo. En dicha Norma estableció que la denominación en euskera de la República francesa es Frantzia.
A este respecto, los apartados segundo y tercero del artículo 3 de la Ley Foral del Euskera disponen que:
“2. Los poderes públicos respetarán la norma idiomática en todas las actuaciones que se deriven de lo dispuesto en esta Ley Foral y en las disposiciones que la desarrollen.
3. La institución consultiva oficial, a los efectos del establecimiento de las normas lingüísticas será la Real Academia de la Lengua Vasca, a la que los poderes públicos solicitarán cuantos informes o dictámenes consideren necesarios para dar cumplimiento a lo establecido en el apartado anterior”.
Con motivo de la tramitación de la presente queja, y en relación a esta última cuestión, la utilización del término “Francia”, el informe remitido por el Departamento de Memoria y Convivencia, Acción Exterior y Euskera anteriormente transcrito, tras hacer referencia a la normativa de aplicación (Norma 8.1C, Ley Sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, Reglamento General de Circulación y el Decreto Foral por el que se regula el uso del euskera en las administraciones públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de derecho público), concluye que “lo que corresponde es que, en la zona vascófona, la señalización y las indicaciones sean bilingües, incluida aquella que indica Francia”.
Vemos pertinente reiterar que, en nuestro criterio, en la zona a la que se refiere la queja, debería utilizarse la expresión Frantzia, además de la Francia,
7. Por último, señalar que esta institución ve adecuado el ofrecimiento contenido en la parte final del informe del citado departamento competente en materia euskera, en cuanto a la posibilidad de consulta de otros órganos de la Administración de la Comunidad Foral a efectos de cuestiones, incluidas las de rotulación y señalización viaria.
Puede ser razonable que se emplee esa vía de consulta, tanto para procurar un mayor grado de acierto en las decisiones que finalmente sea adopte, como, asimismo, para procurar la coordinación y coherencia de las mismas en el ámbito de la referida administración.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización viaria informativa instalada en la zona vascófona, la rotulación se realice de forma bilingüe.
b) Recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que, en la señalización viaria informativa instalada en la citada zona, se emplee la expresión “Frantzia” junto a la de “Francia”.
c) Sugerir al Departamento de Cohesión Territorial que, en lo que respecta a la señalización viaria en las zonas vascófona y mixta y a la necesidad y concreta forma de utilización del euskera, consulte previamente a Euskarabidea-Instituto Navarro del Euskera.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Cohesión Territorial informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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