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Función Pública
Tema: La falta de implantación en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra de una serie de medidas en favor de la conciliación de la vida familiar y profesional.
Consejera de Interior, Función Pública y Justicia
Señora Consejera:
1. Los expedientes referenciados corresponden a varias quejas presentadas por funcionarios y funcionarias de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra por la falta de implantación de una serie de medidas en favor de la conciliación de la vida familiar y profesional.
Las personas autoras de las quejas, si bien no en términos idénticos, venían a reclamar, en resumen, que se implantaran y aplicaran en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra análogos permisos a los previstos en la normativa de la Unión Europea y en la legislación estatal.
Se denunciaba en las quejas la situación desfavorable y de desigualdad en que quedaría el personal funcionario foral, tanto respecto a otro personal funcionario, como respecto al personal laboral.
2. Seguidamente a recibir las quejas, la institución dio traslado de las mismas al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia, que ha respondido a las solicitudes de información formuladas.
La postura del Departamento queda reflejada en los informes emitidos. Se expone a continuación el referido al primero de los expedientes mencionados, siendo los restantes informes sustancialmente similares en lo que aquí interesa:
“Según se expone, la queja se formula en relación con los permisos reconocidos en favor de la conciliación de la vida familiar y profesional en el Real Decreto-Ley 5/2023, de 28 de junio. De modo que la autora de la queja argumenta que la falta de transposición por el Gobierno de Navarra de la Directiva (UE) 2019/1158, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo, impide que el personal funcionario pueda beneficiarse de dichos permisos, según se afirma.
Dados los términos en que se formula, al parecer, el escrito de queja, deben realizarse las siguientes precisiones:
1) En primer lugar -como es perfectamente conocido por la Institución del Defensor del Pueblo-, es obligado recordar que Navarra ostenta la competencia exclusiva en materia de régimen estatutario de los funcionarios públicos, en virtud de su Derecho Histórico (artículo 49.1.b) de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra), respetar los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos
Por tanto, en consecuencia, si bien es cierto que Navarra tiene competencia para realizar, en su caso, la transposición de una Directiva comunitaria, que introduzca medidas de armonización legislativa para todos los Estados miembros en materia de función pública -sin tener condicionado su ejercicio a las previsiones que establezca el Estado al fijar la regulación básica estatal-, no lo es menos que el ejercicio de la competencia por la Comunidad Foral está limitado por las disposiciones del Estado que regulan los derechos y obligaciones esenciales de los funcionarios.
En definitiva, cuando se trata de la transposición de una Directiva que, precisamente, reconoce derechos a los funcionarios públicos, la regulación que realice el Estado produce un efecto limitativo sobre la competencia foral. Por utilizar la terminología del Tribunal Constitucional en la relevante Sentencia nº 140/1990, de 20 de septiembre -que define los límites constitucionales de la competencia foral en la materia-, la competencia de Navarra tiene como límite el respeto a tales derechos y deberes la determinación concreta de tales derechos y obligaciones esenciales de los funcionarios debe quedar remitida al análisis particularizado de las normas estatales que los prevean
En conclusión, para que Navarra realice -conforme a Derecho y con pleno respeto al marco constitucional de competencias-, la transposición de una Directiva que regula derechos de los funcionarios, debe estar a la determinación concreta que de tales derechos realice la legislación básica estatal, atendiendo al análisis particularizado de las normas estatales que los prevean. Esto no significa, lógicamente, que la regulación foral de tales derechos deba ser idéntica y uniforme a la estatal, puesto que Navarra ostenta competencias históricas. Bastará con que la regulación foral garantice de forma suficiente que el contenido esencial de tales derechos queda respetado.
Efectuadas las anteriores consideraciones, debe ya anticiparse que, pese a la denominación dada al Real Decreto-Ley 5/2023 por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del , la modificación que realiza este Real Decreto-Ley en la regulación de los permisos establecidos en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleo Público (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre) no responde solo y exclusivamente a la necesidad de transponer la Directiva (UE) 2019/1158 de conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, puesto que el Estado aborda con motivo de la aprobación del Real Decreto-Ley una reforma más amplia de su regulación del permiso por matrimonio y pareja de hecho, de los permisos por fallecimiento de familiares y de los permisos por enfermedad grave de familiares.
2) Es necesario, por tanto, precisar, en segundo lugar, que la autora de la queja, con evidente confusión, alega una vulneración de sus derechos, como funcionaria de Navarra, por no serle de aplicación los permisos reconocidos en el Real Decreto-Ley 5/2023. Y anuda tal vulneración a una omisión por parte de la Administración consistente en la falta de transposición por el Gobierno de Navarra de la Directiva (UE) 2019/1158.
Se trata de cuestiones totalmente diferentes, como va a motivarse. Navarra ya contaba con una regulación propia de la licencia por matrimonio -anticipándose a la equiparación que ahora realiza el Estado respecto a las parejas de hecho-, así como de los permisos por fallecimiento y enfermedad grave y menos grave de familiares. Sin ánimo exhaustivo, la regulación de Navarra responde a parámetros distintos que los del Estado y así, atendiendo a las peculiaridades geográficas propias de la Comunidad Foral, se diferencia según que el hecho causante se produzca dentro o fuera de la Comunidad Foral de Navarra, dado que el criterio de la distinta localidad, que utiliza tradicionalmente el Estado, no entraña, en algunos casos en Navarra, la necesidad de un largo desplazamiento justificativo de una ampliación de la duración del permiso (piénsese en: Pamplona-Barañain).
En todo caso, debe subrayarse que la regulación básica estatal que incorpora el Real Decreto-Ley no es de aplicación directa en Navarra porque en ningún caso es de aplicación directa a Navarra la legislación básica estatal en materia de función pública (Disposición Adicional Segunda TREBEP). Por lo que la falta de aplicación de tales permisos por fallecimiento, matrimonio y enfermedad de familiares en el territorio de la Comunidad Foral no puede vincularse a una falta de transposición por el Gobierno de Navarra de la Directiva (UE) 2019/1158.
No obstante lo anterior, esta Administración ha realizado un estudio de tales permisos para mejorar la normativa foral con la finalidad de implantar las condiciones de trabajo más favorables para los empleados públicos de Navarra. Dado que -aunque la comparativa entre la nueva regulación estatal y la foral no es fácil de realizar, por la diferente utilización de parámetros antes mencionada, y pese a que algunos de los permisos de la normativa foral son más favorables (en caso de fallecimiento del cónyuge o pareja de hecho se reconocen 4 días hábiles, mientras que en la nueva normativa estatal son 3 días hábiles, en el supuesto más frecuente de fallecimiento en la misma localidad)-, lo cierto es que en algunos supuestos los permisos contemplados en la nueva regulación son más beneficiosos para los empleados públicos. Es por ello que, como expondremos posteriormente, se van a incorporar a la normativa foral en la nueva regulación del Estatuto de la Función Pública de Navarra para cuya elaboración se han creado diversos grupos de trabajo entre la Administración y los representantes de las diferentes organizaciones sindicales, en cuyo seno se está comenzando a negociar y redactar el borrador del nuevo Proyecto de Ley Foral del estatuto de la Función Pública de Navarra.
Por tanto, con rigor, la nueva Directiva (UE) 2019/1158, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo, incorpora los siguientes permisos:
-2.1. Permiso de paternidad de 10 días laborables.
El Estado no realiza su transposición, al tener ya regulado un permiso de paternidad. Y Navarra ya tiene incorporado a su ordenamiento un permiso de paternidad por nacimiento, guarda, acogimiento o adopción de 17 semanas de duración, en los términos establecidos en el artículo 16 del Decreto Foral 11/2009, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.
-2.2. Permiso para ausentarse del trabajo por causa de fuerza mayor o por motivos familiares urgentes, enfermedad o accidente.
El Estado tenía regulado un permiso por el tiempo indispensable por deberes relacionados con la conciliación de la vida familiar y laboral. Navarra ya tiene regulado también en el artículo 28 del Decreto Foral 11/2009 el permiso retribuido para ausentarse del trabajo por el tiempo indispensable por deberes relacionados con la conciliación de la vida familiar y hijos o hijas o personas mayores con discapacidad psíquica, física o sensorial hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, al recibir un aviso por motivo de enfermedad del centro docente o centro de día correspondiente. acompañamiento a hijos o hijas menores de edad para la asistencia a consultas médicas acompañamiento al cónyuge o pareja estable y ascendientes hasta el primer grado de consanguinidad o afinidad, así como a familiares con discapacidad reconocida
-2.3. Permiso para cuidadores de 5 días laborables al año por trabajador.
Este permiso se vincula en la Directiva (considerando nº 27) “aumento constante de necesidades en el cuidado de familiares debido al envejecimiento de la población y, por tanto, al consiguiente aumento de la prevalencia de las deficiencias relacionadas con la edad, razonándose que debe promoverse que los hombres y mujeres se acojan por igual a los permisos relacionados con la familia”.
Pese a lo anterior, el Real Decreto-Ley vincula la concesión de un permiso de 5 días a los supuestos de accidente o enfermedad grave, hospitalización o intervención quirúrgica sin hospitalización que precise de reposo domiciliario de tales personas que convivan con el funcionario o funcionaria en el domicilio y requieran de cuidado efectivo. Por lo que la regulación estatal es más restrictiva que la prevista en la Directiva o, dicho de otro modo, no se ajusta a la finalidad de esta modalidad de permiso que se establece en favor del cuidador y precisamente en concepto de tal, es decir, para atender las necesidades inherentes al propio cuidado de la persona que está a su cargo.
Tales circunstancias van a ser tomadas en consideración por la Comunidad Foral al incorporar este permiso en la nueva regulación que va a abordarse en los mencionados grupos de trabajo.
-2.4. Permiso parental.
Se trata de un permiso de 4 meses a disfrutar antes de que el hijo o hija alcance una edad determinada, como máximo 8 años.
La regulación de este permiso está sujeto a dos plazos de transposición, el general previsto para todos los permisos restantes: 2 de agosto de 2022 y el especial para determinar las prestaciones económicas vinculadas a este tipo de permiso, que finalizará el 2 de agosto de 2024.
El Real Decreto-Ley reconoce el permiso parental no superior a 8 semanas de duración hasta que el menor cumpla 8 años. Si bien, las condiciones de la prestación económica vinculadas a este permiso están pendientes de definición y transposición por parte del Estado. Tal y como se ha anunciado en la reunión de coordinación en materia de Función Pública celebrada entre el Estado y las Comunidades Autónomas en Madrid, en el mes de enero de 2024, se va a realizar próximamente la transposición, antes de que finalice el plazo establecido para ello.
Por lo que la Comunidad Foral de Navarra deberá estar a los términos en que se fije la configuración definitiva del derecho por la normativa estatal y las previsiones de carácter económico que se establezcan para poder realizar la incorporación del permiso a nuestro ordenamiento foral en el ejercicio de las competencias propias de Navarra y atendiendo a la determinación concreta de tal derecho mediante un análisis particularizado de las normas estatales que lo prevean.
3) En conclusión, y conforme a todo lo anteriormente expuesto, pese a la denominación dada al Real Decreto-Ley 5/2023, la modificación que realiza este Real Decreto-Ley en la regulación de los permisos establecidos en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleo Público no responde solo y exclusivamente a la necesidad de transponer la Directiva (UE) 2019/1158 de conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, puesto que el Estado aborda con motivo de la aprobación del Real Decreto-Ley una reforma más amplia de su regulación del permiso por matrimonio y pareja de hecho, de los permisos por fallecimiento de familiares y de los permisos por enfermedad grave de familiares.
No obstante lo anterior, esta Administración ha realizado un estudio de tales permisos, así como de los contenidos en la Directiva comunitaria, para mejorar la normativa foral con la finalidad de implantar las condiciones de trabajo más favorables para los empleados públicos de Navarra, una vez que el Estado ultime la definición del permiso parental y realice la transposición final de la Directiva.
Esta nueva regulación está siendo objeto de estudio y análisis en los grupos de trabajo constituidos entre la Administración y los representantes de las diferentes
organizaciones sindicales para negociar y redactar el texto del nuevo Proyecto de Ley Foral del estatuto de la Función Pública de Navarra, respetando así con ello la reserva legal que, en materia del estatuto de los funcionarios públicos, impone el artículo 103.3 de la Constitución, y, por tanto, garantizando, en defensa de los derechos de los empleados públicos, la regulación legal del contenido esencial de los derechos que se reconozcan (artículo 53.1 CE), como ha reiterado el Tribunal Constitucional (por todas, STC 1/2003, de 16 de enero, Fundamento de Derecho Tercero)”.
3. Las quejas referenciadas traen causa de la aprobación en el ámbito estatal del Real Decreto-Ley 5/2023, de 28 de junio, que, entre otras medidas, transpuso la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores.
El Real Decreto-Ley, en lo que aquí interesa, modificó tanto el Estatuto de los Trabajadores, como el Estatuto Básico del Empleado Público, introduciendo determinadas medidas de mejora en materia de conciliación.
Dado que las normas de rango ley referidas no son aplicables a la relación de servicio de los funcionarios de la Administración de la Comunidad Foral, los interesados venían a expresar su disconformidad con la peor situación en que quedan, tanto respecto al conjunto de los trabajadores (a los que sería aplicable el Estatuto de los Trabajadores), como respecto a otros funcionarios (respecto de los que regiría el Estatuto Básico del Empleado Público).
Por parte del Departamento de Interior, Función Pública y Justicia se viene a exponer, en síntesis, que la modificación operada en el ámbito estatal no se ciñe a la transposición de la Directiva Comunitaria, adicionando otras previsiones; que, aun no siendo de aplicación la legislación estatal de función pública en lo que respecta a los funcionarios de Navarra, era preciso esperar a la aprobación de las modificaciones; y que, no obstante, en el marco de la aprobación de un nuevo estatuto la de función pública en Navarra, previa negociación con la representación sindical, se establecerán medidas novedosas y más favorables para los funcionarios de Navarra.
4. La Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, disponía, en su artículo 20, que:
“1. Los Estados miembros pondrán en vigor, a más tardar el 2 de agosto de 2022, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1 del presente artículo, para la remuneración o la prestación económica correspondientes a las últimas dos semanas del permiso parental previsto en el artículo 8, apartado 3, los Estados miembros pondrán en vigor disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la presente Directiva a más tardar el 2 de agosto de 2024. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión”.
5. Los términos temporales a que alude la Directiva (agosto de 2022, con carácter general, y agosto de 2024, en lo que atañe a la remuneración de las dos últimas semanas del permiso parental) llevan a esta institución a recomendar al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia que actúe con celeridad en el impulso de las normas necesarias para implantar en el ámbito de la función pública foral de forma efectiva y plena las medidas de conciliación que se prevén en aquella.
Más allá de que algunas medidas de las previstas ya estén contempladas en el ordenamiento sobre función pública foral, o de que no sean aplicables directamente las normas estatales en este ámbito, del propio informe emitido por el Departamento se concluye que existirían medidas que precisan ser implantadas.
Y, en relación con ello, hemos de señalar que, aunque, en abstracto, nada impediría que las modificaciones pertinentes en la normativa foral se llevaran a cabo en el marco de la aprobación de un nuevo estatuto de la función pública, dado el alcance mucho más amplio y complejo que este, según cabe presumir, tendría, esa vinculación puede generar un efecto dilatorio excesivo, especialmente si se repara en las fechas a que alude la Directiva.
Por ello, parecería más adecuado que, con inmediatez o celeridad, se impulsaran, al menos, aquellas medidas contempladas por la Directiva y todavía no previstas en la legislación pública foral, sin perjuicio de que más adelante, y si se ve oportuno en el marco de ese nuevo estatuto al que se alude, se implementen otras medidas complementarias o que puedan haberse incorporado al ámbito estatal excediendo las previsiones de la Directiva.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia que actúe con celeridad en el impulso de las normas necesarias para implantar en el ámbito de la función pública foral de forma efectiva y plena las medidas de conciliación de la vida familiar y profesional que se prevén en la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Interior, Función Pública y Justicia informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2024 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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