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Función Pública
Tema: La sobrecarga de trabajo a los Secretarios Municipales, generada tras la puesta en marcha del nuevo modelo de Registro Civil y su aplicación informática DICIREG.
Consejera de Interior, Función Pública y Justicia
Señora Consejera:
1. El 15 de enero de 2024 esta institución recibió dos quejas de sendas personas que ocupan el puesto de Secretario/a Municipal, referentes a la situación generada tras la implantación del sistema DICIREG del Registro Civil.
En el primero de los escritos, se exponía que:
“Desde el día 28 de noviembre de 2023 se encuentra en funcionamiento el sistema DICIREG del registro civil en la merindad de (…)
Ha supuesto un cambio de concepto en materia de registro civil.
Ahora, por imposición legal, los secretarios de Ayuntamiento se encuentran obligados a realizar los trabajos propios del registro civil en su respectivo municipio.
Con la implantación del nuevo sistema DICIREG se ha pasado de una simple “colaboración” en la gestión del registro civil, a una verdadera necesidad de “profesionalización”, siendo indispensable, para una correcta prestación del servicio, ampliar muchísimo los conocimientos de los encargados del registro civil en materias propias del mismo (nacimientos, defunciones, adquisición de la nacionalidad española…etc) así como las propias del programa informático que se utiliza y que necesita la adquisición, mantenimiento y actualización de muchos conocimientos.
Insisto, más importante que conocer la aplicación informática es conocer la normativa del Registro Civil. Materia que no dominamos los secretarios de Ayuntamiento a quienes se nos exige conocimientos principalmente de derecho administrativo. Y antes todas las tramitaciones se hacían desde la Oficina de (…) por personal cualificado, en cambio ahora todos los expedientes se dejan en manos de las oficinas colaboradoras cuyo personal (o por lo menos la que esto suscribe) no tiene. Ello conlleva el importante riesgo de cometer errores que perjudiquen a los ciudadanos y posible responsabilidad de nosotros como titulares y no sabiendo bien en virtud de qué.
Lo que se ve es que la normativa que atribuye la obligación de prestar ese servicio al Secretario del Ayuntamiento ha quedado obsoleta en relación con los avances y modificaciones de la normativa del Registro Civil.
En cambio sí parece que se ha puesto personal de refuerzo en las Oficinas Generales del Registro, quedando únicamente los trabajadores municipales totalmente desamparados.
Lo que hasta ahora se realizaba, bien manualmente o a través del sistema INFOREG en unos minutos, ahora se necesitan con el sistema DICIREG varias horas o incluso toda la mañana según se puedan dar los presupuestos necesarios (nacimiento, defunción y adquisición de la nacionalidad en un mismo día, que puede ocurrir perfectamente).
A mí me paga el Ayuntamiento de (…) por los trabajos de Secretaría que me supone estar todo el día con los trabajos propios de dicho puesto de trabajo y que supone una gran carga de trabajo.
Realizar los “trabajos” (no se puede considerar hoy día una “colaboración”) de encargado del registro civil me dificultan/impiden realizar con la profesionalidad que se me exige mi trabajo de Secretario.
Hasta tal punto ha supuesto un aumento de la carga de trabajo en el registro civil la implantación del sistema DICIREG que no hay en el Ayuntamiento ninguna persona que me sustituya en el caso de baja, ausencia o vacaciones del que suscribe, ya que se necesitan muchas horas de dedicación, adquiriendo conocimientos en materias del registro civil así como a nivel informático y que ahora no interesa a nadie.
Añadir a estos argumentos que este nuevo sistema requiere de atención presencial inmediata al ciudadano, desde luego, cuestión imposible para un secretario de ayuntamiento debido a las tareas y reuniones, sesiones, etc, que conlleva la propia dedicación al puesto.
Toda esta situación que se da hoy día en el Ayuntamiento de (…) me hacen dirigirme a ese organismo para plantear dos cuestiones:
PRIMERA.- Los ciudadanos deben recibir un servicio de registro civil de forma profesional, correcta e inmediata por lo que solicito se modifique el sistema de prestación de dicho servicio creando plaza de personal del ministerio de justicia o foral para la prestación en los Ayuntamientos de Navarra del servicio de registro civil a nivel de merindad y que releve a los actuales encargados a nivel municipal. O que se explore la vía de atribuir el servicio de las oficinas colaboradoras al personal de las Agrupaciones.
SEGUNDA.- EN EL SUPUESTO DE BAJA, VACACIONES O AUSENCIA del que suscribe en el Ayuntamiento de Azagra y por tanto en el registro civil ¿QUIEN ME SUSTITUYE EN LA PRESTACION DE DICHO SERVICIO? (téngase en cuenta que en este Ayuntamiento no hay nadie que me sustituya). Por ejemplo si estoy de baja un mes o de vacaciones 15 días puede ocurrir perfectamente que alguien fallezca el segundo días de mi ausencia y sea necesario inscribir la defunción y dar la oportuna licencia de enterramiento ¿Quién realizaría dicha inscripción?, se puede dar el supuesto que una empresa funeraria no pueda enterrar a una persona por no disponer de la licencia de enterramiento y que los familiares no dispongan del certificado de defunción necesario para acreditar el fallecimiento ante organismos públicos”.
En el segundo de los escritos, sustancialmente similar, se exponía.
“Desde el día 28 de noviembre de 2023 se encuentra en funcionamiento el sistema DICIREG del registro civil en la merindad de (…)
Está en funcionamiento en toda Navarra.
Ha supuesto un cambio de concepto en materia de registro civil.
Ahora, por imposición legal, los secretarios de Ayuntamiento se encuentran obligados a realizar los trabajos propios del registro civil en su respectivo municipio.
Con la implantación del nuevo sistema DICIREG se ha pasado de una simple “colaboración” en la gestión del registro civil, a una verdadera necesidad de “profesionalización”, siendo indispensable, para una correcta prestación del servicio a los ciudadanos, ampliar muchísimo los conocimientos de los encargados del registro civil en materias propias del mismo (nacimientos, filiación, defunciones, adquisición de la nacionalidad española, tutelas, curatelas, capacitaciones matrimoniales…etc) así como las propias del programa informático que se utiliza y que necesita la adquisición, mantenimiento y actualización de muchos conocimientos.
Lo que hasta ahora se realizaba, bien manualmente o a través del sistema INFOREG en unos minutos, ahora se necesitan con el sistema DICIREG varias horas o incluso toda la mañana según se puedan dar los presupuestos necesarios (nacimientos, filiación, defunciones, adquisición de la nacionalidad española.. etc. en un mismo día, que puede ocurrir perfectamente).
A mí me paga el Ayuntamiento de (…) por los trabajos de Secretaría Intervención y se me exige por dichos trabajos, lo que me supone estar todo el día con los trabajos propios de dicho puesto de Secretario Interventor y que supone una gran carga de trabajo.
Realizar los “trabajos” (no se puede considerar hoy día una “colaboración”) de encargado del registro civil me dificultan/impiden realizar con la profesionalidad que se me exige mi trabajo de Secretario Interventor.
Hasta tal punto ha supuesto un aumento de la carga de trabajo en el registro civil la implantación del sistema DICIREG que no hay en el Ayuntamiento ninguna persona que me sustituya en el caso de baja, ausencia o vacaciones del que suscribe, ya que se necesitan muchas horas de dedicación, adquiriendo conocimientos en materias del registro civil así como a nivel informático y que ahora no interesa a nadie
Toda esta situación que se da hoy día en el Ayuntamiento de (…)me hacen dirigirme a ese organismo para plantear la siguiente cuestión/queja/propuesta: Los ciudadanos deben recibir un servicio de registro civil de forma profesional, correcta e inmediata por lo que solicito se modifique el sistema de prestación de dicho servicio creando plaza de personal del ministerio de justicia o foral para la prestación en los Ayuntamientos de Navarra del servicio de registro civil a nivel de merindad (u otro que se considere adecuado) y que releve a los actuales encargados a nivel municipal”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
Dicho Departamento ha emitido sendos informes, sustancialmente iguales en cuanto a su contenido, en los que se expone:
“La competencia para la ordenación de los registros e instrumentos públicos compete en exclusiva al Estado, al amparo del artículo 149.1.8ª de la Constitución, atribuyendo el artículo 2 de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil (LRC), a la Dirección General de los Registros y del Notariado, actual Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (DGSJFP), del Ministerio de Justicia la concreta competencia de este Registro.
Según la Disposición Adicional 7ª de la LRC, las Comunidades Autónomas participan en este ámbito ejerciendo competencias ejecutivas en materia de Registro Civil, o ejerciendo las derivadas de las competencias asumidas en materia de medios materiales y personales al servicio de la Administración de Justicia.
En este proyecto de implantación del nuevo Registro Civil, la Dirección General de Justicia de Gobierno de Navarra ha actuado siempre bajo la planificación estratégica, programación y dirección tecnológica ordenada por la DGSJFP del Ministerio de Justicia.
La implantación práctica del nuevo modelo de Registro Civil se está realizando en todo el territorio nacional de forma gradual, siendo la implementación de la aplicación informática DICIREG y su puesta en funcionamiento efectivo en cada partido judicial, el momento temporal que marca, para cada uno de ellos, la entrada en vigor de la Ley 20/2011, del Registro Civil. (D.T. 4ª y 8ª LRC)
Hay que indicar que en la Comunidad Foral de Navarra se ha completado la implantación del nuevo Registro Civil en los cinco partidos judiciales que la componen. La entrada en servicio efectiva de la aplicación DICIREG se ha producido el 5 de septiembre de 2023 en los partidos judiciales de Pamplona/Iruña y Tudela y el 28 de noviembre de 2023 en los de Estella/Lizarra, Tafalla y Aoiz/Agoitz y hasta la fecha se han atendido y reportado al Ministerio las incidencias propias de la puesta en marcha de un nuevo programa informático, pero no se habían producido incidentes reseñables ni se habían recibido quejas sobre la organización o funcionamiento del Registro Civil o sobre el ejercicio de las competencias entre los sujetos que participan en la prestación de este servicio, salvo la que da lugar a este escrito entre otras remitidas a la Dirección General de Justicia directamente con idéntico contenido, pertenecientes todas ellas al partido judicial de (…), materia sobre la que no tenemos competencia.
La LRC establece que todas las oficinas del Registro Civil utilizarán los mismos
sistemas y aplicaciones informáticas y que será el Ministerio de Justicia quien proveerá, tanto en su desarrollo como en su explotación, el conjunto de aplicaciones que soportan la actividad de los procesos operativos que se tramitan en el Registro Civil. Igualmente establece que el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas con competencias transferidas en medios materiales de la Administración de Justicia, establecerán los mecanismos para proporcionar los servicios de acceso a los sistemas de Registro Civil, soporte microinformático, formación y atención a usuarios”. (D.A. 6ª LRC)
Es en este contexto donde la Dirección General de Justicia de Gobierno de Navarra ha canalizado y coordinado con los diferentes actores del ámbito foral, el proyecto de implantación del nuevo Registro Civil del Ministerio de Justicia. Es decir:
- Las altas y bajas de usuarios en la aplicación DICIREG se realizan por el Ministerio inicialmente canalizadas a través de esta Dirección General.
- La formación y manuales se han facilitado por el Ministerio y engloban tanto los
aspectos procedimentales y tecnológicos como el pilotaje para la resolución de casos prácticos que completa la capacitación en el manejo de DICIREG. Desde la Dirección General de Justicia se ha facilitado e invitado a su realización a todas las personas implicadas en la llevanza de la materia, independientemente de su grado de participación en el proceso, siendo impartida por personal de Ministerio.
- El Centro de Atención al Usuario (CAU) se ubica igualmente en el Ministerio de
Justicia siendo específico para DICIREG. Las personas usuarias deben reportar
las incidencias que surjan directamente al mismo.
Se hace necesario indicar que, por encima y al margen de los manuales y de la
documentación remitida por el Ministerio de Justicia, por iniciativa propia, la Dirección General de Justicia está elaborando un manual de consulta rápida de referencia, con el objetivo de facilitar la labor de consulta en aquellas entidades locales que por su volumen de población no tengan una práctica continuada con el nuevo sistema, al igual que se ha facilitado una formación “in situ” con personal propio, por encima de la realizada por el Ministerio de Justicia, específicamente destinada a los Ayuntamientos, intentando minimizar el posible impacto que un cambio de esta naturaleza puede causar en estas entidades y sobre el que no tenemos mayor margen de actuación ni de decisión.
Referente a las competencias y la colaboración de los Secretarios y Secretarias de Ayuntamientos en materia de Registro Civil con el Ministerio de Justicia, del cual depende, no podemos más que referirnos a lo establecido en la Disposición Adicional 5ª de la LRC, la cual indica que:
“Todas las secretarías de juzgados de paz o las unidades procesales de apoyo directo a juzgados de paz, o bien las oficinas de justicia en el municipio u otras del mismo tipo que se implanten en sustitución de las anteriores o como complemento de las mismas en virtud de ulteriores reformas legislativas, colaborarán con el Registro Civil desempeñando, en la forma que se desarrolle reglamentariamente, las funciones siguientes:
a) Recibirán por vía presencial y registrarán electrónicamente solicitudes, declaraciones o formularios, así como otros documentos necesarios para la tramitación de los procedimientos del Registro Civil.
b) Informarán a los ciudadanos en materias relacionadas con los procedimientos del Registro Civil.
c) Expedirán certificaciones de los asientos registrales obrantes en los libros físicos de Registro Civil que estén a su cargo y no puedan certificarse por medios electrónicos.
d) Expedirán certificaciones electrónicas de los asientos registrales, que se soliciten presencialmente en ellos.
e) Expedirán certificados de fe de vida.
f) Practicarán las actuaciones auxiliares no resolutivas que reglamentariamente se determinen.
g) Cualesquiera otras que determine la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública.
En los municipios donde no se ubique una Oficina General, además de existir las Oficinas Colaboradoras con las funciones descritas anteriormente, los Ayuntamientos podrán solicitar al Ministerio de Justicia que les habilite las conexiones necesarias, conforme se regule reglamentariamente, para que los ciudadanos puedan presentar en dichos Ayuntamientos solicitudes y la documentación necesaria para las actuaciones ante el Registro Civil.
Las oficinas colaboradoras del Registro Civil no dispondrán de Encargado propio y para el desempeño de sus funciones se relacionarán con la Oficina General y el Encargado de su ámbito territorial. El Encargado de la Oficina General del ámbito territorial del que dependa una oficina colaboradora puede delegar funciones en el funcionario de los Cuerpos Generales de la Administración de Justicia de superior categoría que preste servicio en las oficinas colaboradoras o bien en el funcionario de la Administración local que sea expresamente designado por cada Ayuntamiento para atender dicha oficina de la localidad que no esté servida por funcionarios de la Administración de Justicia”
Según se preveía en el proyecto de Ley Orgánica de Eficiencia Organizativa aprobado en Consejo de Ministros de fecha 12 de abril de 2022, las oficinas colaboradoras y los puntos de acceso en los ayuntamientos citados en la LRC, se integrarían en las futuras Oficinas de Justicia en el Municipio, (actuales Juzgados de Paz), pero este proyecto que se encontraba en fase de aprobación por las Cortes Generales, se ha visto nuevamente paralizado por la convocatoria de elecciones generales. Si bien es cierto que en este momento existe un desfase normativo, la atribución de las funciones de colaboración en materia de Registro Civil a quienes desempeñan la función de Secretaría del Ayuntamiento, se encuentra recogida, a día de hoy, en los artículos 50 a 52 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial (LDPJ) y en el Real Decreto 257/1993, de 19 de febrero, por la que se regulan las Agrupaciones de Secretarías de Juzgados de Paz.
Según señala la normativa citada, en los Juzgados de Paz de menos de 7000 habitantes, el Ayuntamiento nombrará una persona idónea para el desempeño de la Secretaría del Juzgado de Paz y lo comunicará al Ministerio de Justicia para su aprobación (art. 50.3 LDPJ). En estos Juzgados de Paz, el servicio se prestará por personal dependiente del Ayuntamiento, sin perjuicio de la normativa aplicable al ejercicio de su función (art. 51.1 LDPJ). En los Presupuestos Generales del Estado se establecerá un crédito para subvencionar a los Ayuntamientos por la atención de estos conceptos que se modulará en función del número de habitantes del municipio. (art. 52 LDPJ)
Por su parte la Disposición Transitoria 3ª del Real Decreto 257/1993, de 19 de febrero, por la que se regulan las Agrupaciones de Secretarías de Juzgados de Paz dispone que “los Secretarios de los Ayuntamientos cuyos Juzgados de Paz formen parte de una Agrupación de Secretarías continuarán asistiendo a los Jueces de Paz en las funciones del Registro Civil, en los términos previstos en la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial.”, la cual indica que “Los actuales Secretarios de Juzgados de Paz continuarán desempeñando sus funciones con sujeción al régimen actual hasta que se produzca el nombramiento de persona idónea”.
Según lo expuesto, dichas funciones les corresponden por ser Secretarios de Ayuntamiento, por lo que es también es posible que una misma persona, como consecuencia de Agrupaciones Municipales, desempeñe la Secretaría de más de un Ayuntamiento y, por tanto, las funciones de Registro Civil en los Juzgados de Paz de dichos municipios, pero nada impide que se realice designación por el Ayuntamiento de persona idónea distinta. Hecha esta designación y tras los trámites oportunos, será la persona designada quien percibirá, de acuerdo con el número de habitantes de derecho del municipio, las cuantías anuales que se indican en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada año para estas funciones y que, dentro de las competencias que sí tiene atribuidas la Comunidad Foral, son abonadas desde la Dirección General de Justicia del Gobierno de Navarra.
En conclusión, la competencia normativa reguladora del Registro Civil y su organización corresponde en exclusiva al Ministerio de Justicia, por lo que queda fuera de nuestra competencia dar respuesta o adoptar mayores medidas que las ya expuestas, sobre las concretas quejas y solicitudes planteadas por la persona reclamante al respecto de esta materia.”
3. Como ha quedado reflejado, las quejas, presentadas por dos personas que ocupan puestos de Secretario/a Municipal, vienen a poner de manifiesto y a denunciar el impacto y la sobrecarga de trabajo generados tras la puesta en marcha del nuevo modelo de Registro Civil y su aplicación informática DICIREG.
Se viene a señalar que, actualmente, la gestión del Registro Civil excede con creces la labor auxiliar que antes se ejercía, en perjuicio de un personal que no cuenta con especialización en la materia, de las entidades locales donde presta servicio y, en general, de la ciudadanía, que no contaría con el servicio más adecuado.
Por parte del Departamento de Interior, Función Pública y Justicia, se ha emitido el informe que se ha transcrito, en el que, en resumen, se señala que la normativa y la configuración del Registro Civil es estatal, por lo que, en buena medida, la cuestión suscitada excede de la competencia del órgano informante.
4. Esta institución aprecia que, en efecto, la situación denunciada trae causa de la aplicación de la normativa estatal del Registro Civil y de determinadas novedades en la gestión del mismo, particularmente el sistema DICIREG, que se habrían implantado también con un alcance estatal.
No obstante lo anterior, no podemos dejar de reconocer que la situación denunciada por los Secretarios Municipales es merecedora de una atención y seguimiento específicos, con vistas, si procede, a adoptar medidas correctoras o de apoyo, en garantía tanto del servicio propio del Registro Civil, como también de los que corresponden a las entidades locales, cuyo personal, de forma directa o mediata, asume un papel colaborador o gestor.
En esta línea, más allá de que pueda haber un número más o menos elevado de quejas, reclamaciones o manifestaciones de disconformidad similares a las que aquí nos ocupan, no es descartable que lo razonado por los interesados sea significativo o representativo, y que la puesta en marcha de determinadas novedades en la gestión del Registro pueda acarrear algunos efectos negativos excesivos, repercutiendo especialmente en determinadas entidades locales y su personal, por su dimensión o características.
En este contexto, y habida cuenta también de las competencias ejecutivas en la materia que corresponden a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del marco de coordinación entre el Departamento y el Ministerio competentes en materia de Justicia al que se alude en la parte inicial del informe, esta institución ve pertinente sugerir a aquel que, en lo que respecta al ámbito foral, realice un seguimiento de la implantación de las novedades habidas, con vistas a detectar sus posibles deficiencias o efectos negativos y, en su caso, a proponer o impulsar medidas correctoras o de apoyo a quienes tienen atribuidas funciones o responsabilidades.
5. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia que, considerando las quejas de los Secretarios/as Municipales, realice un seguimiento de la implantación del nuevo modelo del Registro Civil y del programa DICIREG, y que, si es preciso, en el marco de coordinación existente con el Ministerio de Justicia, impulse o proponga las correspondientes medidas correctoras, de apoyo o de refuerzo.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Interior, Función Pública y Justicia informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2024 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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