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Bienestar social
Tema: La atención dispensada a la autora de la queja por la Unidad de Barrio de la Rochapea y la posterior expulsión del albergue municipal.
Alcalde de Pamplona / Iruña
Excmo. Sr. Alcalde:
1. El 17 de abril de 2024 esta institución recibió un escrito de la señora doña (…), mediante el que formulaba una queja por la necesidad de acceso a una vivienda y la falta de acompañamiento por la Unidad de Barrio de la Rochapea.
En dicho escrito exponía que:
a) Hacía aproximadamente un año que había salido de la cárcel y carecía de recursos económicos y habitacionales.
b) Fue atendida por la Unidad de Barrio de la Rochapea, pero sin el seguimiento que requeriría su situación.
c) En un primer término, acudió al albergue del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña sito en el número 3 de la Avenida de Gipuzkoa.
d) Una vez obtuvo recursos económicos, abandonó el albergue y alquiló una habitación en un inmueble.
e) Dado que la convivencia con el resto de inquilinos del inmueble resultaba complicada, recurrió nuevamente a los servicios municipales, indicándosele que debía acudir a un albergue sito en la calle González Tablas, en el que era la única mujer.
f) Sintiéndose incomodada por la situación, abandonó el albergue y arrendó una habitación en un inmueble que no reúne las condiciones adecuadas para vivir.
g) Consideraba que no se le había atendido correctamente por la Unidad de Barrio de la Rochapea.
Por todo ello solicitaba que:
a) Se supervise la actuación de la Unidad de Barrio de la Rochapea y se le facilite la atención y acompañamiento que requiere; y,
b) Se le permita volver al albergue sito en la Avenida de Gipuzkoa hasta que consiga una alternativa habitacional.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 13 de mayo de 2024 se recibieron sendos informes de la Oficina de Vivienda y del Programa de Acogida y Alta Exclusión del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña.
Por un lado, en el informe de la Oficina de Vivienda se venía a defender que no constaba solicitud de la interesada de una vivienda de emergencia.
Por otro lado, en el informe del Programa de Acogida y Alta Exclusión se señalaba lo siguiente:
“La Sra. (…) es atendida desde hace años en la Unidad de Barrio de Rochapea, habiéndose aplicado los recursos acordes a su situación.
Dada la casuística de la Sra. (…) y la complejidad de su situación y con objeto de facilitar su proceso, se facilitó su empadronamiento en la unidad de barrio con fecha 8 de febrero de 2019.
Posteriormente, la Sra. (…), tras un periodo de estancia en Centro Penitenciario de Pamplona, acude nuevamente a Unidad de Barrio de Rochapea en el mes de julio de 2023. En esa fecha se procede a activar diferentes recursos dada la situación de la Sra. (…): solicitud de complemento de renta garantizada (complementario a su subsidio de excarcelación) acceso al Programa de Empadronados del Centro de Atención a Personas Sin Hogar (PSH). Así mismo se procede a la tramitación de una ayuda de emergencia por importe de 430 euros hasta percepción de renta garantizada.
Con fecha 11 de noviembre de 2023 la Sra. (…) abandona voluntariamente su estancia en el Centro de Atención a Personas sin hogar ubicado en Avda. de Guipúzcoa (PSH). Paralelamente y durante su estancia, la Sra. (…) incumple reiteradamente los acuerdos y el régimen reglamentario de centro de Personas sin Hogar en lo concerniente al Programa de Empadronados.
Con fecha 4 de marzo de 2024, la Sra. (…) solicita nuevamente el Acceso a albergue Municipal ubicado en Avenida de Guipúzcoa 3 (Trinitarios). En esa fecha la Sra. (…) se encontraba con una sanción vigente en el programa de empadronados de dicho recurso, por los motivos anteriormente mencionados. No obstante, y debido a que el protocolo de Ola de Frío del Ayuntamiento de Pamplona se encontraba en vigor hasta el 31 de marzo de 2024, se procede al acceso de la Sra. (…) en el programa de Ola de Frio hasta esa fecha.
Con fecha 1 de abril de 2024 el Ayuntamiento de Pamplona procede a alargar el periodo de Ola de frio para la pernocta de personas sin hogar en el edificio ubicado en la Calle González Tablas Nº8, motivo por el cual a la Sra. (…) se le traslada a dicho recurso. En esa fecha es derivada a acceso al albergue González Tablas como usuaria de Ola de Frío en donde podría realizar estancia hasta cierre del mismo el 19 de mayo de 2024. Siendo efectivamente un recurso que no dispone de baños separados para hombres y mujeres, se tramita un bono para el aseo, ducha y lavandería en la Casa de Baños Municipal. En el albergue de la calle González Tablas fue ubicada en una habitación individual.
La Sra. (….) acude al albergue de la Calle González tablas Nº8 desde el día 01/04/2024 hasta el 09/04/2024 que abandona el recurso sin notificar los motivos. Posteriormente con fecha 11 de abril de 2024 acude a Unidad de Barrio de Rochapea informando que ha encontrado una habitación, motivo por el cual se le vuelve a tramitar una ayuda de emergencia por importe de 400 euros en concepto de fianza para acceso a la habitación mencionada.
Desde la Unidad de Barrio de Rochapea, dentro de las competencias del Área de acción Social, se ha efectuado una intervención adecuada al marco competencial existente.
Respecto a la demanda de volver al Albergue Municipal sito en Avda. de Guipúzcoa hasta que consiga una alternativa habitacional; se informa que con fecha 11 de abril se tramito una ayuda de emergencia a la Sra. (…), para el acceso a una nueva alternativa habitacional.
Ante lo anteriormente expuesto comunicamos que mantenemos nuestra disposición a seguir acompañando al Sra. (…) siempre dentro de nuestras posibilidades y competencias”.
3. Dado que en el informe se señalaba que la interesada había sido sancionada con la imposibilidad de utilizar el albergue municipal, el 13 de junio de 2024 esta institución estimó oportuno solicitar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña la siguiente información:
“Informe sobre el procedimiento seguido para la referida expulsión o pérdida de utilización del derecho al uso del albergue municipal, aportando una copia del expediente de expulsión seguido o de declaración de pérdida del derecho”.
4. El 24 de julio de 2024 se recibió un nuevo escrito de la interesada, en el que exponía que:
a) Había sido expulsada del albergue sito en la Avenida de Gipuzkoa y, como consecuencia de ello, había quedado en situación de calle.
b) El 22 de julio de 2024 acudió a la Unidad de Barrio para solicitar un recurso habitacional y le indicaron que había agotado todos los recursos, sin ofrecerle ayuda o alternativa alguna.
c) Ha sido expulsada hasta en cuatro ocasiones de los albergues municipales, no habiéndosele explicado en tres de ellas los motivos de su expulsión.
d) Consideraba totalmente injusto y desproporcionado quedar en situación de calle tras haber sido expulsada sin conocer los motivos, así como sin conocer la sanción que le habría sido impuesta.
Por todo ello, solicitaba que:
a) Se supervisase la actuación de la Administración en relación a sus expulsiones;
b) Se le permita acceder al albergue municipal; y,
c) Se le ofrezca una alternativa habitacional.
5. El 5 de septiembre de 2024 el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña remitió la información solicitada el 13 de junio de 2024, la cual se incorporó al expediente.
6. Como ha quedado reflejado, el objeto de la queja son dos cuestiones: por un lado, una concerniente a la atención que la Unidad de Barrio de la Rochapea habría dispensado a la interesada; y, por otro lado, otra relativa al acceso a los albergues municipales y sus expulsiones de los mismos.
7. En relación con la primera de las cuestiones, a la vista de la información obrante en el expediente, esta institución no encuentra motivos para considerar que la atención dispensada por la Unidad de Barrio de la Rochapea no haya sido conforme a lo normativamente exigible.
8. En relación con la segunda de las cuestiones, a la vista de la información obrante en el expediente, cabe concluir que:
a) Con base en el “Programa Empadronados”, de 1 de agosto a 9 de noviembre de 2023 la interesada tuvo una estancia en el Centro de Atención de Personas Sin Hogar.
Durante dicha estancia, el 25 de octubre de 2023 la interesada fue expulsada una noche del Centro por la acumulación de tres amonestaciones en un periodo de 10 días –“no entregar medicación” (10 de octubre de 2023), “negarse a seguir las indicaciones del equipo educativo” (25 de octubre de 2023) y “fumar en la habitación” (25 de octubre de 2023)–, a raíz de la cual se detectó asimismo que se encontraba en posesión de un arma blanca –“un cuchillo muy grande y robusto, con una hoja puntiaguda de unos 15 centímetros”–.
A raíz de ello, ante la solicitud de la interesada de un dinero ahorrado para pagar la fianza de una vivienda, se mantuvo una conversión con ella en la que se le plantearon dos opciones:
1) Permanecer un poco más en el Programa y, de ese modo, ir ahorrando más dinero y poder acceder así a una alternativa habitacional idónea; o,
2) Recibir el dinero ahorrado y causar baja del Programa.
La interesada optó por la segunda opción, por lo que la salida del Programa y, por consiguiente, del albergue no tuvo lugar con ocasión de una expulsión, sino de su decisión.
b) Con base en el “Protocolo Ola de Frío”, de 4 de marzo de 2024 a 1 de abril de 2024 la interesada tuvo una estancia en el Centro de Atención de Personas Sin Hogar.
Dicha estancia finalizó al ser trasladada al Albergue de las Damas Apostólicas, en el que estaba programado que permaneciera hasta el 19 de mayo de 2024; sin embargo, sólo permaneció hasta el 9 de abril de 2024, tras abandonar el albergue de madrugada “a escondidas y sin notificar a trabajadores”.
c) Con base en el “Programa Itinerantes”, de 14 de mayo a 18 de junio de 2024 la interesada tuvo una estancia en el Centro de Atención de Personas Sin Hogar.
Dicha estancia finalizó al ser expulsada la interesada por un suceso que, calificado como “Faltas de respeto graves al equipo educativo” y “Venir fuera de horario”, se describe de la siguiente forma:
“No se encuentra en el centro a la hora de la cena (20:30). A las 22hs, al hacer la entrada de otra usuaria en la misma habitación, se encuentra tumbada en su cama. Se le pregunta dónde ha estado durante la cena, dice que en la habitación. Se le devuelve que se ha subido a mirar y no estaba, comienza a subir el tono, gritando al educador. Se le devuelve que no hace falta gritar ni faltar en las formas. Sigue subiendo el tono, se le vuelve a pedir que se modere y contesta ‘¿Qué quieres, que te la chupe?’. En ese momento se le devuelve que está expulsada, que debe recoger sus cosas y marcharse. Durante la salida llama energúmeno al educador y le desea estar en la misma situación en la que ella se encuentra”.
d) Con base en un proyecto de incorporación a vivienda, la primera semana de agosto de 2024 se deriva a la interesada a un establecimiento hotelero ubicado en Burlada/Burlata.
El 21 de agosto de 2024 la dirección del establecimiento notifica que la interesada lleva alrededor de una semana causando conflictos y amenazando a los trabajadores de aquél y a su compañera de habitación, así como incurriendo en otras conductas inadecuadas (alto nivel de consumos, entradas y salidas constantes a horas intempestivas, etc.).
Por ello, la dirección del establecimiento solicitó finalizar la estancia de la interesada en el alojamiento, lo que se estimó y notificó a la interesada el 22 de agosto de 2024.
9. Con base en esta base fáctica procede examinar la segunda de las cuestiones planteadas en la queja, para lo cual, en opinión de esta institución, es preciso distinguir dos planos: el material y el formal.
Desde una perspectiva material, esta institución no encuentra motivos suficientes para cuestionar la expulsión de la interesada de los albergues o recursos análogos de 25 de octubre de 2023, 18 de junio de 2024 y 22 de agosto de 2024.
Por otro lado, desde una perspectiva formal, si bien entiende que, contrariamente a lo que señala en su escrito de 22 de agosto de 2024, la interesada sí era conocedora de las razones por la que era expulsada de los albergues y recursos análogos, esta institución considera que, teniendo en cuenta la naturaleza sancionadora/disciplinaria de dicha decisión y el impacto que ella tiene sobre el derecho de la interesada al acceso a un servicio público, sería conveniente que la adopción de este tipo de medidas, bien sea con carácter cautelar o definitivo, se hiciera a través de un procedimiento contradictorio en que se observaran unas garantías mínimas, lo que, examinada la información obrante en el expediente, podría no haber ocurrido en el presente caso en el grado y extensión en que sería deseable.
Así, e.g., salvo en el caso de la expulsión de 22 de agosto de 2024, las expulsiones de 25 de octubre de 2023 y 18 de junio de 2024 se deciden en el acto por los propios educadores del Centro de Atención de Personas Sin Hogar, i.e., no se ha seguido un procedimiento contradictorio ante un instructor y un órgano decisor, sino que los propios educadores, que son empleados de una concesionaria del Ayuntamiento, han actuado como “denunciantes”, “instructores” y “órganos sancionadores”.
Asimismo, aunque se califican las conductas merecedoras de reproche como supuestas acciones u omisiones típicas y punibles, no se evidencia en qué normativa se prevé dicha tipicidad y punibilidad, por lo que no termina de vislumbrarse si la expulsión es la consecuencia normativamente prevista ante la acción u omisión atribuida a la interesada o, por el contrario, una decisión arbitraria del educador.
En línea con lo que se acaba de señalar, cabe recordar que, con ocasión del fallecimiento de una persona sin hogar en el túnel del Plazaola, esta institución incoó el expediente O23/6, en cuyo seno el 19 de septiembre de 2023 se emitió una resolución en la que se señalaba lo siguiente:
“6. A la vista de la documentación remitida, se aprecia que, ante determinadas conductas de la persona fallecida, en fechas 19 de septiembre de 2021, 4 de marzo de 2022 y 26 de marzo de 2022, se habían formalizado sendos “informes de expulsión” del interesado.
(…)
7. En relación con las referencias a la validación municipal de las sanciones, se aprecia que el Reglamento de Régimen Interno (entendemos que elaborado por la entidad gestora de estos programas) prevé que “las sanciones de cierta trascendencia serán responsabilidad directa del Ayuntamiento de Pamplona”.
Sin embargo, a pesar de lo referido en dicho Reglamento y de lo consignado en los informes sobre lo preciso de la validación de las sanciones, no consta en la documentación que se nos ha remitido que se adoptara ninguna decisión municipal sobre la posible privación del derecho al acceso al servicio al interesado.
No obstante ello, consta en el expediente remitido, como última incidencia previa al fallecimiento del interesado, que: ‘ha venido acompañado de su tío. (…) Le comentamos que está expulsado de aquí y le instamos a acudir a PM para que le puedan ayudar con un vale de pensión. Agradece y se marchan’.
8. El Decreto Foral 92/2020, de 2 de diciembre, por el que se regula el funcionamiento de los servicios residenciales, de día y ambulatorios de las áreas de mayores, discapacidad, trastorno mental, atención a menores e inclusión social, del sistema de servicios sociales de la Comunidad Foral de Navarra, y el régimen de autorizaciones, comunicaciones previas y homologaciones, prevé, en su artículo 41, que:
‘En el marco de los derechos reconocidos en los artículos 6, 7 y 8 de la Ley Foral 15/2006, de Servicios Sociales, las personas usuarias tendrán los siguientes derechos:
(…)
A no ser expulsadas de un servicio, sin haberse llevado a cabo un procedimiento en el que haya sido informada sobre la causa de la expulsión y oída antes de la decisión final, sin perjuicio de la posibilidad de adopción de medidas cautelares inmediatas para la protección del servicio o de terceras personas, que serán obligatorias en casos de violencia contra las mujeres’.
9. En el caso que nos ocupa, más allá de que las conductas del usuario, posteriormente fallecido, fueran rechazables, se aprecian sanciones de entidad muy relevante (privaciones del servicio de varios años: hasta 4 años y medio, si se atiende, por ejemplo, a lo expresado en el informe de 26 de marzo de 2022) y que, atendiendo a la naturaleza y destinatarios de este tipo de servicio de inclusión, pueden ser cuestionables en cuanto a su extensión.
Se constata, por otro lado, que, a pesar de que se contempla que la determinación final (al menos en el caso de las sanciones de trascendencia) corresponde al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, no existe tal intervención (al menos, no consta en la documentación remitida a esta institución en respuesta a la petición de los expedientes de expulsión).
Y, finalmente, que, a pesar de lo anterior, los efectos de la expulsión propuesta se producen y consolidan de forma inmediata (desde el propio día de los hechos), lo que no se compadece con la tramitación de un procedimiento, de naturaleza sancionadora/disciplinaria, con las debidas garantías.
10. Todo ello lleva a esta institución a formular una recomendación al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, a fin de que revise la práctica seguida en el albergue municipal respecto a las expulsiones de los usuarios de los programas o servicios correspondientes, velando por que, sin perjuicio de las medidas cautelares que deban adoptarse en cada caso, se observen las debidas garantías y, en particular, las inherentes al procedimiento seguido (defensa del interesado y resolución expresa por el órgano competente) y a la proporcionalidad de las sanciones que se impongan”.
Teniendo esto en cuenta y lo señalado en relación con el caso que ahora nos ocupa, esta institución estima oportuno reiterar la recomendación realizada en el expediente O23/6.
10. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que revise la práctica seguida en el albergue municipal respecto a las expulsiones de los usuarios y usuarias de los programas o servicios correspondientes, velando por que, sin perjuicio de las medidas cautelares que deban adoptarse en cada caso, se observen las debidas garantías y, en particular, las inherentes al procedimiento seguido (defensa del interesado y resolución expresa por el órgano competente) y a la proporcionalidad de las sanciones que se impongan.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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