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Tema: Las irregularidades en un procedimiento de resolución de un contrato de trabajo temporal como docente y la falta de contestación del Departamento de Educación al recurso de alzada interpuesto por el autor de la queja.
Consejero de Educación
Señor Consejero:
1. El 26 de febrero de 2024 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don (…), mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Educación, por las irregularidades habidas en el procedimiento de resolución de su contrato de trabajo temporal docente y por la falta de contestación al recurso de alzada interpuesto.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señalaba lo siguiente:
“La cuestión que ha motivado la queja de don (…) fue también objeto de recurso de alzada interpuesto por el interesado, el cual ha sido desestimado mediante la Orden Foral 58E/2024, de 23 de febrero, del Consejero de Educación, de la que se adjunta copia.
En su virtud, la invocada falta de contestación a su recurso de alzada ya no concurre.
En cuanto a los motivos de discrepancia de la persona interesada con el procedimiento de resolución de su contrato administrativo, procede señalar que los mismos ya han sido debidamente analizados y desestimados en la Orden Foral señalada, por lo que no cabe sino remitirnos a los argumentos recogidos en la misma”.
3. A la vista de lo suscitado en la queja y de lo informado por el Departamento de Educación, se solicitó a este una copia del expediente administrativo. El mismo ha sido remitido a esta institución.
4. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta frente al acto extintivo de un contrato temporal docente suscrito entre el interesado y el Departamento de Educación, dictado por entender el órgano administrativo que concurrían causas sobrevenidas derivadas de una falta de capacidad para el ejercicio de las funciones (Resolución 1349/2023, de 9 de mayo, del Director del Servicio de Régimen Jurídico de Personal).
Motiva la queja, asimismo, la falta de resolución de un recurso de alzada interpuesto por el interesado.
5. El recurso fue resuelto por orden foral emitida el 23 de febrero de 2024, fecha próxima a la de presentación de la queja (esta fue remitida a esta institución el 25 del mismo mes).
El citado recurso fue interpuesto el 7 de julio de 2023 y, de acuerdo con lo previsto en el artículo 122.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución era de tres meses.
Por lo tanto, en tanto en cuanto la resolución del recurso se dilató varios meses respecto al plazo máximo legalmente previsto, ha de considerarse fundada la queja en este punto y emitirse el correspondiente recordatorio de deberes legales.
6. El acto del que deriva la queja -la extinción anticipada de un contrato para prestar servicio como docente, acordada de forma unilateral por la Administración contratante- tiene naturaleza desfavorable y particularmente gravosa. Su efecto es la resolución del contrato de trabajo (sometido a régimen administrativo, en este caso) y, además, en el supuesto que ocupa, la exclusión del interesado de todas las listas de aspirantes a la contratación temporal en las que figurase.
Por esa naturaleza del acto, ha de exigirse con especial rigor el respeto a las garantías procedimentales correspondientes.
Entre los principios generales que rigen el procedimiento administrativo, se encuentra el principio de contradicción, que, en síntesis, supone dar la oportunidad a los interesados, en cuanto eventualmente afectados en sus derechos e intereses legítimos por el procedimiento y la decisión que ponga fin al mismo, de expresar su criterio respecto a la cuestión o cuestiones que se estén dilucidando en el expediente.
Este principio general, que conecta con lo dispuesto en el artículo 105, letra c), de la Constitución (la ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado), está presente en el conjunto de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, en particular, en sus disposiciones comunes, aplicables a todos los procedimientos y a todas las Administraciones públicas, materializándose en preceptos tales como el relativo al derecho a formular alegaciones (artículo 76) o el trámite de audiencia (artículo 82). Asimismo, se encuentra recogido, con el rango de derecho de los ciudadanos, en el artículo 53, letra g), de la misma ley, referente a la formulación de alegaciones y pruebas en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia.
Esta garantía se conecta también al denominado derecho a una buena administración, que incluye el derecho de todo ciudadano a ser oído antes de que se adopte una medida individual que le afecte desfavorablemente.
En definitiva, se trata de un principio y de un derecho, el de oír a los interesados antes de decidir sobre aquello que les incumbe, que es de esencia al procedimiento administrativo y, en particular, a la emisión de actos desfavorables o de gravamen.
6. El principio y el derecho al que hemos hecho referencia están presentes también en la norma de específica aplicación al caso, esto es, en la Orden Foral 37/2020, de 8 de abril, del Consejero de Educación, por la que se aprueban las normas de gestión de las relaciones de aspirantes al desempeño, mediante contratación temporal, de puestos de trabajo docentes al servicio del Departamento de Educación.
Su artículo 18 dispone:
“Resolución del contrato por causas sobrevenidas derivadas de la falta de capacidad o de la falta de adaptación al puesto de trabajo desempeñado.
1. Cuando la Dirección de un centro aprecie la existencia de una falta de capacidad o de una falta de adaptación al puesto de trabajo desempeñado por parte de una persona contratada, remitirá informe motivado a la Dirección del Servicio de Régimen Jurídico de Personal, solicitando el inicio del procedimiento para la resolución del correspondiente contrato.
2. La Dirección del Servicio de Régimen Jurídico de Personal dará traslado de dicho informe al Servicio de Inspección Educativa y a la Comisión de Personal Docente, para que en el plazo de diez días hábiles comuniquen por escrito su parecer sobre la conveniencia de dar inicio al procedimiento para la resolución del contrato.
3. Recibidos los escritos, tanto del Servicio de Inspección como de la Comisión de Personal Docente, o transcurrido el plazo de diez días hábiles sin haberlos recibido, el Servicio de Régimen Jurídico de Personal valorará la conveniencia de iniciar o no el procedimiento, de acuerdo con lo siguiente:
a) Si se considera que no existe justificación para iniciar el procedimiento de resolución del contrato, se archivará el expediente mediante Resolución motivada, que será comunicada a la Dirección del centro correspondiente, al Servicio de Inspección Educativa y a la Comisión de Personal Docente.
b) Si se considera que existe justificación para iniciar el procedimiento de resolución del contrato, la Dirección del Servicio de Régimen Jurídico de Personal dictará Resolución dando inicio al procedimiento. De la Resolución se dará traslado al Servicio de Inspección Educativa, para que lleve a cabo las actuaciones de averiguación que estime oportunas, con audiencia de la persona interesada y de la Comisión de Personal Docente.
4. Cuando se pongan de manifiesto hechos que indiquen que la presunta falta de capacidad tenga su origen en causas médicas, el Servicio de Inspección Educativa podrá proponer que la persona contratada sea enviada al Servicio de Prevención correspondiente, de acuerdo con la legislación vigente.
5. Realizadas, en su caso, las actuaciones de averiguación que se estimen oportunas, el Servicio de Inspección Educativa elaborará un informe de valoración de la capacidad para el ejercicio de funciones docentes o de la adaptación del personal contratado a la especialidad del puesto de trabajo desempeñado, del que dará traslado a la Dirección del Servicio de Régimen Jurídico de Personal. Antes de resolver el procedimiento, se dará audiencia de nuevo a la persona interesada y a la Comisión de Personal Docente.
6. El procedimiento finalizará por Resolución de la Dirección del Servicio de Régimen Jurídico de Personal. En caso de que el informe elaborado por el Servicio de Inspección Educativa sea negativo, la Resolución procederá a resolver el contrato suscrito con la persona interesada. Si se valora negativamente la capacidad para el ejercicio de funciones docentes, la persona interesada será excluida de todas las listas en las que figure. Si se valora negativamente la capacidad en una especialidad o la adaptación al puesto de trabajo desempeñado, la exclusión afectará únicamente a la lista que haya dado lugar a la contratación.
7. El procedimiento regulado en el presente artículo podrá proseguir su tramitación incluso aunque haya finalizado el contrato suscrito con la persona interesada, a efectos de evitar una futura contratación de esa persona en una especialidad o puesto de trabajo para el que carezca de capacidad”.
La norma contempla, según entendemos, la exigencia de audiencia al afectado en dos fases del procedimiento:
1) Durante la fase de instrucción por parte del Servicio de Inspección Educativa, al que corresponde llevar a cabo las actuaciones de averiguación oportunas, en el marco de las cuales habrá de garantizase la audiencia del afectado (“con audiencia de la persona interesada”).
A ello se hace referencia en la propia resolución de inicio del procedimiento (Resolución 557/2023, de 15 de febrero), en la que, tras declarar la incoación del expediente, se dispone “encomendar al Servicio de Inspección Educativa y la realización de las actuaciones de averiguación oportunas, con audiencia al interesado (…)”.
2) Instruido el procedimiento y antes de emitirse la resolución (“se dará audiencia de nuevo a la persona interesada”).
7. Examinado el expediente, esta institución considera que no se respetó debidamente el derecho de audiencia.
En lo que respecta a la fase de instrucción, no consta que las actuaciones de averiguación del Servicio de Inspección Educativa se desarrollaran con participación del interesado.
En el informe de valoración que emitió la inspectora, se señala que, en la comunicación de la resolución de inicio del procedimiento, “se le otorga trámite de audiencia” al interesado. Sin embargo, el acto de incoación no otorga trámite de audiencia (es indicativo de ello que no figure un plazo a tal efecto), sino que encomienda a la Inspección, como dispone la normativa, que realice las actuaciones de averiguación correspondientes, habiendo de garantizarse en las mismas la audiencia del interesado.
Consta en el informe de valoración de la Inspección diversas entrevistas (delegados del grupo, directora del centro, jefe del departamento, profesor de apoyo, jefe de estudios, profesora, orientadora), pero no que se oyera al interesado en el seno de las actuaciones de averiguación antes de la culminación de dicho informe, fechado el 13 de marzo de 2023, en el que se concluyó valorando negativamente la capacidad y adaptación al puesto de trabajo.
Por otro lado, en lo que respecta a la audiencia exigida en la fase final del procedimiento, antes de emitirse la resolución, consta en el expediente lo siguiente:
a) Una comunicación, fechada el 27 de abril de 2023, en la que se señala que el Servicio de Inspección emitió el preceptivo informe de valoración de la falta de capacidad o adaptación al puesto de trabajo, así como que, de conformidad con el artículo 18.5 de la Orden Foral 37/2020, de 8 de abril, procede un trámite de audiencia, señalando a tal efecto un plazo de diez días contados a partir de la recepción del oficio, a fin de que puedan deducirse los documentos y alegaciones correspondientes.
b) Un edicto de notificación en el Boletín Oficial del Estado del 3 de mayo de 2023, en el que se indica que se resolvió conceder trámite de audiencia el 18 de abril de 2023, en el que se expone que ha resultado infructuoso el intento de notificación y en el que se otorga un plazo de diez días hábiles.
c) La emisión de la resolución final, por la que se extingue el contrato y se excluye al interesado de las listas de aspirantes, el 9 de mayo de 2023.
Según concluye la institución, la resolución se dictó sin expirar el plazo señalado para el trámite de audiencia, lo que es irregular y afecta a las posibilidades de defensa del interesado en el procedimiento.
Además, se da la circunstancia de que, de haberse observado ese plazo de diez días hábiles anunciado (a contar desde el 4 de mayo), dado que el procedimiento se inició mediante resolución de 15 de febrero de 2023, el mismo habría caducado, al discurrir el plazo legal de tres meses que sería aplicable.
En tales circunstancias, al no haberse garantizado debidamente el derecho de audiencia y el principio de contradicción inherentes al procedimiento y, además, pudiendo afectar la irregularidad a que se ha hecho referencia a la caducidad del expediente, esta institución ha de recomendar que se revoque y deje sin efecto el acto objeto de queja.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Departamento de Educación el deber legal de resolver en plazo los recursos de alzada.
b) Recomendar al Departamento de Educación que revoque y deje sin efecto la resolución por la que se extingue de forma anticipada el contrato docente suscrito con el interesado y su exclusión de las listas de aspirantes a la contratación, al no haberse garantizado debidamente la audiencia de aquel.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2024 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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