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Bienestar social
Tema: La disconformidad de la autora de la queja con la extinción de la prestación del Ingreso Mínimo Vital y el inicio de un expediente sancionador.
Consejera de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo
Señora Consejera:
1. El 26 de diciembre de 2024 esta institución recibió un escrito de la señora doña (…) mediante el que formulaba una queja por la extinción de la prestación del Ingreso Mínimo Vital y la imposición de una multa.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 21 de enero de 2025 se recibió el informe remitido, que se acompaña de una copia integra del expediente sancionador objeto de controversia.
3. A la vista de la información obrante en el expediente cabe concluir que:
a) En el seno de un proceso de divorcio, mediante la Sentencia 308/2021, de 12 de julio, el Juzgado de Primera Instancia de Pamplona/Iruña acordó unas medidas definitivas de guarda y custodia, conforme a las cuales:
1) Se atribuía a la interesada la guarda y custodia de los tres hijos habidos con su exmarido.
2) El exmarido tendría derecho a visitas a sus hijos “los fines de semana desde el viernes a la salida del colegio hasta el domingo a las 20:00 horas”.
b) El 22 de junio de 2022 la interesada solicitó el Ingreso Mínimo Vital, señalando como unidad de convivencia la formada por ella y sus hijos.
c) El 10 de octubre de 2023 la interesada y su exmarido tuvieron un cuarto hijo.
d) De conformidad con la Línea Básica de Actuación III de la Oren Foral 375/2022, de 28 de diciembre, de la Consejera de Derechos Sociales, por la que se aprobó el Plan de Inspección en materia de Servicios Sociales en Navarra, para el año 2023, entre marzo y noviembre de 2023 se remitió a la Policía Foral de Navarra un listado de expedientes en los que se habían encontrado una serie de indicios de percepción fraudulenta de prestaciones públicas.
e) El 2 de abril de 2024 la Policía Foral de Navarra elevó un informe, en el que se señalaba lo siguiente:
“Se realiza inspección encaminada a verificar los requisitos de la percepción de Renta Garantizada a (…), con número de (…),
Los datos aportados como domicilio de residencia de la persona perceptora son, (…), de la localidad de (…).
Se sospecha que la beneficiaria convive con su expareja y padre de sus hijos, (…).
a) Número de Inspecciones efectuadas: 15
b) Número de Actas de Inspección: 0
c) Observaciones y conclusiones:
En comprobaciones previas en bases de datos policiales, se constata que la supuesta pareja de la beneficiaria, (…), trabaja en la empresa (…) de Tudela, y se desplaza con un vehículo matriculado a nombre del hijo mayor, (…).
En diferentes fechas, no se localiza el citado vehículo, ni en los alrededores del domicilio de la beneficiaria, ni en los estacionamientos de su lugar de trabajo.
Se visita el domicilio de empadronamiento de (…), y los inquilinos del mismo, dicen no conocerlo de nada, y que no reside en ese domicilio.
Se pregunta a un vecino de la (…) por quién reside en el domicilio de la beneficiaria, y nos indica que viven 4 niños junto a la beneficiaria y su pareja. Reconoce que esta es (…), pero que, desde hace un mes aproximadamente, no lo ve entre semana, porque cree que trabaja fuera. El fin de semana si lo suele ver.
Semanas después, visitamos al mismo vecino, quien nos indica que vio a (…) salir de la vivienda de la beneficiaria a fumar, y que habló con él, y le dijo que lo andábamos buscando. Esta acción del vecino, creemos que hizo extremar las precauciones a la beneficiaria y su entorno.
Visitamos el domicilio de (…) un domingo, y nos recibe ella, preguntamos por (…), pero dice no entender muy bien el idioma, cierra la puerta, y nos recibe el hijo mayor (…), quien, con la puerta semiabierta, nos dice que su padre no vive allí, que les visita a él y a sus hermanos de vez en cuando, pero insiste en que no vive allí.
Por todas las actuaciones realizadas, es parecer del Agente informante, que se sospecha que (…) convive en (…), junto a (…). Que lo hacen el fin de semana, ya que (…) trabaja en Tudela, y creemos que, entre semana, vive en esta localidad o alrededores. Todas estas sospechas, no han podido ser corroboradas”.
f) A la vista de este informe, el 8 de abril de 2024 el Grupo de Trabajo Técnico del Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo acordó el traslado del informe de la Policía Foral de Navarra a la Sección del Ingreso Mínimo Vital.
g) El 4 de junio de 2024 la Jefa de Sección de Prestaciones No Contributivas y otras Medidas de Protección Social propuso la suspensión cautelar del derecho de la interesada a percibir el Ingreso Mínimo Vital, así como la incoación de un expediente sancionador por la presunta comisión de una infracción muy grave.
h) En línea con ello, mediante la Resolución 431E/2024, de 13 de junio, de la Directora General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, se inició un procedimiento sancionador por la presunta comisión de una infracción muy grave en materia de Ingreso Mínimo Vital.
i) Dentro del plazo habilitado para ello, el 1 de julio de 2024 la interesada presentó sus alegaciones, a las cuales se adjuntó la siguiente documentación:
1) Un certificado del padrón municipal de Burlada/Burlata en el que figuran ella y sus cuatro hijos;
2) Una copia de la Sentencia 375/2024, de 31 de julio, del Juzgado de Primera Instancia número tres de Pamplona/Iruña, por la que se acuerda extender las medidas definitivas acordadas en la Sentencia 308/2021 al hijo nacido el 10 de octubre de 2023.
j) El 23 de julio de 2024 se formuló una propuesta de resolución.
k) Mediante la Resolución 2158/2024, de 12 de diciembre, de la Directora General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, se nombró nueva instructora y se amplió el plazo para la resolución del procedimiento sancionador.
l) Mediante la Resolución 777E/2024, de 16 de diciembre, de la Directora General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, se finalizó el procedimiento sancionador y impuso a la interesada una sanción por la comisión de una infracción administrativa de carácter muy grave en materia de Ingreso Mínimo Vital.
m) El 31 de diciembre de 2024 la interesada interpuso un recurso de alzada, que no ha sido todavía atendido.
Teniendo en cuenta esta base fáctica procede examinar la cuestión objeto de la queja, que, en esencia, es la disconformidad de la interesada con la Resolución 777E/2024, ya que:
a) Su exmarido no vive con ella, sino que visita los fines de semana a sus hijos; y,
b) Por problemas personales entre ellos, los compañeros de piso de su exmarido. mintieron a la Policía Foral de Navarra.
4. El artículo 38.4.b) de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital, prevé lo siguiente:
“Son infracciones muy graves:
(…)
No comunicar cualquier cambio o situación que pudiera dar lugar a la modificación, suspensión o extinción de la prestación, en el plazo de treinta días desde que estos se produzcan, cuando de ello se hubiera derivado una percepción indebida, en cuantía mensual, superior al 50 por ciento de la que le correspondería”.
5. En relación con las sanciones imponibles en caso de existencia de una infracción, el artículo 39 de la Ley 19/2021 establece lo siguiente:
“1. Las sanciones por las infracciones tipificadas en el artículo anterior podrán imponerse en los grados de mínimo, medio y máximo.
La imposición de sanciones tendrá en cuenta la graduación de éstas considerando, a tal fin, la culpabilidad, negligencia e intencionalidad de la persona infractora, así como la cuantía económica de la prestación económica indebidamente percibida.
(…)
4. Las infracciones muy graves se sancionarán con la pérdida de la prestación por un periodo de hasta seis meses.
Las infracciones muy graves se sancionarán en su grado mínimo con la pérdida de la prestación por un periodo de cuatro meses, en su grado medio de cinco meses y en su grado máximo de seis meses.
Cuando las infracciones diesen lugar a la extinción del derecho, la sanción consistirá en el deber de ingresar seis mensualidades de la prestación.
(…)
5. Si dentro de las infracciones graves o muy graves, concurriese alguna de las siguientes actuaciones por parte de cualquier persona beneficiaria del ingreso mínimo vital:
a) El falseamiento en la declaración de ingresos o patrimonio.
b) La ocultación fraudulenta de cambios sustanciales que pudieran dar lugar a la modificación, suspensión o extinción de la prestación.
c) Cualquier otra actuación o situación fraudulenta que dé lugar al acceso indebido a la prestación, mantenimiento indebido del derecho a la prestación o aumento indebido de su importe.
Además de la correspondiente sanción y obligación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas, y sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles y administrativas a que hubiere lugar, el Instituto Nacional de la Seguridad Social podrá decretar la extinción del derecho, así como la imposibilidad de que el sujeto infractor pueda resultar persona beneficiaria en los términos de esta norma por un periodo de dos años.
(…)
7. Las sanciones a que se refiere este artículo se entienden sin perjuicio del reintegro de las cantidades indebidamente percibidas”.
6. Como ha quedado reflejado, en el presente caso, tomando como referencia el informe de la Policía Foral de Navarra de 2 de abril de 2024, la Administración presume que la autora de la queja convive con su exmarido, lo que constituiría una ocultación fraudulenta de una modificación de la unidad de convivencia en virtud de la cual se habría estado percibiendo indebidamente el Ingreso Mínimo Vital, lo que acarrearía la extinción del derecho a la prestación (artículo 39.5 de la Ley 19/2021), el deber de ingresar seis mensualidad de la prestación (artículo 39.4 de la Ley 19/2021), así como el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas (artículo 39.7 de la Ley 19/2021).
7. A efectos de resolver la presente queja se debe comenzar señalando que, a la vista de la información obrante en el expediente, resulta complicado concluir que el exmarido de la autora de la queja convive con ella y sus hijos y que, por tanto, existe una supuesta modificación de la unidad de convivencia no comunicada a la Administración.
Admitiendo que el informe de la Policía Foral de Navarra tiene un efecto probatorio cualificado, el mismo no evidenciaría una convivencia more uxorio entre la interesada y su exmarido, sino que, en todo caso, demostraría que los vecinos de la interesada suelen ver a aquél los fines de semana por el vecindario.
A este respecto, la interesada viene a explicar que los vecinos ven a su exmarido por el vecindario los fines de semana porque, de acuerdo con las medidas definitivas acordadas judicialmente, aquél tiene derecho a visitar a sus hijos los fines de semana.
Esta explicación, que aisladamente considerada podría no rebatir los efectos probatorios derivados del informe de la Policía Foral de Navarra, se apoya en un documento público que, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, también goza de un efecto probatorio cualificado: el certificado de empadronamiento expedido por el Ayuntamiento de Burlada/Burlata, que contempla que en el inmueble de la interesada conviven únicamente ésta y sus hijos.
Por ello, teniendo en cuenta que, como consecuencia del principio de in dubio pro reo, no cabe la imposición de una sanción cuando, a la vista de la información obrante en el expediente, exista un margen de duda sobre la tipicidad, antijuricidad, culpabilidad o punibilidad de la acción u omisión objeto de reproche, esta institución entiende que en el presente caso no concurren suficientes elementos de juicio como para concluir que la interesada convive con su exmarido, ya que:
a) El único elemento probatorio que vendría a evidenciar dicha circunstancia está a su vez rebatido por un documento público que demuestra lo contrario; y,
b) Existe una explicación plausible al hecho de que los vecinos vean los fines de semana al exmarido de la interesada por el vecindario: de acuerdo con las medidas definitivas decretadas por los órganos judiciales, aquél tiene derecho de visita a los hijos habidos en común los fines de semana.
Se ha de reseñar, además, que el informe policial concluye que las sospechas “no han podido ser corroboradas”, lo que abunda en la imposibilidad de tener por acreditada la convivencia atribuida por la Administración.
8. Por otro lado, incluso en el supuesto en que se considerase que, a la vista de la información obrante en el expediente, la interesada y su exmarido conviven, resultaría cuestionable que se pudiera considerar que él forma parte de la unidad de convivencia que, a efectos del Ingreso Mínimo Vital, integran aquélla y sus hijos.
El concepto de “unidad de convivencia” a efectos del Ingreso Mínimo Vital se contempla en el artículo 6 de la Ley 19/2021, que establece lo siguiente:
“Se considera unidad de convivencia la constituida por todas las personas que residan en un mismo domicilio y que estén unidas entre sí por vínculo matrimonial, como pareja de hecho o por vínculo hasta el segundo grado de consanguinidad, afinidad, adopción, y otras personas con las que convivan en virtud de guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente.
Se considerará pareja de hecho la constituida con análoga relación de afectividad a la conyugal por quienes, no hallándose impedidos para contraer matrimonio, no tengan vínculo matrimonial, ni constituida pareja de hecho con otra persona y acredite en dicha constitución, de conformidad con lo previsto en el párrafo quinto del artículo 21.4”.
En el presente caso, no existe dudas de que, a partir de su divorcio, no existe un vínculo matrimonial entre la interesada y su exmarido, por lo que, para ser considerados junto a sus hijos una “unidad de convivencia”, debe entenderse que forman una pareja de hecho, para lo cual es preciso que:
a) Tengan una relación de afectividad análoga a la conyugal; y,
b) Se acredite la existencia de la pareja de hecho de acuerdo con lo previsto en el párrafo quinto del artículo 21.4 de la Ley 19/2021, que establece lo siguiente:
“La existencia de pareja de hecho se acreditará mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia, en su caso, o documento público en el que conste la constitución de dicha pareja. Tanto la mencionada inscripción como la formalización del correspondiente documento público deberán haberse producido con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha de la solicitud de la prestación, no requiriéndose este plazo en el caso de que existan hijos o hijas en común. No se exigirá el requisito de inscripción en un Registro de parejas de hecho, ni constitución de dicha pareja en documento público, en el caso de que se tengan hijos o hijas comunes”.
Teniendo esto en cuenta, dado que la interesada y su exmarido tienen cuatro hijos en común –tres habidos durante el matrimonio y uno habido una vez ya divorciados–, no se requiere que se hayan constituido y registrado como pareja de hecho para ser considerada como tal a efectos del Ingreso Mínimo Vital, aunque, a tal fin, sí se les requerirá que tengan una “relación de afectividad análoga a la conyugal”.
Atendiendo a la regulación del matrimonio en el Código Civil –en especial, a los artículos 68 y 69–, así como a la regulación de las parejas estables en la Compilación del Derecho Civil Foral de Navarra (leyes 106 a 113), parece evidente que una de las características inherentes a la existencia de una relación de afectividad análoga a la conyugal es la convivencia permanente de sus integrantes, lo que no ocurriría en el presente caso, ya que el propio informe de la Policía Foral de Navarra del que trae causa el procedimiento sancionador únicamente evidenciaría una convivencia esporádica y circunscrita a los fines de semana.
De hecho, tal y como evidencian los artículos 9, 10 y 12 del Decreto Foral 27/2021, de 14 de abril, por el que se crea y se regula el Registro único de parejas estables de la Comunidad Foral de Navarra, en relación con la ley 106 de la Compilación, la existencia de una pareja estable en el ordenamiento jurídico navarro requiere una convivencia estable en un mismo domicilio y, por ello, se requiere el empadronamiento de los integrantes de la pareja en un mismo domicilio.
En este sentido, como ya se ha señalado anteriormente, la interesada y su exmarido están empadronados en diferentes términos municipales –ella en Burlada/Burlata, él en Tudela–, por lo que:
a) De acuerdo con el artículo 16 de la Ley 7/1985, cabe presumir que viven en diferentes términos municipales; y,
b) De acuerdo con el Decreto Foral 27/2021 y la Compilación de Derecho Civil Foral de Navarra, al estar empadronados en diferentes términos municipales de la Comunidad Foral de Navarra, no podrían constituir una pareja estable.
Por ello, esta institución no considera que, a la vista de la información obrante en el expediente, pueda concluirse que la interesada y su exmarido mantienen una “relación de afectividad análoga a la conyugal”, que sería la conditio sine qua non para considerar que, junto a sus hijos, constituyen una unidad de convivencia a efectos del artículo 6 de la Ley 19/2021 y, por tanto, el informe de la Policía Foral de Navarra no evidenciaría un cambio en la composición de la unidad de convivencia objeto del Ingreso Mínimo Vital que debiera haber sido comunicado por la interesada a la Administración.
9. Como ha quedado reflejado, la infracción del artículo 38.4.b) de la Ley 19/2021 requiere:
a) Una acción típica de naturaleza pasiva consistente en la falta de comunicación por parte de la persona beneficiaria del Ingreso Mínimo Vital de situaciones que habrían dado lugar a la modificación, suspensión o extinción de la prestación; y,
b) Una cuantificación del desvalor de la acción típica, pues únicamente se podrá sancionar ésta cuando, de haberse efectuado la comunicación requerida, la prestación se habría dejado de percibir o se habría percibido una cuantía inferior a la mitad de la que efectivamente se estuvo percibiendo.
En línea con lo señalado anteriormente, esta institución no considera suficientemente acreditada la existencia del primero de los requisitos, el concerniente a la acción típica.
Asimismo, tampoco encuentra en el expediente elementos de juicio que permitan concluir que concurre el segundo de los requisitos, ya que en los distintos actos administrativos dictados en el seno del procedimiento sancionador objeto de controversia la Administración parece concluir que, dado que el exmarido de la interesada está dado de alta en la Seguridad Social, si se incluyese a aquél en la unidad de convivencia no habría derecho de ésta al Ingreso Mínimo Vital; sin embargo, no existe en el expediente una motivación fáctica que permita verificar si dicha conclusión es correcta. Así, e.g., no existe una cuantificación de los ingresos del exmarido de la interesada y un cálculo de cómo la ponderación de estos daría lugar a que la supuesta unidad de convivencia formada por él, ella y sus hijos no tendría derecho al Ingreso Mínimo Vital o tendría derecho a menos de la mitad de la cuantía que efectivamente habría percibido.
10. Del mismo modo, tampoco encuentra esta institución en los distintos actos administrativos adoptados durante el procedimiento sancionador una motivación que permita comprender el iter argumentativo de acuerdo con el cual se llega a la conclusión de que la conducta atribuida merece ser calificada como de grado máximo y no como de grado mínimo o medio.
Esta falta de motivación podría considerarse que genera una cierta indefensión en la interesada, así como dificulta comprobar la proporcionalidad de la sanción atendiendo al desvalor de la conducta sancionada, lo que resulta contrario al propio artículo 39.1 de la Ley 19/2021, que, como se ha señalado antes, establece que la “imposición de sanciones tendrá en cuenta la graduación de estas considerando, a tal fin, la culpabilidad, negligencia e intencionalidad de la persona infractora, así como la cuantía económica de la prestación económica indebidamente percibida”.
11. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo que, no considerando suficientemente acreditados la conducta objeto del mismo, adopte las medidas precisas para dejar sin efecto el procedimiento sancionador abierto contra la interesada.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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