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Función Pública
Tema: El trato discriminatorio que recibe el colectivo de cuidadores del Centro San José con respecto a los cuidadores del Departamento de Educación, por su falta de encuadramiento en el nivel C.
Consejera de Interior, Función Pública y Justicia
Consejera de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo
Señoras Consejeras:
1. El 10 de octubre de 2023 esta institución recibió un escrito de la señora doña (…) mediante el que, en nombre propio y en representación del colectivo de cuidadores del Centro San José, formulaba una queja por el trato discriminatorio que reciben con respecto a los cuidadores del Departamento de Educación, por su falta de encuadramiento en el nivel C.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo y al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
El 22 de noviembre de 2023 se recibió el informe remitido por el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo.
El 1 de diciembre de 2023 se recibió el informe remitido por el Departamento de Interior, Función Pública y Justicia.
Ambos informes, que tienen contenido similar, se incorporaron al expediente.
3. La cuestión objeto de queja no es novedosa, pues ha sido ya examinada por esta institución en otra ocasión (expediente Q19/373).
Asimismo, acerca de esta misma cuestión, fue solicitada una mediación a esta institución, declinando los órganos administrativos concernidos la invitación a tomar parte en la misma (expediente M22/8).
En este sentido, el análisis de la cuestión realizado en el expediente Q19/373 sigue siendo plenamente válido, ya que, pese a que esta institución sugirió al entonces Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia la adopción de medidas tendentes a encuadrar al personal cuidador adscrito al Departamento de Derechos Sociales al nivel C, que es lo que había ocurrido con el personal cuidador adscrito al Departamento de Educación, dichas medidas no se han adoptado todavía.
A este respecto, en el referido expediente precedente, se venía a señalar:
“5. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por varias personas que desempeñan el puesto de trabajo de cuidador al servicio del Departamento de Derechos Sociales, que consideran injusto que no se les haya encuadrado en el nivel C, al igual que va a ocurrir con el personal cuidador que depende del Departamento de Educación.
Los autores de la queja señalan que las pruebas de acceso para ser cuidador en el Departamento de Educación y en el Departamento de Derechos Sociales son las mismas y que muchos de los trabajadores han desempeñado sus funciones en ambos departamentos, encontrándose en la misma lista de contratación.
El Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, ha remitido el informe transcrito anteriormente, en el que, reconociendo que ambos colectivos de cuidadores ingresaron en la función pública en virtud de las mismas convocatorias, señala que el devenir de la evolución de los citados puestos de trabajo en uno u otro departamento ha puesto de manifiesto razones que justifican su consideración por separado. A este respecto, se informa de que, dadas las funciones que actualmente se desempeñan en cada uno de los departamentos, se está analizando la cualificación necesaria de los trabajadores para atender a dichas funciones. En este sentido, se indica que los estudios preliminares realizados sobre esta cuestión apuntan a que el personal cuidador del Departamento de Educación puede requerir de un nivel de estudios propio del nivel C, mientras que el nivel de estudios requerido a los cuidadores dependientes del Departamento de Derechos Sociales es el propio del nivel D, según lo dispuesto en el artículo 12 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.
6. En los últimos meses se han aprobado el Decreto-Ley Foral 1/2018, de 24 de octubre, y el Decreto-Ley Foral 2/2019, de 15 de mayo, en los que se han adoptado, entre otras, las siguientes medidas en materia de personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
a) Con respecto al personal Auxiliar Administrativo, se le asigna un complemento transitorio de integración en el nivel/grupo C.
b) Incremento de retribuciones complementarias al puesto de trabajo para determinados puestos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra (personal Operador Auxiliar de Coordinación de SOS Navarra, personal del Guarderío Forestal, personal Educador Infantil, etcétera).
c) Encuadramiento en el nivel/grupo C de los Vigilantes de Carreteras y del puesto de trabajo de Conductor, número de plaza 6169.
d) Encuadramiento del personal perteneciente al nivel/grupo E en el nivel/grupo D.
Esta institución constata que las medidas adoptadas tienen como efecto, en algunos casos, el encuadramiento de determinado personal en niveles superiores al que venían desempeñando, la equiparación salarial con el nivel C en el caso de los auxiliares administrativos, y la subida de determinadas retribuciones complementarias al puesto de trabajo en el caso de otros colectivos.
7. En el caso del personal cuidador dependiente del Departamento de Educación, el Acuerdo, de 4 de octubre de 2018, suscrito entre la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, y los sindicatos LAB, CCOO y UGT, en su punto 3.III), prevé lo siguiente:
“2.–Personal Cuidador adscrito al Departamento de Educación.
Durante 2020 se acuerda llevar a cabo la promoción al nivel/grupo C de encuadramiento del puesto de trabajo de Cuidador adscrito al Departamento de Educación. Para ello, a lo largo de 2019 el Departamento de Educación deberá analizar el requisito de titulación exigible para el acceso al puesto de Cuidador en atención a las competencias profesionales de dicho puesto de trabajo.
El encuadramiento en el nivel/grupo C se realizará manteniendo los porcentajes de las retribuciones complementarias que actualmente tiene asignados el puesto de trabajo de Cuidador en la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos”.
Fuera del alcance de lo previsto en dicho acuerdo, ha quedado el personal cuidador adscrito al Departamento de Derechos Sociales, a pesar de haber accedido a la función pública a través de las mismas pruebas y de que muchas de las personas incluidas en dichas listas han desempeñado, indistintamente, sus funciones en ambos departamentos.
En este sentido, los autores de la queja aportan la reseña de diversas convocatorias de acceso mediante oposición y para la configuración de listas de contratación comunes para el personal cuidador del Departamento de Educación y del Departamento de Derechos Sociales, así como diversas convocatorias de concursos de traslados conjuntas. Asimismo, los autores de la queja aportan un listado de 95 personas que han trabajado en ambos departamentos a través de la misma lista de contratación.
8. La concreción del nivel de encuadramiento del personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra supone, tal y como afirma el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, el ejercicio de la potestad de autoorganización legalmente reconocida a la administración en el artículo 4 a) de la Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del sector público institucional foral.
El ejercicio de dicha potestad, al ser discrecional, conlleva que la Administración disponga de un margen de decisión respecto al nivel de encuadramiento de su personal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.
Conforme a tal margen, la administración pública puede, en función de las características de los puestos de trabajo y de las tareas a desempeñar en los mismos, optar por diferentes soluciones a la hora de encuadrar a su personal en uno u otro nivel.
Las diferencias en este terreno, en principio, y respetados los límites propios del control del ejercicio de potestades discrecionales (en particular, el principio de interdicción de la arbitrariedad), no son determinantes de una lesión del derecho constitucional de acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad y con arreglo a los principios de mérito y capacidad, aun cuando puedan a ser cuestionables con criterios de oportunidad.
9. Dicho lo anterior, también ha de ponderarse que, según considera esta institución, las funciones desarrolladas por los cuidadores dependientes del Departamento de Educación y por los cuidadores del Departamento de Derechos Sociales son, en esencia, bastante similares. Si bien los primeros pueden tener que desarrollar su labor con menores con necesidades educativas especiales, los cuidadores adscritos al Departamento de Derechos Sociales trabajan con personas con necesidades especiales (dependencia, discapacidad en grado relevante, etcétera). De este modo, los argumentos utilizados para justificar el encuadramiento del personal cuidador del Departamento de Educación en el nivel C también podrían ser utilizados con respecto al personal cuidador del Departamento de Derechos Sociales.
Asimismo, tal y como exponen los autores de la queja, a lo largo de los últimos años la forma de acceder al puesto de cuidador en ambos departamentos ha sido a través de las mismas pruebas selectivas, y muchas personas han desempeñado, indistintamente, sus servicios en ambos departamentos.
Por todo ello, esta institución considera oportuno sugerir al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, que realice las actuaciones necesarias para encuadrar al personal cuidador adscrito al Departamento de Derechos Sociales en el nivel C, tal y como se va a proceder con el personal cuidador del Departamento de Educación”.
4. El artículo 14 de la Constitución establece lo siguiente:
“Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”.
De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en relación con este artículo (entre otras, Sentencias del Tribunal Constitucional 489/1998, de 21 de abril, 186/2000, de 10 de julio, o 9/2008, de 9 de abril), para poder determinar que existe una discriminación no solamente es necesario constatar que ante una misma situación fáctica se dan respuestas jurídicas dispares, sino que, además, es necesario que esa diferencia de trato no esté razonablemente justificada. Por ello, cabe concluir que no toda desigualdad constituye una discriminación, pero sí toda discriminación constituye una desigualdad no justificable objetiva y razonablemente.
Siguiendo esta línea, el artículo 2 de la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, tras reconocer el derecho de toda persona a la igualdad de trato y no discriminación (apartado 1), señala que “podrán establecerse diferencias de trato cuando los criterios para tal diferenciación sean razonables y objetivos y lo que se persiga es lograr un propósito legítimo o así venga autorizado por norma con rango de ley, o cuando resulten de disposiciones normativas o decisiones generales de las administraciones públicas destinadas a proteger a las personas, o a grupos de población necesitados de acciones específicas para mejorar sus condiciones de vida o favorecer su incorporación al trabajo o a distintos bienes y servicios esenciales y garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades en condiciones de igualdad” (apartado 2). Asimismo, en el mismo sentido, el artículo 4 de la Ley estipula que el derecho a la igualdad de trato implica “la ausencia de toda discriminación” (apartado 1), aclarando que no se considerará discriminación la diferencia de trato “derivada de una disposición, conducta, acto, criterio o práctica que pueda justificarse objetivamente por una finalidad legítima y como medio adecuado, necesario y proporcionado para alcanzarla” (apartado 2).
5. En el presente caso, el colectivo de cuidadores adscritos al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo argumentan que el encuadramiento de los entonces cuidadores adscritos al Departamento de Educación al nivel C –actuales Especialistas de Apoyo Educativo– habría constituido una discriminación, ya que ambas clases de cuidadores disponían de pruebas de acceso y temarios comunes, así como funciones análogas en sus respectivos ámbitos de actuación, siendo así la única diferencia sustancial entre ambos colectivos la adscripción a uno u otro Departamento del Gobierno de Navarra.
A este respecto, a la vista de la información obrante en el expediente derivado de la queja que nos ocupa y de la que dio lugar al expediente Q19/373, resultaría difícil rechazar esta conclusión, ya que no se apreciarían razones que, objetiva y materialmente permitan concluir por qué, pese a ser colectivos en principio equiparables, se realizó únicamente el encuadramiento en el grupo C de los cuidadores adscritos al Departamento de Educación -formalmente, sí existiría tal justificación, al haberse incorporado en su día el criterio a una norma con rango de ley-
6. Según se señala en los informes emitidos por ambos Departamentos, incluso en el supuesto de que quisieran hacerlo, concurren limitaciones que legalmente impedirían realizar el encuadramiento del colectivo de cuidadores adscritos al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo en el grupo C.
Esta institución no considera que este argumento sea admisible o determinante, ya que, como ha quedado reflejado, no nos encontramos con una cuestión novedosa que haya surgido repentinamente, sino surgida hace más de cuatro años y respecto de la que ha existido tiempo más que suficiente para adoptar las medidas necesarias para darle solución.
Por ello, esta institución debe reiterar la sugerencia realizada en el año 2019.
7. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo y al Departamento de Interior, Función Pública y Justicia que adopten las medidas precisas para que el personal cuidador adscrito al primero de los citados órganos administrativos sea encuadrado en el grupo C, tal y como ocurrió con el entonces personal cuidador adscrito al Departamento de Educación.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo y el Departamento de Interior, Función Pública e Interior informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2023 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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