Compartir contenido
Transporte público
Tema: El desacuerdo con el régimen de intransmisibilidad de las licencias de taxi de los municipios incorporados al área de prestación conjunta del servicio de taxi de la Comarca de Pamplona.
Presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona / Iruñerriko Mankomunitatea
Consejero de Cohesión Territorial
Señor Presidente / Señor Consejero:
1. El 18 de septiembre de 2023 esta institución recibió un escrito del señor don (…), mediante el que formulaba una queja por la falta de modificación de la Ley Foral del Taxi, en lo referente a la intransmisibilidad de las licencias de taxi de los municipios incorporados al área de prestación conjunta del servicio de taxi de la Comarca de Pamplona.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Cohesión Territorial y a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
3. Por parte del Departamento de Cohesión Territorial se ha informado:
“1º. Don (…) hace alusión a la queja presentada ante el Defensor del Pueblo en el año 2019 (expediente Q19/787) en relación a la intransmisibilidad de las licencias, remitiéndose a la formulación contenida en ella, así como a la sugerencia emitida por el Defensor del Pueblo de Navarra.
Respecto a la misma, con el fin de evitar reiteraciones innecesarias, procede también remitirse a la respuesta realizada por el entonces Consejero del Departamento de Cohesión Territorial con fecha 14 de octubre de 2019 (adjunta al presente escrito), en la que se exponen las razones que, según el criterio de este Departamento de Cohesión Territorial, justifican el mantenimiento del régimen de intransmisibilidad de dichas licencias, aunque incidiendo en los siguientes aspectos que se consideran de suma importancia:
La modificación de la Ley Foral del Taxi, realizada por la Ley Foral 21/2018, de 30 de octubre, conllevó entre otras modificaciones que no afectan al objeto de la presente queja, la supresión del requisito de “coherencia territorial” para la delimitación de las Áreas (artículo 48), ofreciendo la posibilidad de que los ayuntamientos pertenecientes a la Mancomunidad de la Comarca se incorporasen al ATPCCP mediante un procedimiento específico, así como la intransmisibilidad de las licencias municipales de taxi de los Ayuntamientos que se incorporasen al ATPCCP, tanto mediante el procedimiento específico (contemplado en la Disposición Transitoria Única de la Ley Foral 21/2018) como mediante el procedimiento general (previsto en el apartado 6 de la Disposición Adicional Única de la Ley Foral del Taxi).
En este sentido, cabe recordar que las entidades locales no se posicionaron en contra del régimen de intransmisibilidad de las licencias durante el procedimiento de tramitación del proyecto de Ley Foral de modificación de la Ley Foral del Taxi, que fue sometido, entre otros, al trámite de información pública con audiencia a la Federación Navarra de Municipios y Concejos y a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, así como a los informes del Consejo Navarro del Taxi y a la Comisión Foral de Régimen Local, contando ambos Consejos consultivos con la representación de las entidades locales.
Además, se debe señalar que durante la tramitación parlamentaria del proyecto de Ley Foral ninguna de las enmiendas presentadas se refería a la intransmisibilidad de las licencias, siendo finalmente el texto aprobado por unanimidad del Pleno del Parlamento de Navarra.
También debe incidirse en que, una vez que el Ayuntamiento de Etxauri, localidad que otorgó la licencia a don (…), optó por la incorporación al ATPCCP, el interesado podría haberse opuesto a la intransmisibilidad de la licencia manifestando su disconformidad con la incorporación de Etxauri al ATPCCP, solicitando el mantenimiento de su licencia con un ámbito estrictamente municipal.
2º. En la actual queja ante el Defensor del Pueblo, don (…) expone también la solicitud realizada el 2 de mayo de 2022 a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, en su calidad de gestora del servicio público de taxi en el ATPCCP, a fin de que dicha entidad “iniciase los trámites y gestiones oportunas dirigidas a las Administraciones Públicas y Poderes Públicos competentes para corregir las deficiencias observadas en lo necesario en la vigente Ley Foral del Taxi”.
Añade que, hasta el momento, no ha recibido respuesta por parte de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona.
En este sentido, desde el Departamento de Cohesión Territorial debe inhibirse en el fondo de esta cuestión, ya que está dirigida a otra administración pública, la cual no ha dirigido a este Departamento ninguna cuestión en el ámbito de la queja.
3º. Por último, don (…) invoca la Sentencia del Tribunal Supremo 349/2020, de 10 de marzo de 2020, posterior al expediente cursado en 2019, al considerar que “guarda relación con el asunto objeto de la controversia y viene a reforzar los argumentos de esta parte”.
En relación a este argumento, cabe reseñar que la citada sentencia se circunscribe al ámbito regulatorio de las autorizaciones de arrendamientos de vehículos con conductor (en adelante, VTC), en la que se declara la nulidad de la limitación temporal para la transmisión de las licencias VTC.
El voto particular emitido por tres de los siete magistrados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo distingue los ámbitos de las autorizaciones VTC y el servicio de taxi, señalando que “estando concebido y regulado el servicio de taxis de la manera antedicha y siendo así que el servicio de taxis y el de VTC constituyen dos formas de trasporte urbano que hoy en día compiten directamente en el mismo mercado y que prestan un servicio semejante, el objetivo de mantener un equilibrio entre las dos modalidades de transporte urbano aparece como una forma de garantizar el mantenimiento del servicio de taxis como un servicio de interés general y, por tanto, amparado en la razón imperiosa de interés general de asegurar el modelo de transporte urbano antes señalado”, añadiendo que “dicho análisis parte, como se deriva de lo dicho hasta ahora, de la premisa de que el objetivo de tales, lograr una competencia equilibrada de ambas modalidades de transporte urbano que permita el mantenimiento del servicio de taxis de acuerdo con la concepción de servicio de interés general antes expresada, se configura como una razón imperiosa de interés general que se proyecta sobre las medidas concretas”.
Para reforzar esta distinción regulatoria entre las autorizaciones VTC y las licencias de taxi, el artículo 151 del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, declara el transporte de viajeros en taxi como servicio de interés público y en consecuencia, los instrumentos de planificación y ejecución de políticas públicas que se lleven a cabo por las Administraciones competentes deberán garantizar la prestación de un servicio de calidad para todos los usuarios, no discriminatorio y con una cobertura de prestación suficiente en todo el territorio, mediante la adopción de las medidas que determinen y delimiten la naturaleza, duración y alcance de las obligaciones correspondientes”.
4. La Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, por su parte, ha informado:
“Primero.- Con fecha de 20 de septiembre de 2019 tuvo entrada en el registro de la Mancomunidad, un escrito procedente del Defensor del Pueblo (Número de expediente Q19/787) en el que nos trasladó una reclamación presentada por Don (…) referente a la intransmisibilidad de las licencias de taxi de los municipios incorporados al área de prestación conjunta del servicio de taxi de la Comarca de Pamplona contemplada en la Ley Foral 21/2018, de 30 de octubre, por la que se modificó la Ley Foral 9/2005, de 6 de julio del taxi.
En contestación a ese escrito le Mancomunidad remitió un escrito al Defensor del Pueblo en el que indicaba que:
La Mancomunidad de la Comarca de Pamplona es una entidad local y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Foral 6/1990 de 2 de julio de Administración Local le corresponde la potestad reglamentaria.
El régimen de transmisibilidad y, en su caso, de intransmisibilidad de las licencias de taxi viene regulado en el artículo 12 y en el apartado 6 de la Disposición Adicional Única de la Ley Foral 9/2005, de 6 de julio del taxi.
Por lo tanto, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona carece de potestad para modificar dicha materia, ya que la potestad legislativa le corresponde al Parlamento de Navarra, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
Con fecha de 11 de febrero de 2020, el Defensor del Pueblo dictó una resolución referente a la queja Q19/787 indicando, respecto a la Mancomunidad, lo siguiente:
En relación con la queja formulada por el señor don (…), referente a la intransmisibilidad de las licencias de taxi en los municipios incorporados al área de prestación conjunta del servicio de taxi en la Comarca de Pamplona, contemplada en la Ley Foral 21/2018, de 30 de octubre, le participo que pongo fin a mis actuaciones, sin que, por mi parte, considere oportuno formular recomendación, sugerencia o recordatorio de deberes legales.
Por otro lado, con fecha de 4 de diciembre de 2019, el Defensor del Pueblo dictó otra resolución referente a la queja Q19/787 indicando, respecto al Departamento de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra lo siguiente:
Sugerir al Departamento de Cohesión Territorial que promueva una modificación de la Ley Foral del Taxi, de forma que se suprima la actual regla de intransmisibilidad de las licencias que, como excepción a las previsiones generales, se establece respecto a los municipios que se incorporen al área de prestación conjunta del servicio de taxi en la Comarca de Pamplona.
Segundo.- Con fecha 2 de mayo de 2022 tuvo entrada en el registro de la Mancomunidad, un escrito presentado por (…), en nombre y representación de (…) en el que solicitaba:
… pronunciamiento de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, acerca de la corrección y la adecuación legal de la norma aplicable al Servicio de Taxi gestionado y por tanto de la corrección del Servicio del Taxi, y en último término, se inicien por parte de esta Mancomunidad los trámites y gestiones oportunos ante las Administraciones y Poderes Públicos competentes encaminados a corregir las deficiencias en las que se puede estar incurriendo.
Junto con la solicitud presentó un escrito de fecha 28 de abril de 2022.
Con fecha de 23 de mayo de 2022, fue emitido un informe por la Asesoría Jurídica en relación con la solicitud presentada.
Con fecha de 24 de mayo de 2022, el Presidente de la Mancomunidad dictó la Resolución 240/2022 en la cual dispuso lo siguiente:
1.- Inadmitir la solicitud de emisión del informe de conformidad con lo dispuesto en el informe de la Asesoría Jurídica de la Mancomunidad de 13 de mayo de 2022, puesto que la petición realizada es ajena a las atribuciones legalmente otorgadas a la Mancomunidad.
2.- Inadmitir la solicitud de iniciar los trámites para modificar la Ley Foral 9/2005 de 6 de julio del taxi de conformidad con lo dispuesto en informe de la Asesoría Jurídica de la Mancomunidad de 13 de mayo de 2022, puesto que la petición realizada es ajena a las atribuciones legalmente otorgadas a la Mancomunidad.
3.- Notificar la presente resolución al Departamento de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra, junto con el escrito presentado por (…) en nombre y representación de (…) y el informe de la Asesoría Jurídica de 13 de mayo de 2022, a los efectos oportunos.
4.- Notificar la presente resolución al interesado junto con el informe de la asesoría Jurídica de 13 de mayo de 2022, con la indicación de que, de conformidad con lo establecido en el artículo 52.2 de la Ley 7/85, Reguladora de las Bases de Régimen Local, esta Resolución pone fin a la vía administrativa, y que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 333 de la Ley Foral 6/90, de Administración Local de Navarra, podrá interponer Recurso Contencioso Administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, dentro del periodo de dos meses desde el día siguiente a la notificación de esta Resolución, pudiendo, previa y potestativamente, interponer bien recurso de reposición ante el Presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona o bien recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra, en ambos casos dentro del plazo de un mes.
La resolución 240/2022 fue notificada a (…) el 24 de mayo de 2023, y al departamento de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra el 25 de mayo de 2024.
Contra la resolución 240/2022 no consta que (…) haya interpuesto recurso alguno.
Tercero.- Con fecha 26 de mayo de 2022 tuvo entrada en el registro de la Mancomunidad, un escrito presentado por (…), en nombre y representación de (…) en el que solicitaba:
Reitero solicitud de pronunciamiento (no informe jurídico) de la MNCP acerca de la corrección y la adecuación legal de la norma aplicable al Servicio del Taxi gestionado y por tanto de la corrección de las condiciones en las que se presta dicho servicio, y en último término, se inicien los trámites con las Administraciones y Poderes Públicos competentes necesarios para corregir las deficiencias y carencias en las que la normativa aplicable pueda estar incurriendo.
Junto con la solicitud presentó un escrito de fecha 2 de mayo de 2022 (este es idéntico al de fecha de 28 de abril presentado el 2 de mayo de 2022) y otro escrito de fecha 26 de mayo en el que indica:
… A este respecto, queremos dejar claro que en ningún momento esta parte ha pretendido obtener un informe jurídico acerca de la legalidad de la LFT, ni mucho menos que la Mancomunidad inicie los trámites para modificar dicha norma.
Del contenido del escrito presentado por esta parte con fecha 2 de mayo de 2022 se desprende claramente que lo que esta parte solicita a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona es;
a) Un pronunciamiento claro y expreso de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, acerca de la licitud y corrección de la Ley Foral del Taxi que sirve de norma básica para la actividad del Taxi y que la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona gestiona en exclusiva
b) Y para el supuesto de que esta Entidad llegue a la conclusión de que la LFT incurre en alguna deficiencia o vulneración jurídica o normativa, esta parte solicita a la Mancomunidad se dirija a la Administración Pública y/o Poder público competente para que sea aquella la que inicie los trámites para corregir las deficiencias observadas.
Por lo expuesto, teniendo por presentado este escrito, que acompaño del escrito original ya presentado, ruego tenga a bien admitirlo, y por hechas las manifestaciones en el contenidas, accediendo a lo interesado, por ser de justicia que pido, en Pamplona a 26 de mayo de 2022.
Cuarto.- Junto con el escrito remitido por el Defensor del Pueblo, consta el escrito presentado por (…) ante dicha institución el 18 de septiembre de 2023. En este escrito indica:
II.- …La solicitud fue presentada, como se ha señalado, sin que, hasta el momento, a pesar del largo tiempo transcurrido, haya sido debidamente resuelta, no habiendo, por lo tanto, esta parte recibido contestación a lo pedido.
Únicamente se recibió una resolución, de 24 de mayo de 2022, de “inadmisión de una solicitud de informe jurídico”, resultando que esta parte no había solicitado tal informe, sino, como ha quedado reflejado, un pronunciamiento de la Mancomunidad de la Comarca de pamplona acerca del contenido de la Ley Foral del taxi en lo que respecta a la limitación que nos ocupa. Por ello, el 26 de mayo de 2022 se vino a reiterar la solicitud, sin haber recibido ninguna contestación desde entonces.
III.- Que, como se expone en la mencionada solicitud, además de otras razones que llevan a la conclusión de que se está ante una situación injusta y discriminatoria, ha habido jurisprudencia reciente (posterior al citado expediente de queja de 2019) que guarda relación con el asunto objeto de controversia y que viene a reforzar los argumentos de esta parte.
En particular, en el caso de la Sentencia del Tribunal Supremo 349/2020, de 10 de marzo de 2020, a la que se alude en el escrito de solicitud, aun siendo cuestionada una norma que establecía una limitación de transmisión menos gravosa que la que afecta a esta parte, aquella fue declarada nula.
Por lo expuesto,
Solicita:
Que el Defensor del Pueblo de Navarra realice, en el ámbito de sus funciones, las actuaciones que sean pertinentes acerca del asunto suscitado, a fin de garantizar el derecho a la igualdad de trato del autor de la queja.
Quinto.- Tal y como se ha indicado en los apartados anteriores y, en contra de lo manifestado por el reclamante, la Mancomunidad sí respondió a las cuestiones planteadas por el reclamante en su solicitud de 2 de mayo de 2022.
La resolución 240/2022 de 24 de mayo inadmitió la solicitud presentada y fue notificada no sólo al reclamante, sino también a la administración competente para resolver su solicitud (documentos nº 3 y 4).
Bien es cierto, y pedimos disculpas por ello, no se respondió al escrito de 26 de mayo de 2022, pero también lo es que la respuesta ha de ser la misma, puesto que vuelve a reiterar lo indicado en su escrito de 2 de mayo de 2022.
Tal y como se puede ver en el escrito de 26 de mayo de 2022 (documento nº 5), lo que el reclamante solicitaba a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona era “un pronunciamiento claro y expreso de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, acerca de la licitud y corrección de la Ley Foral del Taxi” y que “para el supuesto de que esta Entidad llegue a la conclusión de que la LFT incurre en alguna deficiencia o vulneración jurídica o normativa, esta parte solicita a la Mancomunidad se dirija a la Administración Pública y/o Poder público competente”.
Estas dos cuestiones ya fueron objeto de análisis en el Informe de la Asesoría Jurídica de 23 de mayo de 2022 (documento nº 2), en el cual se concluyó lo siguiente:
1.- La solicitud de emisión del informe ha de ser inadmitida de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica 4/2001, puesto que la petición realizada es ajena a las atribuciones legalmente otorgadas a la Mancomunidad.
2.- La solicitud de iniciar los trámites para modificar la LFT ha de ser inadmitida de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica 4/2001, puesto que la petición realizada es ajena a las atribuciones legalmente otorgadas a la Mancomunidad.
3.- Hay que remitir al Departamento de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra el escrito presentado por (…) en nombre y representación de (…).
4.- Hay que comunicar al interesado la remisión de su escrito al Departamento de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra a los efectos oportunos.
Tal y como se indica en el citado informe, y se indicó en la reclamación presentada ante el Defensor del Pueblo en el año 2019 (expediente Q19/787):
- La Mancomunidad de la Comarca de Pamplona es una entidad local y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Foral 6/1990 de 2 de julio de Administración Local le corresponde la potestad reglamentaria.
- El régimen de transmisibilidad y, en su caso, de intransmisibilidad de las licencias de taxi viene regulado en el artículo 12 y en el apartado 6 de la Disposición Adicional Única de la Ley Foral 9/2005, de 6 de julio del taxi.
- Por lo tanto, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona carece de potestad para modificar dicha materia, ya que la potestad legislativa le corresponde al Parlamento de Navarra, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto de Reintegración y Amejoramiento del
Régimen Foral de Navarra.
- En consecuencia tampoco tiene competencia para realizar “un pronunciamiento claro y expreso de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, acerca de la licitud y corrección de la Ley Foral del Taxi” y que “para el supuesto de que esta Entidad llegue a la conclusión de que la LFT incurre en alguna deficiencia o vulneración jurídica o normativa, esta parte solicita a la Mancomunidad se dirija a la Administración Pública y/o Poder público competente”, puesto que la regulación de la transmisibilidad o intransmisibilidad de las licencias de taxi se encuentra recogida en un norma de rango de ley y no en la Ordenanza del taxi (disposición reglamentaria, en cuyo caso sí que podría atender la solicitud presentada).
No hay que olvidar que la Mancomunidad como cualquier administración pública, actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (artículos 103 de la Constitución Española y 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), y que ha de aplicar lo dispuesto en la legislación vigente, no teniendo competencia para pronunciarse sobre la licitud y corrección de una norma de rango de ley y mucho menos para concluir si incurre en alguna deficiencia o vulneración jurídica o normativa que es lo que solicita el reclamante.
Lo único que podía hacer la Mancomunidad, y así se hizo, fue inadmitir la solicitud de un pronunciamiento claro y expreso acerca de la licitud y corrección de la Ley Foral 9/2005, de 6 de julio del taxi por carecer de competencia, y remitir la solicitud a la administración competente (en este caso el Departamento de Cohesión territorial del Gobierno de Navarra).
Por lo tanto y, en contra de lo manifestado por el reclamante, la Mancomunidad sí resolvió la solicitud presentada el 2 de mayo de 2022.
Sexto.- Por último indicar que, consideramos que la Sentencia que cita el reclamante no es de aplicación al presente caso, ya que, en la Sentencia del Tribunal Supremo 349/2020, de 10 de marzo de 2020 (Recurso nº 213/2018), es objeto del recurso el Real Decreto 1076/2017, de 29 de diciembre por el que se establecen normas complementarias al Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en relación con la explotación de las autorizaciones de arrendamientos de vehículos con conductor.
Es decir, la citada sentencia tiene por objeto una disposición reglamentaria y, en el presente caso, la intransmisibilidad de las licencias no está regulada en una disposición reglamentaria, sino en una norma con rango de ley, como es la ley Foral 9/2005, de 6 de julio del taxi.
Por lo tanto y, tal y como ya hizo el Defensor del Pueblo en su resolución de 11 de febrero de 2020 referida a la queja Q19/787 presentada por don (…), procede poner fin a la reclamación frente a la Mancomunidad de la queja Q23/787 y, en su caso, darle traslado a la administración competente para que proceda a resolver sobre la misma.
Por todo ello
SOLICITA
Se proceda al archivo de la reclamación de la queja Q23/873 formulada por don (…) contra la Mancomunidad, puesto que la Mancomunidad no es competente para resolver las cuestiones planteadas por el reclamante”.
5. La queja se presenta en relación con el régimen de intransmisibilidad de las licencias de taxi de los municipios incorporados al área de prestación conjunta del servicio de taxi de la Comarca de Pamplona, que se aparta de la regla general (transmisibilidad de dichas licencias).
Igualmente motiva la queja la omisión de respuesta por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona a una solicitud que el interesado presentó el 26 de mayo de 2022, en la que venía a pedir nuevamente a dicha entidad local, en cuanto gestora del servicio de taxi, un posicionamiento respecto a la cuestión de fondo suscitada, esto es, sobre el régimen especial de intransmisibilidad que había establecido la Ley Foral del Taxi. Precedían a dicha solicitud una instancia y una contestación previas, esta última de inadmisión, a las que se alude en el informe de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona.
6. En relación con la omisión de repuesta, esta institución considera que la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona hubo resolver expresamente sobre la solicitud del 26 de mayo de 2022, sin perjuicio del sentido que hubiera de darse a la respuesta.
El hecho de que existiera una solicitud previa con similar contenido o la circunstancia de que la modificación legal que, eventualmente, habría de promoverse para alterar el régimen de intransmisibilidad vigente no sea competencia de la Mancomunidad, no desplazan el deber de resolver, que, conforme a la legislación sobre el procedimiento administrativo, opera en cualesquiera procedimientos (originarios o revisores).
La omisión, según se deduce, es reconocida por la entidad local, que viene a señalar en el informe remitido que no se respondió al escrito al que nos referimos, así como a disculparse por ello.
Además, aun siendo cierto que la Mancomunidad no es la competente para alterar el régimen legal de intransmisibilidad de las licencias, no apreciamos que un posicionamiento como el solicitado, más allá de que no sea exigible u obligado, incurriera en ninguna ilegalidad, máxime cuando se trata de una cuestión que, de modo notorio, incide sobre el servicio que aquella gestiona y en la que, racionalmente, la postura de la entidad local pudiera tener relevancia o influencia de naturaleza política (el fin último es obvio que es la modificación de una ley), aunque no efecto o vinculación jurídica.
Por lo tanto, se formula un recordatorio sobre este particular.
7. En cuanto al fondo de la cuestión suscitada, como también ha quedado reflejado en los antecedentes, esta institución tramitó y resolvió en 2019 la queja Q19/787, considerando y sugiriendo lo siguiente:
“5. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con la intransmisibilidad de las licencias de taxi que establece la Ley Foral del Taxi, tras la modificación introducida por la Ley Foral 21/2018, de 30 de octubre, respecto a determinados municipios que se integren en el área de prestación conjunta del servicio de taxi de la Comarca de Pamplona
6. El artículo 12 de la Ley Foral 9/2005, de 6 de julio, del Taxi, prevé, como regla general, la transmisibilidad de las licencias de taxi, con autorización de la entidad local competente.
En este sentido, el apartado 1 del citado precepto, con anterioridad a la modificación legal operada en 2018, disponía:
“1. Las licencias de taxi solo pueden transmitirse previa autorización del municipio o de la entidad local competente en un Área Territorial de Prestación Conjunta, que denegará la transmisión si el adquiriente no cumple alguna de las condiciones exigidas en el artículo 6 de esta Ley Foral para el otorgamiento de la licencia.”
La redacción actual del precepto, tras la citada modificación legal, es la siguiente:
“1. Las licencias de taxi pueden transmitirse previa autorización del municipio o de la entidad local competente en un Área Territorial de Prestación Conjunta, salvo las licencias de los municipios que se incorporen al Área Territorial de Prestación Conjunta del servicio de taxi en la Comarca de Pamplona sobre los ya previstos en el apartado 1 de la disposición adicional única de esta ley foral”.
En definitiva, como se ha apuntado, se viene a disponer que las licencias de taxi son, con carácter general, transmisibles; pero que no lo son las otorgadas por municipios de “nueva” incorporación (distintos de los expresados en la disposición adicional única de la ley) al área de prestación conjunta del servicio de taxi.
7. El citado artículo 12 guarda relación con la disposición adicional única, apartado sexto, de la Ley Foral del Taxi. La redacción de esta disposición, a partir de la modificación introducida por la Ley Foral 21/2018, de 30 de octubre, es la siguiente:
“6. La incorporación de nuevos municipios en la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona a los efectos del servicio de taxi, sobre los ya previstos en el apartado 1, se llevará a cabo por el Gobierno de Navarra a propuesta del Departamento competente en materia de transportes, una vez solicitado por el municipio interesado, con el acuerdo de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y con informe del Consejo Navarro del Taxi.
Las licencias de los municipios que se incorporen en la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona a los efectos del servicio de taxi conforme a lo dispuesto en este apartado serán intransmisibles. Dichas licencias se extinguirán automáticamente en el caso de renuncia, jubilación, fallecimiento o declaración de incapacidad permanente que inhabilite para el ejercicio de la función de taxista”.
Asimismo, el referido artículo 12 se relaciona con la disposición transitoria única, apartado primero, de la Ley Foral 21/2018, de 30 de octubre, que establece un procedimiento para la incorporación de los ayuntamientos pertenecientes a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona al área de prestación conjunta -esta es la vía a través de la cual se ha incorporado el municipio de Etxauri, concedente de la licencia de que dispone el autor de la queja-:
“1. Los Ayuntamientos pertenecientes a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona que no fueron incluidos en el apartado 1 de la disposición adicional única de la Ley Foral 9/2005, de 6 de julio, podrán solicitar, en el plazo de tres meses contados desde la entrada en vigor de la presente ley foral, la incorporación al Área de Prestación Conjunta en dicha Comarca, siendo suficiente para ello el acuerdo del pleno municipal interesado, el cual será ratificado por la Mancomunidad si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 48, que dará traslado del mismo al Gobierno de Navarra para la aprobación de su incorporación sin que resulte necesario en este caso el informe del Consejo Navarro del Taxi previsto en el apartado 6 de la disposición adicional única. Transcurrido este plazo sin haber solicitado la incorporación, para nuevas solicitudes se seguirá el procedimiento establecido en el apartado 6 de esa disposición adicional única.
Conforme a lo dispuesto en el apartado 6 de dicha disposición adicional única, las licencias de los municipios que se incorporen en la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona a los efectos del servicio de taxi en aplicación de esta disposición transitoria serán intransmisibles y se extinguirán automáticamente en el caso de renuncia, jubilación, fallecimiento o declaración de incapacidad permanente que inhabilite para el ejercicio de la función de taxista”.
8. La Ley Foral 21/2018 introduce, por lo tanto, respecto a la posibilidad de transmitir las licencias de taxi, un trato diferente para las expedidas por unos u otros municipios y, en último término, para los taxistas beneficiarios de las mismas.
Ante dicha diferencia de trato, surge, en primer lugar, la cuestión de si la misma está justificada suficientemente, es decir, si existen razones sólidas que amparen tal diferencia de trato legislativo, pues el Tribunal Constitucional ha declarado de forma consolidada que las diferencias de trato que introduzca el legislador han de ser objetivas y aparecer justificadas.
A esta cuestión se refería, precisamente, durante la tramitación de la norma, el informe del Servicio de Secretariado de Gobierno y Acción Normativa, que se acompañó al anteproyecto de ley foral:
“Esta regulación introduce un régimen jurídico distinto para las nuevas licencias (…) La regulación de un régimen jurídico diferenciado en todos estos aspectos para el caso de las nuevas licencias de taxi tras la incorporación de nuevos municipios tiene que estar justificada suficientemente, de manera que se sustente en motivos razonables para todos los supuestos excepcionados. Sin embargo, en las memorias de la norma, en ninguna de ellas se explican los motivos de este diferente régimen jurídico, limitándose en la memoria normativa a exponer su contenido, y no señalándose nada al respecto en la memoria justificativa, que en principios es la llamada a recoger tales explicaciones”.
9. Esta institución, con ocasión de la petición de informe sobre la queja, solicitó una copia de la documentación correspondiente a la elaboración de la norma y, en concreto, de los informes eventualmente justificativos de la regla especial de intransmisibilidad que se establece.
A este respecto, en la memoria justificativa, se recoge:
“Así, la modificación de la citada Ley Foral debe garantizar que la motivación para la incorporación de un municipio al Área Territorial de Prestación Conjunta del Servicio del Taxi, sea el interés general manifestado por el Ayuntamiento correspondiente y no otro, como podría ser el incremento del valor de transmisión de las licencias municipales de taxi existentes. El mecanismo escogido por ello ha consistido en establecer un régimen de intransmisibilidad de aquellas licencias que se integren en dicha Área, con el cual la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona ha manifestado su conformidad”.
A juicio de la institución, lo razonado no explica suficientemente el porqué de la diferencia de trato que se introduce entre unos y otros municipios. No se señalan las razones que amparan que, en el caso de algunos ayuntamientos y beneficiarios, sea uno el régimen aplicable (régimen general de transmisibilidad), y en el caso de otros ayuntamientos y taxistas, sea otro (régimen especial de intransmisibilidad).
Las razones de interés general que se invocan y de evitar un incremento del valor de transmisión de las licencias, de aceptarse, en principio, parece que serían igualmente aplicables a cualesquiera municipios y taxistas, y no solo en determinados casos.
10. Tampoco se aprecia que las diferencias entre las características de unos u otros municipios se impongan de forma notoria, ni, sobre todo, que, aunque se admitieran tales diferencias, ello justifique un diferente régimen en cuanto a la posible transmisión de las licencias de taxi.
A este respecto, se ha de considerar que, al menos en el caso de los municipios a los que se refiere la disposición transitoria primera de la Ley Foral 21/2018, se estaría ante municipios mancomunados, lo que es indicativo de que comparten características comunes a efectos de la prestación de servicios, haya o no continuidad urbana.
Y, como se ha apuntado, cualquiera que sea la posición sobre la similitud o no de los municipios, no se observa que tal circunstancia, por sí sola, justifique una diferente solución en cuanto al régimen de transmisión de las licencias, en unos casos permitiéndolas con condiciones y en otros prohibiéndolas tajantemente en todos los supuestos.
11. Por otro lado, si se atiende al criterio de cómo fueron otorgadas las licencias inicialmente dadas por los ayuntamientos respectivos, esta institución no aprecia una razón de peso que legitime una desigualdad de trato tan relevante en lo que se refiere a la posible transmisión de las licencias entre los dos grupos diferenciados de municipios: los incorporados o que eventualmente pudiera incorporarse al área de prestación conjunta en virtud de las disposiciones de la Ley Foral 21/2018, por un lado; y el resto, por otro lado.
Además, lo señalado por la Administración en su informe únicamente se referiría a un número concreto de las licencias preexistentes en el área de prestación conjunta, mas no así a todas ellas.
12. Se ha de considerar que, en el caso de las licencias que nos ocupa, la regla de intransmisibilidad que se introduce en octubre de 2018 se formula, como se ha dicho, en términos absolutos, pues se establece la extinción automática incluso en circunstancias sobrevenidas tales como el fallecimiento o la declaración de incapacidad permanente que inhabilite para el ejercicio profesional, lo que puede provocar situaciones excesivamente gravosas o, incluso, injustas para los interesados.
La nueva modificación añadida en octubre de 2018 ha cambiado el régimen jurídico de los titulares de la licencia y lo ha convertido, para quienes se incorporen al área de prestación conjunta, en un régimen de concesión personal (intuitu personae), subjetivo, vinculado a la vida profesional o incluso a la propia del titular, con efectos extintivos y una duración de la limitación para la transmisión infinita y absoluta en el tiempo (intransmisibilidad “para siempre”).
Por el contrario, la regla general para el resto de licencias era, y sigue siendo, la propia y normal del régimen originario, es decir, la de un permiso de la Administración para el ejercicio de una actividad económica con carácter reglado y con la nota ordinaria de la transmisibilidad de las licencias a otros titulares, con contenido económico-patrimonial e, incluso, heredable (artículo 12 de la Ley Foral del Taxi).
La diferencia entre el régimen ordinario y el sobrevenido para el nuevo colectivo de taxistas, sin admitir ningún tipo de modulación temporal o de otro tipo como alternativa, es tan excesivamente gravosa y desproporcionada, además de no motivada suficientemente, que esta institución no puede sino calificarla de injusta e, incluso, de condición abusiva para los destinatarios de la norma.
13. El Defensor del Pueblo de Navarra tiene como función primordial la de salvaguardar a los ciudadanos y ciudadanas frente a posibles abusos de la Administración (artículo 1.1 de su ley foral reguladora), pudiendo sugerir a los órganos con iniciativa legislativa la modificación de las normas cuando llegue al convencimiento de que el cumplimiento riguroso de estas puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los interesados (artículo 33.2 de la misma ley foral).
14. Por todo lo anterior, la institución ve pertinente formular una sugerencia al Departamento de Cohesión Territorial, a fin de que proponga al Gobierno de Navarra –y este, a su vez, al Parlamento de Navarra- una modificación de la Ley Foral del Taxi, de forma que se suprima la actual regla de intransmisibilidad de las licencias que, como excepción a las previsiones generales, se establece respecto a los municipios que se incorporen al área de prestación conjunta del servicio de taxi en la Comarca de Pamplona.
15. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Cohesión Territorial que promueva una modificación de la Ley Foral del Taxi, de forma que se suprima la actual regla de intransmisibilidad de las licencias que, como excepción a las previsiones generales, se establece respecto a los municipios que se incorporen al área de prestación conjunta del servicio de taxi en la Comarca de Pamplona”.
8. Con ocasión de la presente queja, se ve pertinente reiterar la sugerencia de modificación de la Ley Foral del Taxi en este concreto extremo.
Según aprecia está institución, se está ante una limitación especial, singular, que se aparta de la regla general de transmisibilidad de las licencias de taxi (construidas por razón de su objeto, esto es, de la actividad autorizada), sin que se observen (ni fueron aducidos en su momento, siempre a nuestro juicio) argumentos fundados de interés público que lleven a establecer o mantener tal limitación.
Como se razonó en su momento, no se aprecia suficientemente motivado por qué habría de preverse la imposibilidad de transmisión solo de determinadas y concretas licencias que operan en el área de prestación conjunta.
Transcurridos ya cinco años desde el establecimiento de la limitación, estimamos que sería oportuno dejar sin efecto la misma, pudiendo considerarse, además, también otros factores, como puede ser la necesidad de disponer de un número de licencias vigentes adecuado y suficiente, con vistas a garantizar en todo momento un adecuado servicio a los usuarios, objetivo este que, en principio (no negamos que puede haber otras medidas), se protege mejor si se permite la transmisión que si se opera la extinción automática.
Es cierto que la sentencia que se cita en la queja, emitida por el Tribunal Supremo en 2020, no aborda un supuesto igual al que aquí se suscita (se cuestionaba la legalidad de una norma reglamentaria, no de una ley, se refería a otro tipo de licencias y se establecía una limitación temporal de dos años a la transmisión); pero no lo es menos que en la misma se viene a apuntar lo necesario de que las limitaciones sean necesarias, proporcionadas, justificadas y amparadas en razones de interés público o general (más concretamente, se alude a razones imperiosas de interés general), razonamiento que sí puede ser extrapolable en sus aspectos generales o esenciales.
Y, en línea con lo antes apuntado, no observamos que los factores que se citan en el informe al que alude el Departamento de Cohesión Territorial, emitido en mayo de 2019, esto es, las diferentes vía de acceso al área de prestación conjunta o a las licencias (se deduce que ha habido también diversidad de situaciones entre los nos afectados por la regla de intransmisibilidad), las diversas características de los municipios (tengan o no peculiaridades, ello por sí solo no explicaría un diferente régimen de transmisión de licencias), o la sola invocación a la primacía del interés de los usuarios o a lo conveniente de evitar la especulación (argumentos estos últimos que podrían aplicarse a todas las licencias, y no a unas en particular), lleven a amparar un medida como la controvertida.
En conclusión, entendemos que la restricción objeto de queja no está justificada y puede provocar efectos injustos y perjudiciales, por lo que sugerimos nuevamente que se promueva su modificación.
9. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar a la Mancomunidad de la Comarca el deber legal de resolver sobre las solicitudes de la ciudadanía, estimando que tal deber no ha sido cumplido en el caso de la instancia de 26 de mayo de 2022 a que se alude en la queja.
b) Sugerir al Departamento de Cohesión Territorial que promueva una modificación puntual de la Ley Foral del Taxi, tendente a dejar sin efecto la regla de intransmisibilidad de licencias que, como excepción a las previsiones generales, se establece respecto a los municipios que se incorporen al área de prestación conjunta del servicio de taxi en la Comarca de Pamplona
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y el Departamento de Cohesión Territorial informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2023 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
Compartir contenido