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Bienestar social
Tema: La disconformidad de la autora de la queja con la denegación por el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo de sus solicitudes de acreditación como familia monoparental y como familia numerosa.
Consejera de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo
Señora Consejera:
1. El 31 de agosto de 2023 esta institución recibió un escrito de la señora doña […] mediante el que formulaba una queja por la denegación del reconocimiento de la condición de familia numerosa.
En dicho escrito, exponía que:
a) Es madre de tres hijos menores de edad.
b) Siendo fruto de una primera relación, respecto de sus dos primeros hijos tiene reconocido el ejercicio exclusivo de la responsabilidad parental, así como la guardia y custodia.
c) El tercero, nacido el 23 de mayo del 2023, es fruto de una relación con un hombre con el que posteriormente contrajo matrimonio en Nigeria, país de origen de ambos y en el que él reside.
d) Asume en solitario los cuidados y crianza de todos ellos, por lo que presentó sendas solicitudes de acreditación de la situación de familia numerosa y de familia monoparental, las cuales han sido denegadas.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“Con fecha 16 de junio de 2023, doña (…) solicitó título de familia numerosa así como título de familia monoparental. Junto con las solicitudes, adjuntó fotocopia de certificado de matrimonio nigeriano de la interesada con don (…), ambos dos de origen nigeriano. Es preciso destacar que don (…) reside actualmente en Nigeria.
Doña (…) tiene dos hijos y una hija, siendo su primer hijo y su hija fruto de una relación anterior. En el expediente obrante en el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, consta la sentencia número 151/2022 del Juzgado de Primera Instancia Nº10, en la que se atribuye a doña (…) el ejercicio exclusivo de la responsabilidad parental de su primer hijo y de su hija con todos los efectos que de ello se derivan. Se atribuye también a la misma, la guardia y custodia de ambos.
En relación a su hijo menor, ha de señalarse que únicamente tiene reconocida la filiación de su progenitora, constando únicamente un libro de familia en el que figuran la madre y el niño.
La solicitud de familia monoparental se denegó mediante Resolución 5291/2023, de 17 de julio, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas porque la solicitante había contraído matrimonio o se había constituido como pareja de hecho o similar (Artículo 4.2 de la Ley Foral 5/2019).
Por otro lado, la solicitud de familia numerosa, fue también denegada mediante Resolución 6781/2023, de 13 de septiembre, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, por no estar la unidad familiar de la interesada en los supuestos contemplados en el artículo 2 de la Ley 40/2003 de familias numerosas.
Analizados los datos obrantes en el expediente, en lo relativo al matrimonio de doña (…) con don (…), debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 9 del Código Civil, de acuerdo con el cual, la ley personal correspondiente a las personas físicas es la determinada por su nacionalidad. Dicha ley, regirá la capacidad, el estado civil y los derechos y deberes de la familia entre otros aspectos. Tal y como se ha mencionado, tanto doña (…) como don (…) son de origen nigeriano, de modo que en todo lo relativo a su estado civil se regirán por la ley nigeriana.
En todo caso en España, de acuerdo con lo previsto en el artículo 61 del Código Civil, el matrimonio produce efectos civiles desde su celebración. Sin embargo, continúa el artículo indicando, que, para el pleno reconocimiento del mismo, será necesaria su inscripción en el Registro Civil.
El matrimonio, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, es un acto inscribible en este registro. Asimismo, tal y como refleja el artículo noveno de la misma ley, se inscribirán los hechos y actos que hayan tenido lugar fuera de España, cuando las correspondientes inscripciones sean exigidas por el derecho español. Sin embargo, en este caso, el matrimonio entre doña (…) y don (…), no consta inscrito en el Registro Civil.
Tras revisar sus expedientes, y en cuanto su matrimonio no conste registrado doña (…) se le tramitará sus solicitudes, entendiendo que su matrimonio no está reconocido en España. Si su validez fuese reconocida, se obrará en consecuencia”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja versa sobre la denegación de las solicitudes de acreditación como familia monoparental y como familia numerosa presentadas por la autora de la queja.
A este respecto, el Departamento señala que la denegación de la solicitud de la acreditación como familia monoparental traería causa del hecho de que, a consecuencia del matrimonio celebrado en Nigeria, el artículo 4.2 de la Ley Foral 5/2019, de 7 de febrero, para la acreditación de las familias monoparentales en la Comunidad Foral de Navarra, impediría el reconocimiento de la condición de familia monoparental.
Por otro lado, respecto a la denegación de la solicitud de la acreditación como familia numerosa, el Departamento señala que la situación de la interesada no encajaría en el concepto de familia numerosa previsto en el artículo 2 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas.
4. Esta institución debe comenzar señalando que no comparte parte del análisis de la cuestión realizado por el Departamento.
Desde un punto de vista técnico, el presente es un caso prototípico de Derecho Internacional Privado: un matrimonio entre dos extranjeros celebrado en el extranjero cuyo reconocimiento incidental, a fin de obtener una prestación o beneficio social, se pretende en España por uno de ellos.
Siendo así, en el examen de la cuestión se deben distinguir dos perspectivas diferentes: por un lado, la relativa a la ley aplicable al matrimonio; y, por otro lado, la relativa al reconocimiento del matrimonio.
5. En relación con la ley aplicable al matrimonio, podemos distinguir entre la ley aplicable a:
a) La capacidad matrimonial;
b) El consentimiento matrimonial;
c) La forma de celebración del matrimonio; y,
d) Los efectos del matrimonio.
Respecto a la capacidad y al consentimiento matrimonial, la Jurisprudencia y la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública –antiguamente denominada Dirección General de los Registros y del Notariado–, han venido reiteradamente estableciendo que se rigen por la ley personal de cada contrayente en el momento de celebración del matrimonio (entre otras, Sentencia de la Audiencia Nacional 2016/2010, de 6 de mayo, FJ 3, en que se desestima el recurso planteado frente a la denegación de la nacionalidad por residencia a un ciudadano de Gambia por ser polígamo, ya que, si bien la poligamia es válida conforme a su ley nacional, en España es contraria al orden público; Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado número 129/2014, de 10 de enero, en que, pese a ser válido en el ordenamiento jurídico ecuatoriano, se niega la inscripción en el Registro Civil de un matrimonio entre dos ciudadanos ecuatorianos por ser uno de ellos menor de 14 años; Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado número 23/2013, de 26 de julio, en que se niega la inscripción en el Registro Civil de un matrimonio celebrado en República Dominicana entre un ciudadano dominicano y una ciudadana española por ser ésta menor de edad y no contar con la dispensa exigida en los 46 y 48 del Código Civil; Resolución General de los Registros y del Notariado número 13/2023, de 14 de mayo, en que se deniega la inscripción de un matrimonio consuetudinario celebrado en Guinea Ecuatorial entre una ciudadana ecuatoriana y un ciudadano nigeriano, por ser aquél contrario al orden público internacional español, pues no requiere del consentimiento de la esposa y, además, es poligámico).
Por otro lado, respecto a la forma de celebración del matrimonio, tratándose de un matrimonio entre extranjeros celebrado en el extranjero, los tribunales y la Dirección General han venido aplicando:
a) La ley del lugar de celebración del matrimonio (lex loci celebrationis); o,
b) La ley nacional de cualquiera de los contrayentes al tiempo de celebración del matrimonio (lex patriae).
Finalmente, respecto a los efectos del matrimonio, es preciso distinguir entre:
a) Los personales, que se regularán por la ley que, de acuerdo con el artículo 9.2 del Código Civil –“ Los efectos del matrimonio se regirán por la ley personal común de los cónyuges al tiempo de contraerlo; en defecto de esta ley, por la ley personal o de la residencia habitual de cualquiera de ellos, elegida por ambos en documento auténtico otorgado antes de la celebración del matrimonio; a falta de esta elección, por la ley de la residencia habitual común inmediatamente posterior a la celebración, y, a falta de dicha residencia, por la del lugar de celebración del matrimonio” (énfasis añadido)–, resulte aplicable; y,
b) Los patrimoniales, que se regularán por la ley que, de acuerdo con el artículo 9.3 del Código Civil –“Los pactos o capitulaciones por los que se estipule, modifique o sustituya el régimen económico del matrimonio serán válidos cuando sean conformes bien a la ley que rija los efectos del matrimonio, bien a la ley de la nacionalidad o de la residencia habitual de cualquiera de las partes al tiempo del otorgamiento”–, resulte aplicable.
En el presente caso, dado que nos encontramos con dos ciudadanos nigerianos que contrajeron matrimonio en su país de origen, no cabe duda de que, en cuanto lex loci celebrationis y lex patriae, es la ley nigeriana la que rige la capacidad y el consentimiento matrimonial, así como la forma de celebración y los efectos del matrimonio y, por tanto, la validez, eficacia y existencia del matrimonio debe determinarse al amparo única y exclusivamente de la ley nigeriana.
6. Al presentar sus solicitudes, la interesada las acompañó de una copia del certificado de matrimonio expedido por las autoridades nigerianas, intentando de este modo hacer valer ante las autoridades navarras el matrimonio celebrado en Nigeria.
En relación con esta cuestión, de la respuesta del Departamento se desprende que, si bien de cara a la acreditación de familia monoparental sí reconoce la existencia del matrimonio; en cambio, de cara a la acreditación de familia numerosa, no reconoce el matrimonio por no estar éste inscrito en el Registro Civil.
En opinión de esta institución, esta argumentación incurre en una contradicción, ya que, si la existencia del matrimonio se reconoce como impedimento para conceder la acreditación de familia monoparental, también debería reconocerse su existencia de cara a la acreditación de familia numerosa; y, del mismo modo, si se considera inexistente, inválido o ineficaz el matrimonio de cara a la acreditación de familia numerosa, también debería considerarse así de cara a la acreditación de familia monoparental.
7. Por otro lado, esta institución estima que la supeditación del reconocimiento del matrimonio a su inscripción en el Registro Civil es contraria a la legalidad vigente.
Al tratarse de un matrimonio entre extranjeros y celebrado en el extranjero, al amparo del artículo 9 de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, que tiene el mismo que texto que el artículo 15 de su antecesora –la Ley de 8 de junio de 1957 sobre el Registro Civil–, el matrimonio objeto de controversia no es inscribible en el Registro Civil (entre otras, Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado número 4/2013, de 2 de septiembre, confirmando que no procede la inscripción de un matrimonio celebrado en Cuba entre una ciudadana sueca y un ciudadano cubano; Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado número 2/2011, de 3 de mayo, confirmando que no procede la inscripción de un matrimonio de dos ciudadanos ecuatorianos celebrados en Ecuador; Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado número 2/2010, de 6 de mayo, confirmando que no procede la inscripción de un matrimonio de dos ciudadanos ecuatorianos celebrado en Ecuador y cuya inscripción se pretendía una vez fallecido uno de ellos por el otro al encontrarse domiciliado en España; y, Resolución General de los Registros y del Notariado número 2/2009, de 28 de octubre, confirmando que no procede la inscripción de un matrimonio de dos ciudadanos venezolanos celebrado en Venezuela).
De acuerdo con el artículo 66 del Decreto de 14 de noviembre de 1958 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley del Registro Civil, únicamente en el supuesto de que la interesada o su cónyuge adquirieran la nacionalidad española, sería su matrimonio susceptible de inscripción en el Registro Civil, pues aquél afectaría al estado civil de una persona que, a raíz de la adquisición de la nacionalidad, pasaría a tener la condición de español (entre otras, Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado número 90/2014, de 12 de mayo, en relación con un matrimonio de dos ciudadanos marroquíes celebrado en Marruecos cuya inscripción en el Registro Civil se instó por uno de ellos con posterioridad a la adquisición de la nacionalidad española; Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 26 de junio de 1996, RJ\1996\6735, en la que ordena la inscripción de un matrimonio celebrado en Marruecos entre dos ciudadanos que entonces eran marroquíes y posteriormente adquirieron la nacionalidad española; Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 3 de diciembre 1996, RJ\1997\7371, denegando la inscripción de un matrimonio poligámico celebrado en Marruecos entre ciudadanos marroquíes al adquirir uno de ellos posteriormente nacionalidad española).
En este sentido, en su informe, el Departamento viene a vincular el segundo párrafo del artículo 9 de la Ley 20/2011 –“ Igualmente, se inscribirán los hechos y actos que hayan tenido lugar fuera de España, cuando las correspondientes inscripciones sean exigidas por el Derecho español” (énfasis añadido)– con el artículo 61 del Código Civil –“El matrimonio produce efectos civiles desde su celebración. Para el pleno reconocimiento de los mismos será necesaria su inscripción en el Registro Civil. El matrimonio no inscrito no perjudicará los derechos adquiridos de buena fe por terceras personas” (énfasis añadido)–. No obstante, esta interpretación incurre en un error, pues como se ha reconocido reiteradamente por la jurisprudencia y por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, el artículo 61 del Código Civil, así como el resto de normas contempladas en el Título IV del Libro I del Código Civil, “son de carácter unilateral y, por tanto, únicamente pueden regular los matrimonios autorizados por una autoridad española, bien sea en España o en el extranjero, así como los celebrados en España en forma religiosa legalmente reconocida, pero no los celebrados en el extranjero si no los ha autorizado la correspondiente autoridad diplomática o consular española” (Sentencia del Juzgado de lo Social de Barcelona número 30/2017, de 18 de mayo, FD 2).
Por tanto, en el caso que nos ocupa, el reconocimiento del matrimonio no puede condicionarse a su inscripción en el Registro Civil, ya que este requisito, además de ser de imposible cumplimiento, es lógicamente ajeno a la ley nigeriana, que es la que, como hemos señalado anteriormente, regula el matrimonio de la interesada con su cónyuge por ser la ley nacional de ambos al tiempo de la celebración del matrimonio, así como la ley del lugar donde tuvo lugar dicha celebración.
8. Cuanto se acaba de señalar conduce irremediablemente a la conclusión de que el matrimonio de la interesada debe ser reconocido por las autoridades navarras en la medida en que aquél cumpla con los requisitos previstos en la ley nigeriana.
A fin de comprobar este extremo no es preciso efectuar un examen de la legislación nigeriana sobre la materia (Marriage Act, Matrimonial Causes Act, etc.), sino que bastaría con comprobar si el certificado de matrimonio expedido por las autoridades nigerianas, que fue aportado por la interesada junto a sus solicitudes, cumple los requisitos legislativos para ser considerado por las autoridades navarras un documento público extranjero (artículo 323 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil), con los efectos jurídicos que ello conllevaría (artículo 319 de la Ley 1/2000).
Esta institución no ha tenido acceso a la copia del certificado aportado por la interesada; no obstante, a la vista de la información obrante en el expediente, no se trataría de un documento legalizado o apostillado, sino de una fotocopia, por lo que no produciría los efectos probatorios propios de un documento público extranjero, pero sí, al menos, los de un documento privado que indiciariamente apuntaría a la existencia de un matrimonio celebrado en Nigeria, entre dos ciudadanos nigerianos y autorizado por las autoridades nigerianas.
Siendo así, esta institución estima que, ante la presentación del certificado de matrimonio, la Administración debería haber requerido a la interesada la aportación de documentación complementaria tendente a demostrar la existencia de un vínculo matrimonial válido y eficaz entre ella y su cónyuge (por ejemplo, una copia legalizada o apostillada del certificado), pero no tratar la cuestión como si no existiera dicho vínculo o supeditar su reconocimiento al cumplimiento de requisitos ajenos a la ley que lo regula.
Establecidas estas bases, procede ahora examinar la cuestión subsiguiente, que es determinar si la interesada tiene derecho a algunas de las acreditaciones solicitadas.
9. En la medida en que la interesada se encuentra sola en España al cargo de 3 hijos menores, esta institución no alberga dudas de que, en términos prácticos, se encuentra en una situación asimilable a la monoparentalidad.
De hecho, esta institución considera que la unidad familiar constituida por ella y sus 3 hijos sería residenciable en las definiciones de “familia monoparental” establecidas en los apartados a) y c) del artículo 3.1 de la Ley Foral 5/2019, ya que:
a) Respecto de los dos primeros, por mandato judicial, tiene atribuida el ejercicio exclusivo de la responsabilidad parental, atribuyéndosele asimismo la guardia y custodia; y,
b) En la inscripción del nacimiento del tercero en el Registro Civil únicamente consta la filiación materna.
El problema que se plantea en este supuesto es que la existencia de un vínculo matrimonial válido y eficaz resultaría incompatible con la condición de familia monoparental, pues el artículo 4.2 de la Ley Foral 5/2019 prevé la pérdida de la condición cuando la “persona que encabece la unidad familiar contraiga matrimonio o se constituya como unidad de hecho de acuerdo a la legislación vigente”.
Por ello, en opinión de esta institución, la unidad familiar encabezada por la interesada podría ser acreditada como familia monoparental si se llegara a la conclusión de que no existe un vínculo matrimonial válido y eficaz entre ella y su cónyuge.
10. El artículo 2.1 de la Ley 40/2003 establece que, a los efectos de dicha ley, “se entiende por familia numerosa la integrada por uno o dos ascendientes con tres o más hijos, sean o no comunes”.
En relación con el concepto de “ascendiente”, el artículo 2.3 de la Ley 40/2003 establece que, que, a los efectos de dicha Ley, se considerara ascendientes “al padre, a la madre o a ambos conjuntamente cuando exista vínculo conyugal y, en su caso, al cónyuge de uno de ellos”.
Asimismo, respecto a la residencia, el segundo párrafo del artículo 3.2 de la Ley 40/2003 señala lo siguiente:
“Los miembros de la unidad familiar, nacionales de otros países, tendrán, a los efectos de esta ley, derecho al reconocimiento de la condición de familia numerosa en igualdad de condiciones que los españoles, siempre que sean residentes en España todos los miembros que den derecho a los beneficios a que se refiere esta ley, en los términos establecidos en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, y su normativa de desarrollo” (énfasis añadido).
Al amparo de esta normativa, esta institución estima que la interesada y sus 3 hijos podrían ser acreditados como familia numerosa, ya que:
a) De constatarse la existencia de un vínculo matrimonial válido y eficaz entre la interesada y su cónyuge, con independencia de cuál sea la filiación paterna de los 3 menores integrantes de la misma, nos encontraríamos con una unidad familiar, pues habría dos ascendientes –la madre y su cónyuge– y 3 menores.
b) Pese a que el cónyuge de la interesada no reside en España, esta circunstancia no sería un impedimento para la acreditación de la interesada y sus 3 hijos como familia numerosa, pues ni el artículo 2.1 no exige la presencia de dos ascendientes en la unidad familiar –“uno o dos ascendientes” reza literalmente el precepto–, ni, como ya ha sostenido esta institución en relación con una queja sobre esta cuestión (por ejemplo, Q18/916), el artículo 3.2 exige que la totalidad de los miembros de la unidad familiar residan en España, sino únicamente aquellos que dan derecho a la acreditación, en este caso, la interesada y sus 3 hijos menores.
11. Teniendo en cuenta cuanto se acaba de exponer, dado que no parece existir en el Departamento una posición homogénea en relación con la existencia, validez y eficacia del matrimonio celebrado en Nigeria, esta institución estima oportuno sugerir que:
a) Se adopten las medidas precisas para revisar el expediente correspondiente a la acreditación como familia monoparental y, en caso de concluirse que la copia de certificado matrimonial aportado por la interesada no hace prueba de la existencia de un vínculo matrimonial válido y eficaz, acredite a la unidad familiar encabezada por la interesada como familia monoparental; o,
b) Se adopten las medidas precisas para que, en caso de concluir que existe un vínculo matrimonial válido y eficaz entre la interesada y su cónyuge, que no reside en España, se acredite a ella y a sus 3 hijos menores como familia numerosa.
12. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir al Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo que:
a) Se adopten las medidas precisas para revisar el expediente correspondiente a la acreditación como familia monoparental y, en caso de concluirse que la copia de certificado matrimonial aportado por la interesada no hace prueba de la existencia de un vínculo matrimonial válido y eficaz, acredite a la unidad familiar encabezada por la interesada como familia monoparental; o,
b) Se adopten las medidas precisas para que, en caso de concluir que existe un vínculo matrimonial válido y eficaz entre la interesada y su cónyuge, se acredite a ella y a sus 3 hijos menores como familia numerosa.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2023 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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