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Tema: La disconformidad del autor de la queja con la ejecución de unas obras y el ejercicio de actividades en un local situado debajo de su domicilio, a pesar de la declaración de caducidad de las licencias de obras concedidas por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña.
Alcaldesa de Pamplona / Iruña
Excma. Sra. Alcaldesa:
1. El 26 de junio de 2023 esta institución recibió un escrito del señor don [...] mediante el que formulaba una queja por la conducta del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña en relación con la ejecución de unas obras y el ejercicio de actividades en un local.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El informe remitido se unió al expediente.
3. A la vista de la información obrante en el expediente, cabe concluir que:
a) A dos locales contiguos sitos en la calle Amaya de Pamplona/Iruña se les concedió licencia de apertura para bar-cafetería y para bar especial en el año 1991 y 2004 respectivamente.
b) Al constatar que en ambos locales no existía una actividad continua, sino que únicamente abrían durante las fiestas de San Fermín, mediante resolución de la Concejalía delegada de ciudad habitable y vivienda de 25 de enero de 2018, se declararon caducadas las licencias de ambos locales.
c) Esta resolución fue recurrida ante el Tribunal Administrativo de Navarra, el cual desestimó el recurso de alzada.
d) La decisión del Tribunal Administrativo de Navarra fue recurrida ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Pamplona/Iruña, el cual ratificó la decisión del Tribunal Administrativo de Navarra.
e) En apelación, se recurrió la decisión del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, el cual, mediante su sentencia número 330/2019, de 18 de diciembre, estimó el recurso de apelación.
f) A finales del año 2020 el autor de la queja tuvo conocimiento de que una sociedad mercantil había solicitado licencias de actividad clasificada y obras para reforma para bar con cocina en uno de dichos locales, específicamente en el que tenía licencia de apertura para bar-cafetería.
g) En su condición de interesado, pues el local se encuentra inmediatamente debajo de su vivienda, formuló unas alegaciones, las cuales fueron desestimadas, otorgándose finalmente las licencias solicitadas mediante la Resolución de la Concejalía Delegada de Urbanismo, Vivienda y Sanidad de 17 de diciembre de 2020.
h) La Resolución preveía lo siguiente:
“El plazo máximo para iniciar las obras es de 6 meses contados a partir de la notificación de la presente resolución. Las obras deberán estar finalizadas en el plazo máximo de 3 meses una vez iniciadas las mismas. Las presentes licencias se declararán caducadas si en el transcurso de dichos plazos no se hubieran empezado o no se hubiera terminado las obras” (énfasis añadido).
i) Habiendo transcurrido el plazo previsto en la Resolución sin que se hubieran iniciado las obras, el 23 de junio de 2021, con número de registro 2021/45561, el interesado presentó una instancia solicitando la declaración de caducidad de las licencias.
j) Ante la falta de respuesta a dicha instancia, el 21 de septiembre de 2021 el interesado se puso en contacto con el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, informándosele entonces de que se había concedido una prórroga para iniciar las obras, la cual finalizaría en octubre de 2021.
k) A la vista de esta información, el 21 de septiembre de 2021, con número de registro 2021/70398, presentó una instancia solicitando que:
1) Se le diese traslado del expediente; y,
2) Se le informase de la fecha en que se solicitó la prórroga y los motivos por los que se había concedido.
l) Ante la falta de respuesta a esta nueva instancia, finalizada la prórroga sin que se hubieran iniciado las obras, el 3 de noviembre de 2021, con número de registro 2021/82969, presentó una nueva instancia solicitando nuevamente la declaración de caducidad de la licencia de obras.
m) El 3 de noviembre de 2021 telefónicamente se le informó de que se había concedido una nueva prórroga hasta el 30 de abril de 2022.
n) El 20 de enero de 2022 presentó una instancia solicitando que se le informase acerca de la decisión sobre la segunda solicitud de prórroga y los motivos para su concesión.
ñ) Mediante un escrito de 26 de enero de 2022 se le respondió a la instancia de 20 de enero de 2022, señalándose que:
1) La primera prórroga se había sido concedido el 3 de julio de 2021; sin embargo, no se indicaba en qué fecha se había solicitado dicha prórroga; y,
2) La segunda prórroga había solicitada el 3 de noviembre de 2021, pero que todavía no había sido resuelta de manera expresa.
o) El 21 de febrero de 2022, con número de registro 2022/15961, presentó un escrito solicitando que:
1) Se le concediese acceso completo y se le remitiese una copia de toda la documentación obrante en los expedientes relativos a las licencias objeto de controversia, incluyéndose las solicitudes de prórroga y las correspondientes resoluciones;
2) Se desestimase la solicitud de la segunda prórroga y se declarase la caducidad de la licencia de obras; y,
3) En cualquier caso, en cuanto interesado, se le notificasen los eventuales actos y resoluciones que se adoptaran en relación tanto con la solicitud de prórroga como con los expedientes relativos a las licencias de actividad clasificada y de obra.
p) Ante la falta de respuesta, el 15 de marzo de 2022 se personó en el Ayuntamiento y revisó el expediente. En ese momento pudo advertir que:
1) La primera solicitud de prórroga se fundamentó de la siguiente manera:
“Debido a la actual situación de pandemia y a una reestructuración interna de la sociedad mercantil (…), derivada por los graves problemas que se han tenido que hacer frente”; y,
2) La segunda solicitud de prórroga se motivó de la siguiente manera:
“Debido a la reestructuración interna de la sociedad mercantil (…), derivada por los graves problemas que se han tenido que hacer frente”.
q) Dado que las obras seguían sin iniciarse, el 23 de marzo de 2022 se presentó un recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra, el cual fue estimado íntegramente mediante la Resolución número 1259, de 1 de junio de 2022, mediante la que se anula la resolución de la Concejalía Delegada de Urbanismo, Vivienda y Sanidad del Ayuntamiento de 3 de julio de 2021.
r) El 27 de mayo de 2022 la Concejalía Delegada de Urbanismo, Vivienda y Sanidad resolvió la incoación de un expediente de caducidad de las licencias, por no haberse iniciado las obras en el plazo señalado en las mismas.
s) El 15 de junio de 2022, con número de registro 2022/51892, el interesado presentó un escrito solicitando que:
1) Se declarase la caducidad de las licencias; y,
2) Se ordenase a la sociedad mercantil a “no comenzar o, en su caso, a paralizar y no continuar con las obras que se hubieran iniciado, en tanto en cuanto no obtenga una nueva licencia, con advertencia de que, en caso contrario, podría incurrir en responsabilidad administrativa sancionable, y sin perjuicio de la posibilidad de adoptar asimismo las medidas que resulten pertinentes para la protección de la legalidad urbanística y la restauración del orden infringido, incluidas las previstas en los artículos 202 y 203 de la LFTOU”.
t) Ante la falta de información sobre lo que estaba ocurriendo, el 19 de septiembre de 2022, con número de registro 2022/77616, presentó un nuevo escrito reiterando el petitum del escrito previo.
u) El 22 de marzo de 2023 la Concejalía Delegada de Urbanismo, Vivienda y Sanidad resolvió lo siguiente:
“1.- Dejar sin efecto la declaración presentada ya que la obra para la implantación de esta actividad no está concluida y el local no reúne las condiciones normativas para ser abierto al público ya que quedan por realizar las siguientes obras, tal y como se señala en el certificado técnico aportado por el interesado:
2.- Ordenar el cese de la actividad al no acreditarse que el local reúne las condiciones adecuadas para el ejercicio de la actividad. Por Policía Municipal se procederá a la clausura de la actividad y precintado del local en cuestión.
3.- Dar traslado a disciplina urbanística a los efectos oportunos”.
v) Tras ponerse en contacto con el Ayuntamiento, el 4 de abril de 2023 se le remitieron 3 propuestas de resolución, todas ellas de 20 de marzo de 2023, de las que interesan 2, en que se señalaban lo siguiente:
1) “VISTA la declaración responsable de apertura presentada por (…)., para ejercer la actividad de BAR CON COCINA en (…), y de conformidad con el informe técnico municipal de 10 de marzo que se adjunta, HE RESUELTO:
1. Dejar sin efecto la declaración presentada ya que la obra para la implantación de esta actividad no está concluida y el local no reúne las condiciones normativas para ser abierto al público ya que quedan por realizar las siguientes obras tal y como se señala en el certificado técnico aportado por el interesado:
2. Ordenar el cese de la actividad al no acreditarse que el local reúne las condiciones adecuadas para el ejercicio de la actividad, por Policía Municipal se procederá a la clausura de la actividad y precintado del local en cuestión.
3. Comunicar la resolución a Disciplina Urbanística Punitiva a los efectos pertinentes” (énfasis añadido); y,
2) “VISTA la resolución de la Concejalía Delegada de Urbanismo, Vivienda y Sanidad de 27 de mayo de 2022, por la que se incoaba expediente de caducidad de las licencias de actividad clasificada y obras para bar con cocina en (…), otorgadas por resolución de la misma Concejalía de 17 de diciembre de 2020, vistas las alegaciones presentadas y de acuerdo con informes de inspección y técnico, obrantes en expediente de apertura LIA 2022/508, en los que se concluye que las obras no han finalizado, faltando varios elementos e instalaciones considerados como básicos (en el sentido del Código Técnico de la Edificación), HE RESUELTO: declarar caducada la licencia de obras otorgada por resolución de esta Concejalía de 17 de diciembre de 2020 a (…) para bar con cocina en (…), de conformidad con el artículo 197.2 y 197.7 del Decreto
Foral Legislativo 1/2017 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo” (énfasis añadido).
w) El 21 de junio de 2023 el interesado escuchó ruidos propios de una obra en el local, por lo que se llamó a la Policía Municipal, informando ésta de que, al personarse en el local, una persona que se presentó como el responsable mostró una resolución del Ayuntamiento en que se estimaba un recurso de reposición interpuesto por la sociedad mercantil y se anulaban las resoluciones de caducidad de las licencias.
x) Tras personarse en el Ayuntamiento y ser informado de que efectivamente se había estimado un recurso de reposición presentado por la sociedad mercantil, presentó un escrito formulando principalmente 3 peticiones:
1) La anulación de la estimación del recurso, por no habérsele dado audiencia, pese a tener la condición de interesado;
2) La adopción de medidas cautelares tendentes a impedir que la sociedad mercantil realice o continue la ejecución de obras en el local; y,
3) La incoación de un nuevo expediente de declaración de caducidad de las licencias de obra, por haberse incumplido los plazos de inicio y de ejecución de las obras.
y) El 23 de junio de 2023 se le dio traslado del expediente relativo al recurso de reposición interpuesto por la sociedad mercantil frente a la resolución por la que se declaró la caducidad de la licencia para reforma para bar con cocina.
z) Al revisar el expediente pudo comprobar que el recurso de reposición se interpuso el 21 de abril de 2023 y se fundamenta en el hecho de que la declaración de caducidad resultó extemporánea, ya que el Ayuntamiento había incumplido el plazo máximo para resolver el expediente de caducidad, pues transcurrieron 9 meses y 25 días entre su incoación y la notificación de su resolución, en lugar de los 3 meses previstos en la normativa.
Teniendo en cuenta este relato fáctico procede resolver las cuestiones planteadas en la queja.
4. En relación con la caducidad de las licencias, el interesado señala que, en la medida en que no se habrían cumplido los plazos señalados en la resolución mediante la cual aquéllas fueron concedidas –6 meses para iniciar las obras y 3 para la finalización de las mismas–, ni tampoco sus sucesivas prórrogas –en primer lugar, hasta finales de octubre de 2021; y, en segundo lugar, hasta el 30 de abril de 2023–, las licencias habrían caducado.
El Ayuntamiento, por su parte, se limita en su informe a señalar lo siguiente:
“Las resoluciones de caducidad fueron recurridas en reposición, recursos que fueron estimados por resoluciones de la Concejalía Delegada de Urbanismo, Vivienda y Sanidad por estar las resoluciones combatidas fuera del plazo para resolver.
Así las cosas y teniendo en cuenta lo recogido en la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra antes señalada que mencionaba una sentencia anterior de la misma Sala, que recogía doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo en el sentido de ‘que aunque en una licencia de obras se fije un plazo de validez, éste nunca opera automáticamente, sino que requiere de una expresa declaración de caducidad, que ha de ser remate de un expediente seguido con intervención del interesado, emisión de informes, y acreditamiento y ponderación de todas las circunstancias concurrentes, incluidas sobre todo las que hayan determinado la inactividad del titular de la licencia, inactividad ésta que ha de revelar un evidente y claro propósito por parte del sujeto inactivo de abandonar o desistir su intención de edificar, lo que es muy decisivo si se tiene en cuenta que, al suponer el instituto de la caducidad un poderoso impedimento para el ejercicio de auténticos derechos adquiridos, siempre ha de ser interpretado con carácter restringido’, se desprende la voluntad del solicitante de las licencias de ejecutar las obras autorizadas.
Por otra parte, nada impediría en este momento el otorgamiento de licencias de obras para actividad de hostelería en los locales en cuestión, puesto que no hay ninguna norma legal que lo impida, siendo suficiente que el promotor, en este caso concreto, reitere la solicitud formulada si las obras a ejecutar van a ser las del proyecto presentado y autorizado”.
Esta institución no comparte la argumentación del Ayuntamiento, por los siguientes motivos:
a) El hecho de que la sociedad mercantil promotora del proyecto pueda solicitar unas nuevas licencias, no es óbice para que las otorgadas, que son las que son objeto de controversia, hayan caducado.
En este sentido, resulta harto complicado no considerar que las licencias hayan caducado, pues fueron otorgadas el 17 de diciembre de 2020 bajo la premisa de que las obras se iniciaran en el plazo de 6 meses y se finalizaran en el plazo de 3 meses y, por lo que se deduce de la información obrante en el expediente, más allá de para adecentar el local para su apertura durante las fiestas de San Fermín, no parece que todavía ni se hayan iniciado de manera cierta las obras comprometidas.
b) El hecho de que, como defiende la jurisprudencia, la caducidad deba aplicarse de manera restringida no significa que dicha aplicación quede enervada por la simple manifestación de voluntad de hacer aquello que, por no haberse realizado anteriormente, la motiva.
Como se ha señalado, no consta que, más allá de la ejecución puntual de unas obras menores, se haya ejecutado ninguna obra en el local. Siendo así, no parece que la sociedad mercantil haya adoptado ninguna medida para ejecutar ahora lo que debería haber ejecutado hace años.
c) Sin perjuicio de que tuviera por objeto la caducidad de una licencia en relación con el mismo local, nada de cuanto se señala en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia número 330/2019, de 18 de diciembre, permite concluir que se alcanzaría la misma solución en el presente caso.
Tal y como se desprende de la lectura de la sentencia, la ratio decidendi del Tribunal en dicho caso fue la siguiente: dado que la caducidad se debe aplicar de manera restringida, no cabía declarar la caducidad de la licencia de actividad con base en el artículo 49.2 de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental, como argumentaba el Ayuntamiento, pues dicho artículo viene a requerir una falta total de actividad, lo que no ocurría en el caso, pues en los locales resultaba pacífico que existía actividad durante las fiestas de San Fermín.
El presente caso es diferente. La caducidad no se fundamenta en la Ley Foral 4/2005, sino en el incumplimiento de los plazos previstos en las licencias, lo cual ni siquiera se niega por parte de la sociedad mercantil, pues en su recurso de reposición se limita fundamentalmente a aducir un motivo formal para atacar la declaración de caducidad: el incumplimiento por parte de la Administración de los plazos normativamente previstos para resolver el expediente.
5. Procede ahora examinar la tramitación del expediente de caducidad, pues en la misma, en opinión de esta institución, se producen dos incumplimientos de la normativa vigente que, a efectos de resolver la presente queja, deben ser ponderados.
El primer incumplimiento de la normativa, que ha sido admitido por la Administración al estimar el recurso de reposición planteado por la sociedad mercantil, es el de los plazos legales para resolver el expediente.
El segundo incumplimiento de la normativa derivaría del incumplimiento del artículo 118.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ya que, pese a tener la condición de interesado en el expediente, lo que se evidencia por el hecho de que se le notificó la resolución por la que se resolvió incoar el expediente, el Ayuntamiento no dio traslado al autor de la queja del recurso de reposición planteado por la sociedad mercantil, a fin de que pudiera alegar contra él cuanto estimara oportuno.
Estos dos incumplimientos generan un problema de difícil solución. La falta de audiencia al autor de la queja le habría generado una indefensión, la cual podría determinar la falta de validez de las actuaciones posteriores y, por tanto, de la propia resolución mediante la que se estimó el recurso de reposición. Siendo así, habría de retrotraerse las actuaciones al momento en que se presentó el recurso de reposición, del cual habría que dar traslado al autor de la queja para que presentara las alegaciones que estimara oportunas respecto del mismo. No obstante, dado que el incumplimiento de los plazos previstos para resolver el expediente resulta evidente y flagrante, la resolución del recurso sería con toda probabilidad similar a la ya alcanzada.
Dado que la estimación del recurso de reposición no enerva la posibilidad de incoar un nuevo expediente de declaración de caducidad, a fin de resolver la situación de la forma más ágil y eficiente posible, esta institución estima oportuno recomendar al Ayuntamiento que adopte las medidas precisas para incoar y tramitar en las formas y plazos normativamente establecidos un nuevo expediente de declaración de caducidad de las licencias objeto de controversia.
6. Lógicamente, como señala el Ayuntamiento, la declaración de caducidad de estas licencias no impediría que la sociedad mercantil pueda solicitar otras análogas en lo sucesivo.
Siendo esto cierto, a fin de evitar que respecto de dichas licencias se plantee eventualmente un problema similar al presente, esta institución estima conveniente sugerir al Ayuntamiento que, en lugar de como ha ocurrido hasta ahora, adopte una actitud activa tendente a velar por el cumplimiento de las condiciones previstas en las licencias otorgadas.
7. Vinculada con las cuestiones hasta ahora examinadas, surge de la queja una cuestión formal adicional: la relativa a la falta de respuesta a diversas instancias presentadas por el autor de la queja.
Como se ha señalado anteriormente, de la información obrante en el expediente se desprende que:
a) Dado que había transcurrido el plazo previsto en la licencia para iniciar las obras sin que éstas hubieran comenzado, el 23 de junio de 2021 presentó una instancia solicitando la caducidad de las licencias.
Esta instancia no fue respondida, lo que motivó que el interesado se pusiera en contacto con el Ayuntamiento, informándosele entonces de que se había concedido una prórroga.
b) El 21 de septiembre de 2021 presentó una instancia solicitando el traslado del expediente correspondiente a las licencias, así como que se le informase de la fecha en que se solicitó la prórroga y los motivos por los que fue concedida.
No consta respuesta a esta instancia.
c) Vencido el plazo de la prórroga, el 3 de noviembre de 2021 presentó una instancia solicitando de nuevo la caducidad de las licencias.
Esta instancia fue respondida telefónicamente, señalándose que se había concedido una segunda prórroga.
d) El 20 de enero de 2022 presentó una instancia solicitando información acerca de la concesión de la segunda prórroga y de sus motivos.
Esta instancia fue respondida por escrito el 26 de enero de 2022 señalándose la prórroga había sido solicitada el 3 de noviembre de 2021, pero que todavía no había sido resuelta de manera expresa.
8. A este respecto cabe señalar que el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece la obligación de las Administraciones Públicas de “dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación”.
En relación con las coordenadas temporales en que debe realizarse esta tarea de resolución y notificación, el apartado 2 del mismo artículo prevé que el “plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento”. Asimismo, el apartado 3 añade que, cuando “las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses”.
En sentido análogo se manifiesta el artículo 318 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración local de Navarra.
Asimismo, el artículo 8.3 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, prevé que las peticiones de acceso a información territorial y urbanística deben ser “resueltas en el plazo máximo de 2 meses, salvo que la Ordenanza reguladora de la cédula urbanística establezca uno menor”.
Teniendo esto en cuenta, esta institución considera que, en relación con las instancias de 23 de junio, 21 de septiembre y de 3 de noviembre de 2021 no se habría actuado conforme a la normativa vigente, pues no se habría dado respuesta a las mismas por escrito en los plazos legalmente exigidos.
Siendo así, esta institución considera oportuno recordar al Ayuntamiento su deber legal de atender en tiempo y forma los escritos de la ciudadanía y sus peticiones de acceso a información territorial y urbanística.
9. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña su deber legal de atender en tiempo y forma los escritos de la ciudadanía y sus peticiones de acceso a información territorial y urbanística.
b) Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que, por incumplimiento de los términos en que fueron concedidas, adopte las medidas precisas para incoar y tramitar en tiempo y forma un nuevo expediente de declaración de caducidad de las licencias concedidas mediante la Resolución de la Concejalía Delegada de Urbanismo, Vivienda y Sanidad de 17 de diciembre de 2020.
c) Sugerir al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que, a fin de evitar situaciones análogas a la presente, adopte las medidas precisas para que, en el supuesto de que se vuelvan a solicitar y conceder las licencias objeto de controversia, se vele por el cumplimiento estricto del condicionado de la las mismas.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo
máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2023 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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