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Seguridad ciudadana
Tema: La disconformidad de la autora de la queja con la incoación de un expediente sancionador por la infracción de normativa de seguridad ciudadana.
Vicepresidente Primero y Consejero de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior
Señor Consejero:
1. El 29 de mayo de 2023 esta institución recibió un escrito presentado por la señora doña […] mediante el que formulaba una queja por el inicio de un expediente sancionador por la infracción de normativa de seguridad ciudadana.
En dicho escrito, exponía que:
a) Trabaja en el servicio de ambulancias.
b) Estando de servicio, en la madrugada del 1 de julio de 2022 recibió una llamada del Centro de Gestión de Emergencias SOS Navarra, requiriéndole a acudir al hotel Alaiz, donde, según había informado una patrulla de la Policía Foral de Navarra, se encontraba una persona que precisaba asistencia sanitaria.
c) Al llegar al lugar, se encontró con una persona tumbada boca arriba con bajo nivel de constancia y una contusión en la cara, junto a la que se encontraba una maleta y dos bolsas de rafia de supermercado abultadas.
d) Los agentes de la patrulla de la Policía Foral le requirieron que, junto a la paciente, debía trasladar sus pertenencias en la ambulancia, a lo que ella respondió que, tanto por órdenes de la empresa como por seguridad vial, no podía trasladar dichas pertenencias en la ambulancia.
e) Priorizando la asistencia de la paciente, la patrulla de la Policía Foral se avino a trasladar las pertenencias de la paciente en su coche, mientras ésta era trasladada en la ambulancia.
f) Una vez en el hospital, tras dejar a la paciente en la zona de triaje, se dirigió a la zona de ambulancias, donde se encontró con los miembros de la patrulla de la Policía Foral, los cuales le requirieron que se identificara.
g) Según le indicaron, precisaban la identificación para redactar un informe, ya que consideraban que el traslado de pertenencias no era labor de la Policía Foral.
h) En ese momento se identificó y, tras comprobar sus datos, la patrulla de la Policía Foral abandonó el lugar.
i) Semanas después tuvo conocimiento de que se le había incoado un expediente sancionador, por una presunta infracción del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“La competencia para la tramitación del expediente sancionador objeto de la queja corresponde a la persona titular de la Dirección General de Interior, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera de la Ley Foral 8/2006, de 20 de junio, de Seguridad Pública de Navarra.
En ejercicio de la citada competencia, mediante Resolución 7860E/2023, de 17 de mayo, de la Directora General de Interior, se inició procedimiento sancionador frente a doña (…) por una presunta infracción del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana que tipifica como tal “la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación”.
Con fecha 26 de mayo de 2023, a las 13:46 horas, se realizó el primer intento de notificación de la mencionada Resolución iniciadora 7860E/2023, de 17 de mayo, de la Directora General de Interior, la cual fue recogida por la propia interesada.
Según se recogía en la denuncia nº130008 e Informe nº1805890 formulados por Policía Foral y remitidos a esta Dirección General:
Se tuvo conocimiento de que la noche del 30 de junio de 2022, en la localidad de Pamplona, se encontraban los agentes intervinientes desempeñando las funciones de protección de la seguridad ciudadana cuando recibieron un aviso, sobre las 04:00 horas del 01 de julio de 2023, por parte del Centro de Mando y Coordinación (CMC) para que acudiesen al Hotel Alaiz, sito en la localidad de Beriáin. Al llegar al lugar, uno de los agentes se entrevistó con el alertante, el taxista que había recogido a la paciente en el Hospital de Navarra y que describió cómo a la llegada al hotel le había ayudado a salir del taxi y la había dejado apoyada en un vehículo mientras sacaba su equipaje, momento en el que la paciente se fue desvaneciendo hasta caer al suelo.
Seguidamente, el otro agente interviniente se entrevistó con el conserje del hotel, el cual indicó que la mujer ya no podía entrar al mismo y que debido a los problemas que había causado, le habían pedido que dejase el establecimiento y retirase sus enseres.
Al mismo tiempo, la agente asistió a la paciente que se encontraba en el suelo, trató de despertarla y fue entonces cuando se percató de que tenía un fuerte golpe en el ojo derecho y varias erosiones en los brazos. Como la paciente no respondía a ningún estímulo se le situó en posición lateral de seguridad y se solicitó la presencia de los sanitarios.
Cuando llegaron los sanitarios, ambas técnicas se mostraron muy molestas y argumentaron que era la tercera vez que acudían a por la misma persona, que eso no era un problema sanitario y sugirieron introducir a la paciente en el hotel ya que, según su criterio, no debía ser trasladada. Se les comunicó que la paciente no se podía quedar en ese estado y una de las técnicas llamó por teléfono al coordinador de SOS Navarra, según indicó.
Finalmente, accedieron al traslado de la paciente, pero indicaron que no iban a portar sus pertenencias, consistentes en una maleta de tamaño medio y dos bolsas de plástico de supermercado porque, precisaron, se lo habían prohibido desde su empresa. Los agentes insistieron varias veces en que debían ser responsables de las pertenencias de la paciente y se les solicitó que se identificasen, negándose a ello y siendo advertidas de que dicha negativa podía conllevar una denuncia por la no identificación. En última instancia, fueron los agentes quienes tuvieron que trasladar los enseres de la persona asistida.
Los agentes informantes esperaron a las técnicas junto a la ambulancia en el Complejo Hospitalario de Navarra y, nuevamente, se les advirtió de la posibilidad de ser trasladadas a efectos de identificación y de acabar detenidas e investigadas por un delito de resistencia. Únicamente entonces, accedieron a identificarse.
Además de los hechos reseñados, en dicha Resolución, se indicó a la interesada que los hechos acontecidos podrían ser constitutivos de la infracción grave tipificada en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana.
Adicionalmente, se propuso la imposición de una sanción de 601,00 euros y se advirtió a la interesada de la posibilidad de acogerse al procedimiento abreviado previsto en la reseñada Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana. Siguiendo esta modalidad procedimental, se concedió un plazo de quince días hábiles para abonar el 50% de la multa propuesta, quedando reducida de 601,00 euros a 300,50 euros, lo que hubiese tenido como consecuencia la conclusión del procedimiento sancionador.
Finalmente, se indicó a la interesada que el expediente administrativo quedaba a su disposición y que disponía de un plazo de quince días hábiles para efectuar alegaciones, advirtiendo de forma expresa que, de no presentar alegaciones en dicho plazo, el acuerdo de iniciación del procedimiento podría considerarse propuesta de resolución, produciendo los efectos previstos en el artículo 89 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Con fecha 2 de junio de 2023, doña (…) presentó escrito en el que realizaba esencialmente las siguientes alegaciones:
El mencionado informe continúa su tramitación, sin perjuicio de la valoración que de las mencionadas alegaciones realice la instructora del procedimiento.”
3. Como ha quedado reflejado, la queja se encuentra relacionada con una actuación policial de la Policía Foral y con la posterior incoación de un expediente sancionador, por la presunta comisión de la infracción prevista en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.
La autora de la queja se muestra disconforme con la actuación de la policía, que considera desproporcionada e injustificada; afirma que, en ningún momento se negó a identificarse; y denuncia que no se le realizó ningún apercibimiento de posible sanción o se le entregó un boletín de denuncia.
4. En relación con la cuestión suscitada, hemos de traer a colación, en primer lugar, que es reiterada la doctrina del Tribunal Constitucional que determina que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación en el derecho administrativo sancionador, debido a que ambos son manifestaciones del poder punitivo del estado (Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1981, de 8 de junio).
Siendo así, el preámbulo de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección a la Seguridad Ciudadana, en cuanto al régimen sancionador, establece “La redacción del capítulo en su conjunto tiene en cuenta, como reiteradamente ha declarado el Tribunal Constitucional, que el Derecho administrativo sancionador y el Derecho penal son, con matices, manifestaciones de un único ius puniendi del Estado. Por tanto, la Ley está orientada a dar cumplimiento a los principios que rigen la potestad sancionadora administrativa, singularmente los de responsabilidad, proporcionalidad y legalidad, en sus dos vertientes, de legalidad formal o reserva de Ley y legalidad material o tipicidad, sin perjuicio de la admisión de la colaboración reglamentaria para la especificación de conductas y sanciones en relación con las infracciones tipificadas por la Ley”.
5. El artículo 16 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, regula los supuestos y las condiciones en las que los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad pueden requerir la identificación de las personas. De esta forma, establece que los agentes podrán requerir la identificación de las personas cuando “existan indicios de que han podido participar en la comisión de una infracción” o bien, cuando “en atención a las circunstancias concurrentes, se considere razonablemente necesario que acrediten su identidad para prevenir la comisión de un delito”. Además, en el acto de identificación se deberán respetar de forma estricta “(…) los principios de proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación por razón de nacimiento, nacionalidad, origen racial o étnico, sexo, religión o creencias, edad, discapacidad, orientación o identidad sexual, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”.
De la misma forma se recoge en el preámbulo del mismo texto legal:
“Así, la habilitación a los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para la práctica de identificaciones en la vía pública no se justifica genéricamente –como sucede en la Ley de 1992– en el ejercicio de las funciones de protección de la seguridad ciudadana, sino que es precisa la existencia de indicios de participación en la comisión de una infracción, o que razonablemente se considere necesario realizar la identificación para prevenir la comisión de un delito”.
En este sentido, la solicitud de identificación por parte de los agentes de la autoridad no debe ser arbitraria, sino que debe de comportar un supuesto justificativo regulado en la disposición legal mencionada. Sin embargo, de los hechos narrados tanto por la persona denunciada como por los propios agentes de la autoridad, se desprende, según considera esta institución, que la solicitud de identificación no está comprendida en ninguno de los presupuestos habilitantes que recoge el artículo 16 de la Ley Orgánica 4/2015.
Siendo así, esta institución entiende que se trata, más bien, del resultado de una desavenencia entre los agentes y una trabajadora en el ejercicio de sus funciones, sobre quién es responsable de trasladar los enseres de la persona que está siendo atendida por las sanitarias al complejo hospitalario. De esta forma, y en relación con el preámbulo del mismo precepto legal (“cualquier incidencia o limitación en el ejercicio de las libertades ciudadanas por razones de seguridad debe ampararse en el principio de legalidad y en el de proporcionalidad”), el expediente sancionador incoado no está amparado en dichos principios, que, a su vez, deben regir todo procedimiento administrativo sancionador.
6. Por otro lado, en atención al resultado del expediente sancionador, se tipifican los hechos descritos en el mismo como constitutivos de una infracción grave regulada en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015 de 30 de marzo, de Protección a la Seguridad Ciudadana, que sanciona “La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación”.
Por lo tanto, entre otras conductas, dicho precepto requiere por parte del ciudadano o ciudadana una insubordinación a la autoridad, de forma que la misma suponga un riesgo para la seguridad ciudadana, que es definida en preámbulo de la Ley Orgánica 4/2015 como “la actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad ciudadana”.
En la denuncia por parte de los agentes de la autoridad se expone que se solicitó en un primer lugar la identificación de las trabajadoras, antes de que las mismas trasladaran a la paciente sin conocimiento al complejo hospitalario, y que estas se negaron a ello. Sin embargo, en la versión dada por la interesada se expone que en dicho momento se prioriza la asistencia de la paciente indicando a los agentes la necesidad de realizar el traslado de forma inmediata, siendo advertidas por los agentes de que, en ese caso, se deberían de identificar en el hospital.
Por todo lo anterior, esta institución entiende que de la lectura de ambas declaraciones se concluye que no existe desobediencia a la autoridad o negativa a identificarse, sino que la naturaleza y las circunstancias de la situación no permitieron que las trabajadoras se identificaran en un momento previo a trasladar a la paciente al centro hospitalario, por motivos propios de su profesión y la urgencia con la que deben atender a sus pacientes. De hecho, en un momento posterior, cuando la paciente ya estaba siendo atendida, las trabajadoras proceden a su identificación.
Siendo así, esta institución entiende que no se cumple con el principio de tipicidad ya que no existe adecuación entre la conducta prohibida descrita en precepto legal y el hecho cometido.
7. Por otro lado, el derecho penal y el administrativo sancionador tiene un elemento común entre ambos: el derecho a la presunción de inocencia. Dicho principio rige como garantía del orden penal y de la potestad sancionadora de la Administración. Ello, además, en virtud del artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 24 de la Constitución Española.
Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, “En efecto, no puede suscitar ninguna duda que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones, sean penales, sean administrativas en general o tributarias en particular, pues el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones está condicionado por el art. 24.2 de la Constitución al juego de la prueba y a un procedimiento contradictorio en el que puedan defenderse las propias posiciones. En tal sentido, el derecho a la presunción de inocencia comporta: que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia; y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio” (Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril, FJ 8). De forma que la Administración tiene la labor de probar los elementos que componen el supuesto de hecho de la norma sancionadora.
En este sentido, el ordenamiento jurídico y, concretamente, el artículo 52 de la Ley Orgánica 4/2015, en relación con el artículo 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, otorgan a las actas de inspección o infracción, formuladas por agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones, un especial valor probatorio, de forma que “(…) constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda” (artículo 52 de la Ley Orgánica 4/2015). Por lo tanto, dichas actas van más allá de la simple denuncia.
No obstante, se trata de una presunción de certeza o veracidad que, como tal, no es absoluta. Ya el citado precepto legal establece que admite prueba en contrario, y así la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional aclara que dicha presunción no quiere decir “que las actas gocen (...) de una absoluta preferencia probatoria que haga innecesaria la formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas de la lógica y de la experiencia. En vía judicial, las actas (...) incorporadas al expediente sancionador no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el Juez del contencioso forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada de las pruebas practicadas" (Sentencias del Tribunal Constitucional 76/1990, de 20 de abril, FJ 8, y 14/1997, de 28 de enero, FJ 6].
También se puede destacar el pronunciamiento del Tribunal Supremo de 14 de abril de 1990, en el que, según refiere el Tribunal Superior de Justicia de Castilla León en su Sentencia 3896/2020, de 27 de noviembre, FD 5, el alto tribunal estableció lo siguiente:
“Cuando la denuncia sobre los hechos sancionados es formulada por un Agente de la Autoridad, encargado del Servicio, la presunción de veracidad y legalidad que acompaña a todo obrar de los órganos administrativos, y de sus agentes, es un principio que debe acatarse y defenderse, ya que constituye esencial garantía de una acción administrativa eficaz, sin que ello quiera decir, en coordinación con el principio constitucional de presunción de inocencia , que los hechos denunciados por un Agente se consideran intangibles, ya que la realidad de los mismos puede quedar desvirtuada mediante la adecuada prueba en contrario o aún por la ausencia de toda otra prueba, según la naturaleza, circunstancias, y cualidad de los hechos denunciados".
Por lo tanto, en atención a la jurisprudencia destacada, la realidad de los hechos que describen las actas de infracción puede quedar desvirtuada mediante prueba en contrario o bien, simplemente en atención a la naturaleza, circunstancias y cualidad de los hechos denunciados, y el valor probatorio de las mismas no prevalece en todo caso frente a otras pruebas en el procedimiento sancionador.
En el presente caso, esta institución entiende que la parte denunciada presenta una redacción de la sucesión de los hechos con una consistencia lógica, sin contradicciones internas y que anclan el suceso en el tiempo y espacio, con una cantidad suficiente de detalle. Además, debido a las circunstancias del caso, no se dispone de otra prueba que no sean las manifestaciones de las partes. Por ello, en atención a las circunstancias y naturaleza de los hechos, no existe prueba suficiente para concluir que los hechos son tal y como los describen los agentes de la autoridad.
8. Por todo lo anteriormente expuesto, esta institución entiende que, la interposición de la sanción a la interesada no respetaría los principios de legalidad, proporcionalidad y tipicidad. Además, en virtud de los medios de prueba existentes, no se considera por esta institución, que la relación de los hechos quede suficientemente probada.
Por todo ello, se entiende procedente recomendar que se deje sin efecto el expediente sancionador incoado frente a la autora de la queja, al no cumplir con los principios y derechos que deben regir el procedimiento administrativo sancionador.
9. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior que deje sin efecto el expediente sancionador incoado frente a la autora de la queja.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2023 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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