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Energía y Medio ambiente
Tema: La disconformidad de vecinos de la localidad de Zubiri con la próxima implantación de un velatorio en los bajos de un edificio de la localidad.
Alcalde de Esteribar / Esteribarko alkatea
Señor Alcalde:
1. El 9 de mayo de 2023 esta institución recibió un escrito presentado por las comunidades de propietarios de la calle Puente Larrabia, portales 2 y 4, de Zubiri, en representación de varios vecinos y vecinas de la localidad, mediante el que formulaba una queja por la próxima implatación de un velatorio.
En dicho escrito, exponían que:
“A todos los vecinos-propietarios que formamos la comunidad de vecinos de Calle Puente Larrabia, portales 2 y 4 de Zubiri- Esteribar, nos llegó una carta certificada del Ayuntamiento, trasladando la implantación de un velatorio en un local privado que tenemos en el bloque del portal 4 (adjunto carta certificada recibida).
Nuestra sorpresa y desacuerdo fue mayúsculo, pero no solamente el nuestro, sino también el de muchísimos vecinos de la localidad.
Es por ello, que se redactó una carta a modo de alegación, donde en la misma se refleja aspectos generales de por qué nos posicionamos en contra de la ubicación del velatorio (adjunto documento de carta-alegación original donde se refleja todo con firmas y sello de registro de entrada del Ayuntamiento, entregada el pasado 25 de abril).
Dicha carta se distribuyó durante 4 días por diferentes establecimientos de alimentación y de restauración, con la firma de 198 personas (Zubiri tiene un censo de 435 personas). Además de esto, el concejo de Zubiri también ha mostrado su disconformidad, y así lo ha trasladado también al Ayuntamiento y a la empresa privada.
Teniendo en cuenta que, en todo este tipo de cuestiones de firmas o votaciones, siempre se da un número de abstenciones, consideramos que el número de firmas recogidas es importante para que se valore o se nos pueda tener en cuenta.
Seguimos a la espera de una respuesta por parte de la corporación municipal.
Traslado todo eso, para ver si nos podéis asesorar en todo este tema, si hay que esperar a la respuesta del ayuntamiento, si es oportuno acudir a vuestros servicios, y si lo es, de qué manera llevar a cabo todo el proceso.
Se nos ha trasladado que, al ser empresa privado y local privado, mientras hagan todo de forma legal no se puede hacer nada.
No obstante, en la carta que recibimos los propietarios, se refleja que el ayuntamiento tiene que recabar informe de Medio Ambiente de Gobierno de Navarra, y de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona. A día de hoy creo que todavía no se sabe nada de estas dos entidades.
Trasladar que la ubicación de dicho velatorio es un sitio nefasto y carente de todo sentido común, tal y como se expone en la carta, y más, cuando el pueblo, como capital del Valle que es, dispone de otros locales fuera del casco urbano que se pueden adecuar para dar este servicio al valle. El local colinda con dos portales de vecinos, y entendemos que la entrada y salida de los cadáveres, solo sería posible accediendo por la misma plaza”.
Junto al escrito de queja remitían las alegaciones que habían presentado al Ayuntamiento, en las que puntualizaban lo siguiente:
“No estamos en desacuerdo con que haya este servicio en el Valle de Esteribar, pero sí, y totalmente, con la ubicación que se nos ha trasladado de manera oficial.
Creemos que no es un lugar adecuado porque:
− Estaría ubicado el centro del pueblo, la zona más acogedora y que mejor realza la estética del pueblo, con su plaza principal, recientemente adecuada como lugar de esparcimiento para el vecindario de todas las edades. Actualmente es una plaza donde los niños juegan y las personas mayores disponen de espacios para estar al aire libre.
− Estaría en pleno camino de Santiago, no siendo agradable, ni creemos de recibo, la visión de un velatorio al lado del puente y del río.
− Es una zona compleja de tránsito de automóviles, más aún desde que el único acceso al centro del pueblo debe de realizarle por la calle Zatoia. Además, los atascos de coches que actualmente sufrimos los vecinos al ser zona muy transitada por los comercios de alimentación y el acceso de clientes, así como de los camiones que distribuyen y suministran a dichos establecimientos, serían más frecuentes e intensos.
− Esa misma plaza es el centro neurálgico y social del pueblo, donde se lleva a cabo la mayor parte de las actividades de las fiestas patronales y demás festejos, considerando todo un despropósito que haya en el mismo lugar un velatorio. Huelga decir que aumentaría considerablemente la problemática actual de aparcamiento de coches de los vecinos y vecinas.
− Se devaluarían considerablemente y de forma automática tanto las viviendas del bloque como las aledañas.
− Finalmente, no podemos ponderar el alcance del impacto emocional de vivir a pocos metros de cadáveres, especialmente en los niños, niñas y adolescentes de las viviendas directamente afectadas y más cercanas, que ya han manifestado su temor y preocupación.
Un servicio de velatorio no se puede contemplar ni calificar como comercial, ni compatible con el uso residencial, sino que debe calificarse como de uso industrial a la hora de su emplazamiento.
Por todo ello: por la actividad mortuoria del mismo; por la ubicación en plena plaza de encuentro del pueblo; por razones culturales, ambientales, sociales e incluso sanitarias; y por el aumento de afluencia de personas y vehículos, interferiría gravemente en el normal desarrollo de las actividades cotidianas de los residentes, en su convivencia y, en definitiva, en la vida en Zubiri.
Consideramos que un tanatorio tiene que cumplir unos requisitos técnicos y respetar la distancia con zonas residenciales, llevándose a cabo en un edificio aislado e independiente de otros.
Consideramos finalmente que se deben estudiar y valorar otros espacios para desarrollar esta actividad privada mortuoria, como podría ser al principio del pueblo, en los chalés de Magna o al final del pueblo, en la zona de los camineros (centro de salud)”.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Esteribar, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“PRIMERO.- Habiéndose interpuesto la queja por personas naturales que invocan un interés legítimo y cuyo escrito presenta los requisitos exigidos por el artículo 21.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, ninguna consideración cabe que este Ayuntamiento haga en relación con la admisión a trámite de la misma.
Dicho lo cual, las personas que formulan la queja exponen, en síntesis, su “desacuerdo” con la implantación de un velatorio en un local privado, arguyendo que la ubicación se va a producir en “un sitio nefasto y carente de todo sentido común, y más cuando el pueblo, como capital del Valle que es, dispone de otros locales fuera del caso urbano que se pueden adecuar para dar este servicio al Valle”.
SEGUNDO.- En relación con la queja formulada, debe hacerse constar, en primer lugar, que el Defensor del Pueblo, siguiendo el artículo 1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, es designado por el Parlamento de Navarra para la defensa y mejora del nivel de protección de los derechos y libertades amparados por la Constitución y la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y cuenta como función primordial la de salvaguardar a los ciudadanos y ciudadanas frente a los posibles abusos y negligencias de la Administración, por lo que no opera como institución que presta servicios de asesoramiento a la ciudadanía (“si es oportuno acudir a vuestros servicios, y si lo es, de qué manera llevar a cabo todo el proceso”), sino como supervisora de la actividad de, en este caso, la Administración Local.
Aclarado ello, hay que poner de manifiesto que cuando en este Ayuntamiento de Esteribar se recibió la solicitud para implantar un velatorio, se comprobó que el artículo 38 de la Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, reguladora de las Actividades con Incidencia Ambiental, dispone que se someterán al régimen de licencia de actividad clasificada la implantación, funcionamiento y modificación de las instalaciones de titularidad pública o privada incluidas en el Anejo 3 de la presente ley foral, siendo que esta licencia precederá, en todo caso, a la construcción, montaje o traslado de las instalaciones y se adaptará a las modificaciones que se produzcan. Así, acudiendo a dicho Anejo 3, se verificó que los velatorios de cadáveres deben someterse a licencia de actividad clasificada, cuyo procedimiento de concesión, tal y como se refleja en el artículo 41 de la citada Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, Reguladora de las Actividades con Incidencia Ambiental (en adelante, LFRAIA) se establece reglamentariamente: en concreto, en el Decreto Foral 26/2022, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Desarrollo de la Ley Foral 17/2020, de 16 de diciembre, Reguladora de las Actividades con Incidencia Ambiental (en adelante, Decreto Foral 26/2022).
De esta forma, emitidos informes por el secretario y la asesora urbanística municipales, relativos al procedimiento a seguir y la compatibilidad urbanística de la actividad, y presentado por la sociedad promotora el Proyecto técnico al que alude el artículo 46 del Decreto Foral 26/2022, mediante la Resolución 13/2023, de 17 de enero, se incoó expediente para la concesión de licencia de actividad clasificada para la implantación de un velatorio de cadáveres en la parcela catastral 96 del polígono 27, en el local sito en c/Puente de la Rabia n.º 4, bajo, Zubiri, y se dispuso recabar informe de la asesoría medioambiental Gestión Ambiental de Navarra, S.A. y de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, que ya se han recibido, así como someter el expediente a información pública, durante el plazo de veinte días hábiles, mediante su publicación en el Boletín Oficial de Navarra y en el tablón de anuncios de esta Entidad y notificar el acuerdo a las personas propietarias y ocupantes de las fincas inmediatas al lugar de emplazamiento propuesto. Y ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 del Decreto Foral 26/2022.
Concluido el periodo de información pública, se han recibido alegaciones y observaciones que, tal y como marca el artículo 51 del Decreto Foral 26/2022, serán contestadas en la propuesta de resolución que se formule, dándose, seguidamente, audiencia a la persona representante de la sociedad solicitante de la licencia y demás personas interesadas para que en el plazo de quince días puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Además, pese a que, no resultando de aplicación los Anejos I y II del Decreto Foral 26/2022, técnicamente se considera que el departamento competente en materia de salud no debe pronunciarse (artículo 49 del referido Decreto Foral 26/2022), se le ha remitido consulta por si hubiera de hacerlo.
Tras todo ello, desde esta Alcaldía, con base en la competencia conferida por el artículo 21.1.q) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, se dictará y notificará la resolución correspondiente de forma motivada y, tal y como prevén el artículo 42 de la LFRAIA y el artículo 53 del Decreto Foral 26/2022, con expresa inclusión y valoración de las alegaciones presentadas durante la tramitación del expediente. Además, en su caso, la resolución por la que se conceda la licencia contendrá las determinaciones establecidas en el artículo 43 de la LFRAIA.
Al margen del procedimiento estrictamente jurídico-administrativo, debe comentarse respecto de la ubicación planteada, originaria del enfado o molestia en las personas que formulan la queja, que es una elección libre de la empresa promotora ante la que el Ayuntamiento, con independencia de cuál sea su opinión o punto de vista, poco puede hacer. Pese a ello, representantes de esta Entidad han mantenido reuniones con los responsables de la empresa para trasladar la inquietud suscitada en la vecindad por la ubicación escogida y se ha emplazado a las partes interesadas a una reunión conjunta. En este sentido, debe mencionarse que el Ayuntamiento de Esteribar también ha recibido a integrantes de la Junta concejil y a vecinos y vecinas del pueblo.
A la vista de todo lo relatado, no se aprecia, ni se argumenta por las personas que formulan la queja, que el Ayuntamiento de Esteribar haya cometido ningún abuso o negligencia en la tramitación de este expediente, sino todo lo contrario, en tanto que se ha seguido estrictamente el procedimiento legalmente establecido y, además, se ha mantenido una interlocución constante con la empresa promotora y con la vecindad”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja está relacionada con la futura instalación de un velatorio en la bajera de un edificio de viviendas situado en la calle Puente Larrabia, número 4 de Zubiri.
4. Esta institución ya ha manifestado su criterio en relación con la instalación de velatorios/tanatorios en zonas residenciales. En concreto, con motivo de quejas anteriores, señalábamos lo siguiente:
“La segunda cuestión que se formula es que no se instalen velatorios/tanatorios debajo de edificios de viviendas y que, de hacerlo, se haga en edificios independientes.
Esta institución considera plenamente razonable esta petición formulada por un elevado número de vecinos del municipio de Bera.
El artículo 36 del Decreto Foral 297/2001, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Sanidad Mortuoria de Navarra, conceptúa los tanatorios como "todo establecimiento que reúna las condiciones establecidas para los velatorios y que, además, esté autorizado para realizar prácticas de tanatopraxia".
Por su parte, el artículo 34 del mismo Decreto Foral considera velatorio "todo establecimiento autorizado para realizar prácticas de estética del cadáver, exposición y vela del mismo".
El artículo 38 del Decreto Foral establece, como condiciones de funcionamiento de los velatorios y tanatorios, que "el instrumental utilizado en las prácticas de estética de cadáveres y de tanatopraxia será preferiblemente desechable. Si el material que se utiliza no es desechable, se dispondrá de un sistema de limpieza y esterilización adecuados"; que "todos los residuos generados, tanto en velatorios como en tanatorios, se gestionarán de acuerdo con la legislación vigente que le sea de aplicación"; y que "deberá garantizarse el cumplimiento de las condiciones establecidas en la legislación vigente en materia de ruidos y vibraciones".
Se trata, por tanto, de establecimientos en los que se reciben cadáveres humanos, se realizan actividades de tratamiento con ellos y se generan residuos y materiales desechables que han estado en contacto con los cadáveres, sujetos a la normativa de residuos, amén de los actos que conllevan el traslado de los cadáveres, las visitas de familiares, la presencia de féretros y coronas mortuorias, la presencia de vehículos funerarios, etcétera.
La experiencia de localidades de elevada población, como Pamplona y Burlada, donde los tanatorios y velatorios existentes se encuentran en edificios independientes o sin viviendas, o en localidades próximas a Bera (como Lesaka), donde ocurre lo mismo, demuestra que estamos ante una petición cultural, social y legalmente razonable.
También ratifica esta razonabilidad el mismo hecho de que una medida que hubiera ubicado o permitido la ubicación del tanatorio en un edificio aislado no hubiera comportado el malestar social que se ha generado en tan elevado número de vecinos, principalmente de los residentes en los edificios de viviendas próximos o en que se sitúa el tanatorio en cuestión. La menor conflictividad social percibida (aunque existan excepciones) cuando la ubicación se ha llevado a cabo en un edificio independiente apoya el acierto de la petición formulada por los vecinos.
La normativa aprobada por las Comunidades Autónomas también permite constatar que son varias de estas las que optan por que la instalación de tanatorios y velatorios se ubique en edificios de uso exclusivo funerario y aislados o independientes de otros, como es el caso de Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja o Madrid.
Por tanto, la petición de que no se instalen velatorios/tanatorios en los bajos de edificios de viviendas y que sí se permitan en edificios independientes tiene su razón de ser por razones culturales, sociales, sanitarias, medioambientales, etcétera.
Ciertamente, con la vigente normativa de la Comunidad Foral de Navarra no es ilegal que se instale un tanatorio/velatorio en la bajera de un edificio destinado a viviendas. Pero, como se ha señalado, la legalidad no es solo un requisito único al que atender ciegamente por la Administración cuando la aprobación o la autorización de un uso, por legal que este sea, puede llevar consigo el malestar de una gran parte de los vecinos y el deterioro de la convivencia social.
La tercera cuestión que se formula en la queja es que el Ayuntamiento de Bera modifique la ordenanza municipal para incorporar la prohibición apuntada en la petición anterior.
El Ayuntamiento, en su informe, argumenta que "aunque el Ayuntamiento modificara la Ordenanza no le sería de aplicación al expediente en tramitación y, en cualquier caso, ese tipo de decisiones deben tomarse con el debido tiempo y reflexión".
En términos jurídicos, esta institución no puede compartir este razonamiento municipal. La ubicación de un tanatorio/velatorio en un edificio es un acto urbanístico, sujeto, por ello, a la legislación urbanística.
La Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo, faculta, en su artículo 78, a los ayuntamientos de Navarra para modificar sus planes generales municipales y, en su artículo 64, para aprobar ordenanzas municipales que regulen las condiciones de las actividades susceptibles de autorización en cada inmueble. Es decir, el Ayuntamiento de Bera es titular de la potestad de planeamiento urbanístico para ordenar los usos del suelo y de las edificaciones de su término municipal y, por tanto, está habilitado para establecer, con carácter general y jurídicamente vinculante, la normativa urbanística que, negativamente, prohíba la instalación de tanatorios y velatorios en bajeras de edificios residenciales, o positivamente, obligue a su ubicación en edificios de uso exclusivo funerario y aislados o independientes de otros.
Reconocida la potestad para ordenar este uso y su ubicación, procede examinar si una ordenación en tal sentido podría afectar a una licencia concedida con anterioridad. La respuesta es que sí.
La posición jurídica obtenida por el titular de una licencia urbanística no se convierte en un derecho absoluto que impida a la Administración su modificación o extinción.
El artículo 35 c) del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, permite a los Ayuntamientos indemnizar a los particulares de las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los supuestos de modificación o extinción de la eficacia de los títulos habilitantes de obras y actividades (la licencia municipal es el paradigma de dicho título habilitante de obras y actividades), determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación urbanística. Con ello se quiere apuntar a que una modificación del Plan General Municipal de Bera o una Ordenanza urbanística nueva pueden perfectamente prohibir la ubicación de tanatorios/velatorios en edificios residenciales, incluso de aquellos que cuenten ya con licencia, y, con arreglo a dicha modificación del Plan u Ordenanza, puede el Ayuntamiento proceder a extinguir la eficacia de la licencia, si bien habrá de indemnizarse al promotor de la actividad la lesión producida en su patrimonio.
No se aprecia obstáculo jurídico insalvable que le impida al Ayuntamiento actuar en el sentido solicitado por sus vecinos, si esa fuera la voluntad de la corporación municipal.
También puede el Ayuntamiento convenir con el promotor del tanatorio/velatorio distintas fórmulas que permitan el traslado de este establecimiento a otro lugar aislado de viviendas, en los términos que se pacten al efecto.
En resumen, el Ayuntamiento de Bera puede recoger en su normativa urbanística la petición que le formulan los promotores de la queja y también puede convenir con el titular de la actividad funeraria el traslado de la ubicación del futuro tanatorio a otro lugar más aislado o independiente de viviendas”.
En el presente caso, se ve oportuno reiterar el posicionamiento de esta institución, considerando el relevante número de vecinos y vecinas que se oponen a la instalación (se señala que también el concejo) y las razones que aportan, que llevan a la convicción de que puede haber ubicaciones más idóneas con criterios de interés general.
5. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Sugerir al Ayuntamiento de Esteribar que valore modificar su Plan General Municipal o aprobar una Ordenanza municipal que regule las condiciones de las actividades de tanatorio/velatorio en inmuebles, para que en los mismos se incorpore, con carácter general y jurídicamente vinculante, la normativa urbanística que, negativamente, prohíba la instalación de tanatorios y velatorios en bajeras de edificios residenciales, o positivamente, obligue a su ubicación en edificios de uso exclusivo funerario y aislados o independientes de otros.
b) Sugerir al Ayuntamiento de Esteribar que, bien de conformidad con el artículo 35 c) del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que permite la modificación o extinción de la licencia del tanatorio/velatorio por el cambio sobrevenido de la ordenación urbanística, mediando la indemnización procedente, bien mediante convenio con el promotor del tanatorio/velatorio, proceda a buscar otra ubicación más adecuada para el tanatorio/velatorio, aislada de las viviendas del entorno o próximas.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Esteribar informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2023 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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