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Energía y Medio ambiente
Tema: La falta de aplicación de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad, en lo que se refiere a la creación de un Ente Público de Residuos y a la implantación del Sistema de Depósito, Devolución y Retorno (SDDR).
Consejera de Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Consejero de Cohesión Territorial
Señores Consejeros:
1. El 23 de marzo de 2023 esta institución recibió un escrito del señor […], mediante el que formulaba una queja por la falta de aplicación de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad, en lo que se refiere a la creación de un Ente Público de Residuos y a la implantación del Sistema de Depósito, Devolución y Retorno (SDDR).
En dicho escrito, exponía que:
a) La Disposición Transitoria Primera de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad, preveía la creación en el plazo de 6 meses a contar desde su entrada en vigor de un Ente Público de Residuos de Navarra.
b) Habiendo transcurrido casi 5 años desde que la Ley Foral entrase en vigor, no se ha creado el Ente Público de Residuos de Navarra.
c) El artículo 26 de la Ley Foral también prevé que, cuando no se cumplan los objetivos de gestión fijados en la normativa vigente, se podrá acordar la implantación del sistema complementario de Depósito, Devolución y Retorno.
d) Navarra no cumple los objetivos de gestión fijados en la normativa vigente y, sin embargo, no ha puesto en marcha el sistema complementario de Depósito, Devolución y Retorno.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente y al Departamento de Desarrollo Rural, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, el Departamento de Desarrollo Rural señala lo siguiente:
“- En relación con la creación de un Ente Público de Residuos, el departamento competente para su creación es el Departamento de Cohesión Territorial, de acuerdo con lo establecido en la Disposición Transitoria Duodécima, de la Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero, de reforma de la administración local de Navarra, que establece:
(…)
Así mismo, la citada Ley Foral 4/2019, establece en su artículo 213, en relación con las Mancomunidades de planificación general, que:
‘5. La iniciativa para la creación de una mancomunidad de planificación general y para la determinación de su ámbito territorial corresponderá a la Administración de la Comunidad Foral en virtud de sus facultades de coordinación de la prestación de determinados servicios de competencia local.
6. La iniciativa a la que se refiere el apartado anterior se adoptará por Acuerdo del Gobierno de Navarra. Adoptado el correspondiente Acuerdo, el departamento competente en materia de Administración Local dará traslado del mismo a todas las entidades locales que hayan de formar parte de la mancomunidad de planificación general para que, en el plazo de dos meses desde su recepción, formulen, mediante acuerdo adoptado por sus respectivos órganos superiores de gobierno, las alegaciones, reparos u observaciones que estimen procedentes y designen un representante para el proceso de elaboración de los estatutos’.
- En relación con la cuestión de la implantación del Sistema de Depósito, Devolución y Retorno, el artículo 26 de la Ley foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad, establece: “Artículo 26. Otros sistemas de gestión. … 2. El Gobierno de Navarra podrá acordar, tras el correspondiente proceso de participación con todas las partes afectadas, la implantación del nuevo sistema complementario de depósito, devolución y retorno como mejora ambiental y de gestión, que será operado por un gestor autorizado al efecto, pudiendo gestionarse directa o indirectamente teniendo en cuenta lo establecido en los apartados siguientes. 3. El sistema de depósito, devolución y retorno señalado en el apartado anterior se establece como complementario en alguno o algunos de los siguientes supuestos: a) Si se trata de residuos de difícil valorización o eliminación. b) Si se trata de residuos cuya peligrosidad exija el establecimiento de este sistema para garantizar la gestión correcta. c) Cuando no se cumplan los objetivos de gestión fijados en la normativa vigente. d) Por razones de protección ambiental adicional en virtud de las competencias que, en esta materia, atribuye a la Comunidad Foral de Navarra el artículo 57.c) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra. 4. El establecimiento de estos sistemas tiene que justificarse en su viabilidad técnica y económica y atendiendo al conjunto de impactos ambientales y sobre la salud humana, y tiene que garantizar el funcionamiento correcto del mercado. 5. El Gobierno de Navarra elaborará estudios técnicos y participará en experiencias demostrativas y proyectos piloto que pueda considerar necesarios para el establecimiento de cualquiera de los sistemas de depósito, devolución y retorno.” Así mismo, la citada Ley Foral, establece en su Disposición Adicional Cuarta: “·Disposición Adicional Cuarta. Ejecución de estudios técnicos, experiencias demostrativas y proyectos piloto de SDDR (sistemas de depósito, devolución y retorno), que cuente con la participación activa de todas las partes afectadas, directa e indirectamente, además del Consejo Navarro de Medio Ambiente. El Gobierno de Navarra presentará en el plazo de 2 años los resultados e informes de conclusiones obtenidos a partir de la realización de los estudios técnicos y experiencias demostrativas del sistema de depósito, devolución y retorno, mencionados en el artículo 26 apartado 5 de la presente ley foral, que deberá contar con la participación de las partes implicadas como ayuntamientos, mancomunidades, empresas, fabricantes, consumidores, sindicatos, cadenas de distribución, pequeño comercio, hosteleros y gestores actuales de residuos de envases.”
Sobre este tema ya se iniciaron los estudios técnicos y experiencias demostrativas del sistema de depósito, devolución y retorno. La primera se llevó a cabo en 2018, en los parques naturales de Urbasa-Andía y zona del embalse de Alloz, la segunda en 2019, se llevó a cabo en el municipio de Baztan. Se constituyó la mesa de trabajo de SDDR que ha venido reportando sobre los resultados obtenidos y, una vez superado el periodo de pandemia, se está ahora en la fase preparatoria para ejecutar la tercera experiencia sobre el tema, prevista para este año 2023, en la localidad de Sangüesa, mediante la implantación de dos máquinas para dicha experiencia.
Esta última iniciativa se ha intentado implantar en los dos últimos ejercicios pero dificultades varias no imputables a este Departamento la han retrasado.
Como se ha comentado, en las reuniones de la mesa de trabajo se presentaron los informes obtenidos, y se estima que, tras la finalización de la experiencia en Sangüesa, se emita el tercer informe al respecto, que determine la posibilidad o no de la implantación de dicho sistema en la Comunidad Foral, de acuerdo a lo establecido en la Ley foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad”.
En el informe recibido, el Departamento de Cohesión Territorial señala lo siguiente:
“- Durante los primeros meses de la presente legislatura se comenzó un intenso trabajo de estudio y contraste en relación con la forma jurídica que debiera adoptar tal ente, y las figuras impositivas que, en su caso podrían adecuarse a tal forma jurídica, contándose con la colaboración de la empresa pública Navarra de Infraestructuras Locales (NILSA).
- La irrupción de la pandemia originada por la COVID-19 en marzo de 2020 requirió un ingente esfuerzo desde la Dirección General de Administración Local y Despoblación, focalizando nuestra actuación en el apoyo y asistencia a las entidades locales tanto durante el estado de alarma, como con posterioridad.
- En este contexto se trabajó para la elaboración de la Ley Foral 13/2020, de 1 de julio, de concesión, regulación y distribución de un crédito extraordinario de 25 millones de euros, con cargo al fondo de participación de las Haciendas Locales de Navarra, para cubrir las necesidades de las Entidades Locales derivadas de la adopción de medidas de carácter extraordinario y urgente por motivos de salud pública motivadas por la COVID-19.
- Con posterioridad a la aprobación de esta Ley Foral, los esfuerzos de los tres Servicios de la Dirección General (Jurídico, Económico y de Infraestructuras Locales), tuvieron que centralizarse, además de en la gestión diaria del ingente número de procedimientos que con carácter ordinario les corresponde instruir, de muy variada índole, en la elaboración de tres Anteproyectos de Ley Foral que culminaron con la aprobación de las Leyes Foral 6, 7 y 8/2022, que conforman un nuevo sistema de financiación estable para nuestras entidades locales, basado en los principios de justicia, solidaridad, y cohesión territorial.
- En concreto, la Ley Foral 8/2022 regula el Plan de Inversiones Locales, que, tras la aprobación de la norma, ha comenzado a ponerse en marcha, con casi 1500 solicitudes sólo en el apartado de la denominada “Programación Local” y cuya tramitación, que se está realizando en la actualidad, no está exenta de complejidad técnica, jurídica y económica.
- Resulta además, que durante la presente legislatura, la Dirección General de Administración Local y Despoblación ha tenido que tramitar un elevado número de subvenciones nominativas (hasta 100 en este año 2023), con el correspondiente trabajo procedimental, técnico y jurídico que la gestión de las mismas conlleva.
- La guerra en Ucrania y las consecuencias económicas y sociales de la misma también han afectado y continúan afectando a nuestras entidades locales, y, en este contexto, se trabajó en la aprobación y aplicación de la Ley Foral 13/2022, de 12 de mayo, de concesión de un crédito extraordinario, por un importe total de más de 4 millones de euros, para la financiación de las necesidades de los municipios y concejos de la Comunidad Foral de Navarra afectados por las consecuencias económicas de la guerra en Ucrania.
- Así mismo, mediante Ley Foral 16/2023, de 5 de abril, se concede un crédito extraordinario por importe de 8 millones de euros para la dotación de un Fondo extraordinario por el incremento de los costes energéticos de las entidades locales, que también se está gestionando en nuestras unidades.
- A todo ello se han añadido los procesos de estabilización de empleo temporal que las entidades locales de Navarra están llevando a cabo en cumplimiento de la Ley 20/2021: en este proceso se está realizando una ingente labor de apoyo a las entidades locales con la aprobación de modelos tanto para las OPES de estabilización, como para las convocatorias, traslados, nombramientos, etc: además, se atiende a las entidades locales mediante un buzón de consultas al efecto habilitado.
- De igual forma, y en el contexto de la estabilización de la Ley 20/2021, se aprobó la Ley Foral 16/2022, que regula los procesos de estabilización del personal con habilitación de la Comunidad Foral (Secretaría e Intervención), afectado por una situación de interinidad prolongada de casi 40 años.
En cumplimiento de esta Ley Foral la Dirección General de Administración Local y Despoblación ha tenido que realizar:
Asimismo, se han aprobado las Convocatorias de 6 procesos selectivos para el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley Foral 16/2022: provisión por concurso excepcional de méritos, provisión por concurso oposición (estabilización) y turno libre, tanto para los puestos de Intervención como para los puestos de Secretaría, ascendiendo el total de plazas convocadas casi a 200.
Todo ello ha supuesto una elevada carga de trabajo tanto para la instrucción de todos estos procesos, como para el estudio y resolución de los múltiples recursos y reclamaciones en relación con cada una de las actuaciones realizadas.
En la actualidad, la Dirección General sigue inmersa en los procesos de estabilización cuya finalización debe producirse antes de diciembre de 2024.
- A todo ello cabe añadir las nuevas funciones asumidas en la estructura orgánica de la Dirección General en materia de despoblación y apoyo a la administración electrónica de las entidades locales de Navarra, que han supuesto una ingente carga de trabajo y que, entre otras cuestiones, han conllevado la tramitación de diversas subvencionas tanto nominativas como en régimen de concurrencia competitiva, además de diversos proyectos cofinanciados por el Ministerio de Reto Demográfico, actualmente en tramitación.
- Además, esta Dirección General forma parte de varios proyectos europeos como el Interreg Rural Proofing (en el que Navarra es socio líder), y, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) de España, se está gestionando el Plan para la Mejora del abastecimiento y reducción de pérdidas en redes de pequeños y medianos municipios y el Plan de Digitalización del ciclo urbano del agua en municipios menores de 20.000 habitantes, además de la Convocatoria MRR C11.i3 de transformación digital y modernización de entidades locales menores de 20.000 habitantes.
- Para finalizar, en este año 2023 la Dirección General de Administración Local y Despoblación ha tenido también que ocuparse de la organización y convocatoria de las elecciones concejiles, que son competencia de la Comunidad Foral, encontrándose en la actualidad asesorando tanto a los concejos como a los ayuntamientos en relación con los procesos electorales del próximo 28 de mayo, a cuyos efectos se ha habilitado también un buzón específico de consultas.
Por todas las razones anteriormente expuestas, desafortunadamente no ha sido posible culminar el estudio de la creación del Ente público de Residuos de Navarra, siendo este uno de los objetivos a acometer de forma preferente en la siguiente legislatura”.
3. Como ha quedado reflejado, la queja tiene por objeto dos cuestiones vinculadas a la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad: por un lado, una concerniente a la falta de creación de un Ente Público de Residuos de Navarra en el plazo previsto para ello en la Disposición Transitoria Primera de la Ley Foral; y, por otro lado, otra relativa a la falta de puesta en marcha del sistema complementario de Depósito, Devolución y Retorno previsto en el artículo 26 de la Ley Foral, pese a que en Navarra no se estarían cumpliendo los objetivos de gestión fijados en la normativa vigente.
4. A efectos de resolver la presente queja, esta institución estima conveniente distinguir entre el tratamiento normativo de ambas cuestiones, ya que, mientras en el caso de la creación del Ente Público de Residuos de Navarra la normativa establece una obligación a cumplir en un plazo determinado, en el caso de la implantación del sistema complementario de Depósito, Devolución y Retorno la normativa reconoce la facultad de ponerlo en marcha, sin perjuicio de que, de la combinación del artículo 26.5 y de la Disposición Adicional Cuarta de la Ley Foral, ésta también imponga una obligación al Gobierno de Navarra a efectuar unos estudios técnicos y experiencias demostrativas de dicho sistema, cuyo resultado deberá presentarse en el plazo de 2 años.
5. En relación con la primera de las cuestiones no existe controversia en que se está incumpliendo el mandato legislativo previsto en la Disposición Transitoria Primera de la Ley Foral 14/2018, ya que, habiendo transcurrido casi 5 años desde su aprobación, todavía no se habría creado un Ente Público de Residuos de Navarra que, de acuerdo con lo previsto en la Ley, debería haberse creado a los 6 meses de entrada en vigor de la Ley.
Siendo así, aun comprendiendo que han podido concurrir circunstancias extraordinarias que hayan demorado el cumplimiento de este mandato legislativo, esta institución estima conveniente recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que adopte las medidas precisas para que se cree el Ente Público de Residuos de Navarra en el plazo más breve posible.
6. En relación con la segunda de las cuestiones, a la vista de la información remitida por el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, cabe concluir que, aun habiéndose ejecutado algunos estudios técnicos y experiencias demostrativas del sistema complementario de Depósito, Devolución y Retorno, todavía quedaría pendiente por ejecutar uno adicional en la localidad de Sangüesa. Asimismo, como consecuencia de ello, cabe colegir que tampoco se habría todavía divulgado el resultado de esos estudios y experiencias, pese a que la Ley Foral preveía que la divulgación de los resultados debía hacerse en el plazo de 2 años desde la entrada en vigor de la Ley Foral.
Siendo así, aun comprendiendo que han podido concurrir dificultades que hayan impedido efectuar el estudio o experiencia en Sangüesa hasta el momento, esta institución estima conveniente recomendar al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que adopte las medidas precisas para que, en el plazo más breve posible, se puedan complementar los estudios técnicos y experiencias demostrativas del sistema de Deposito, Devolución y Retorno y publicar sus resultados.
7. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recomendar al Departamento de Cohesión Territorial que, a fin de cumplir con lo previsto en la Disposición Transitoria Primera de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad, adopte las medidas precisas para que se cree el Ente Público de Residuos de Navarra en el plazo más breve posible.
b) Recomendar al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que, a fin de cumplir la obligación derivada de la combinación del artículo 26.5 y de la Disposición Adicional Cuarta de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad, adopte las medidas precisas para que, en el plazo más breve posible, se puedan complementar los estudios técnicos y experiencias demostrativas del sistema de Deposito, Devolución y Retorno y publicar sus resultados.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente y el Departamento de Cohesión Territorial informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si aceptan esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2023 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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