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Función Pública
Tema: La falta de contestación del Departamento de Educación a un escrito presentado por un sindicato relativo al disfrute por el personal docente del permiso por asuntos particulares.
Consejero de Educación
Señor Consejero:
1. El 14 de febrero de 2023 esta institución recibió un escrito de […], mediante el que, en representación del sindicato ANPE-Navarra, formulaba una queja frente al Departamento de Educación, por las instrucciones sobre el disfrute por el personal docente del permiso por asuntos particulares.
En dicho escrito, exponía que:
a) Desde la Administración educativa se han dado instrucciones a los centros que vendrían en la práctica a imposibilitar al personal docente disfrutar del permiso retribuido por asuntos particulares previsto en el artículo 30 del Decreto Foral 11/2009, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de las Administraciones públicas de Navarra.
b) El 11 de mayo de 2022, con número de registro 2022/597226, presentó un escrito, al cual todavía no se le habría dado respuesta.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“1º.- El artículo 30 del Reglamento de vacaciones, licencia y permisos del personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por el Decreto Foral 11/2009, de 9 de febrero, establece:
“1. El personal funcionario tendrá derecho a tres días laborables de per-miso retribuido por año, o de los días que proporcionalmente correspondan si el tiempo de servicio hubiese sido menor, por asuntos particulares no incluidos en los artículos anteriores. El período de disfrute podrá prolongarse hasta el 31 de enero del año siguiente como máximo
2. A los empleados cuya distribución de la jornada de trabajo sea diferente a la establecida con carácter general, se les ajustará el disfrute de los días de permiso correspondientes en función de la duración de la jornada diaria que tengan establecida en cada caso.
3. Siempre que resulte compatible con las necesidades del servicio, el permiso retribuido recogido en este artículo podrá disfrutarse por horas.”
Por otra parte, el artículo 3.2 establece que la concesión de las vacaciones, licencias y permiso recogidos en el reglamento “deberá salvaguardar las necesidades del servicio”
De lo expuesto se deduce que el permiso retribuido por asuntos particulares no constituye un derecho absoluto del personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, sino que tiene una limitación, la salvaguarda de las necesidades del servicio, concepto jurídico indeterminado, cuya interpretación y aplicación en el ámbito docente exige dictar una instrucciones que sirvan como referencia a las direcciones de los centros docentes para su aplicación, con el fin de mantener una aplicación lo más homogénea en los alrededor de 270 centros docente públicos de la Comunidad Foral de Navarra. Por ese motivo, con fecha 1 de diciembre de 2022, desde la Dirección General de Recursos Educativos se envió una circular a todos los centros docentes para actualizar la circular anterior, de uniformizar criterios y de evitar, precisamente, la dispersión en la interpretación a que se hace referencia en la queja. Se adjunta la circular.
2º.- Por lo que se refiere al concepto de servicio público, procede señalar que el servicio público que presta el Departamento de Educación a través del personal docente es el educativo, garantiza el derecho fundamental a la educa-ción, por lo que los criterios e instrucciones que dicte el Departamento deben tener como prioridad la mejor prestación de ese servicio, como garantía de ese derecho. En consecuencia, el derecho reconocido al personal docente a disfrutar de asuntos particulares no puede tener un carácter prioritario y superior al de la prestación del servicio público educativo. A ese respecto se considera evidente que el cuidado de una clase a través de profesorado de guardia, en la que no está garantizado que el personal docente que la lleve a cabo sea de la misma especialidad por lo que no puede impartir la materia propia de la asignatura, no es equiparable a la impartición de la clase a que tienen derecho los alumnos y la obligación del Departamento de Educación es velar porque todos los alumnos reciban su formación de forma continuada, para lo que se ha de limitar la ausencia del profesorado a aquellos casos inevitables. Eso no significa, como se explicará más adelante, que se deniegue con carácter general la posibilidad de disfrute de ese permiso por ese personal, no es ese el objetivo, ni la intención de la circular enviada a los centros.
Por otra parte, las limitaciones derivadas de la prestación del servicio afectan exclusivamente a los periodos laborables lectivos, pero el calendario del personal docente incluye también periodos laborables no lectivos (primeros días de septiembre, últimos de junio y semana blanca o de carnaval, en su caso) en los que las necesidades del servicio no incluyen la limitación derivada de la impartición de clases.
3º. El sindicato autor de la queja hace referencia de manera constante a “las permutas”, figura que no existe en el régimen jurídico del personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra ni se cita en la circular de la Dirección General de Recursos Educativos. Del contenido del escrito se deduce que el sindicato hace referencia al hecho de que quien imparte una asignatura a un grupo de alumnos en un día de terminado lo cambie con quien imparte la misma, u otra asignatura, otro día. Como decimos, esa opción no está regulada, pero entra dentro de las facultades discrecionales de organización del centro que tiene quien ejerce la dirección del mismo, para salvaguardar la prestación del servicio público educativo y, lejos de suponer un impedimento para el disfrute de los asuntos particulares, entendemos que es una vía para facilitar ese disfrute manteniendo el equilibrio entre la prestación el servicio público educativo y el disfrute del permiso que implica, únicamente, un acuerdo entre compañeros de trabajo.
El sindicato autor de la queja considera que figuras como la que denomina permuta no se producen en el resto de la Administración, circunstancia que no se ajusta a la realidad. En colectivos que prestan servicio con jornadas y horarios que no se corresponden con la jornada y horarios generales, (trabajo a turnos, en fin de semana, nocturno; guardias presenciales, guardias localizadas, jornada diaria superior a la general, etc.) no es nada extraordinario el intercambio de turnos y días de trabajo, siempre y cuando queden salvaguardada las necesidades del servicio. Así, por ejemplo, entre personal que presta servicio como Bombero, Operador Auxiliar de Coordinación (emergencias), Enfermera, Auxiliar de Enfermería, no es nada extraordinario que se efectúen ese tipo de intercambios.
4º. Por lo que se refiere a la motivación de las denegaciones, nada que decir, la circular enviada el 1 de diciembre de 2022 por la Directora General de Recursos Educativos es clara al respecto, en su apartado 2.a)
“La denegación debe motivarse, indicándose las causas por las que la concesión del permiso es contraria a las necesidades del servicio y comunicarse por escrito o por correo electrónico a la persona interesada.”
En consecuencia, en contra de lo que se manifiesta en la queja, en ningún momento se establece que la denegación no deba motivarse, ni, por tanto, se establece una regla general de denegación “porque sí” de los permisos por asuntos particulares. Por el contrario, se exige la motivación de la denegación, estableciendo la circular unas pautas de referencia para, conviene reiterarlo, uniformizar la concesión o denegación del permiso equiparando así los derechos del personal docente independientemente de su centro de destino.
Procede también señalar en este momento que según informa el Servicio de Inspección Educativa no se ha transmitido ninguna instrucción a los centros educativos de denegar con carácter general los permisos de asuntos particulares, sino, por el contrario, se informa a los centros en la línea de la instrucción de 1 de diciembre de 2022.
5º. El autor de la queja considera igualmente que, en este aspecto, el personal docente recibe un trato diferenciado y discriminatorio respecto del resto de personal de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. A este respecto cabe recordar la doctrina manifestada de forma reiterada por el Tribunal Constitucional (Sentencia 1/1984, de 16 de enero, entre otras muchas) en virtud de la cual principio de igualdad no queda lesionado si se da un tratamiento diferente a situaciones que también lo son, es decir, si la diferencia de trato está justificada por ser razonable, y no ofrecer, por consiguiente, carácter discriminatorio.
A este respecto procede señalar que en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra existen múltiples puestos de trabajo, con condiciones de ejercicio de los mismos diferentes, que exigen tratamientos igualmente diferenciados, de acuerdo con la doctrina expuesta, tanto en lo que se refiere a la jornada anual, diaria, calendario, disfrute de permisos, vacaciones etc. Así, por hacer una breve exposición cabe comparar los siguientes casos:
- Personal de oficinas (por ejemplo, T.A.P. (Rama Jurídica), Administrativos), desarrollan su trabajo en jornada ordinaria de 7 horas 25 minutos, de lunes a viernes, en horario de mañana. Son puestos que, con carácter general, no tienen carácter unipersonal, de manera que la ausencia puede ser cubierta con el trabajo del resto de compañeros, que realizan las mismas funciones, lo que permite dar continuidad al trabajo de la unidad correspondiente.
- Bomberos: trabajo en jornadas de 24 horas, cualquier día de la semana. Eso implica que su calendario incluye días de trabajo, de libranza, festivos y de vacaciones. Además, al tratarse de personal que presta un servicio de atención de emergencias, se exige mantener un número mínimo de efectivos en cada parque, lo que implica que las ausencias deben ser cubiertas por personal que no tenga marcada esa jornada como laboral, lo que conlleva el llamamiento en días inicialmente previstos como de libranza o cambios en el calendario establecido.
- Personal de Escuelas Infantiles: dado el servicio que prestan condicionado a la atención de los niños y niñas que tiene a su cuidado tienen un calendario cerrado que incluye días de trabajo, de libranza y de vacaciones (Navidad, Semana Santa, verano, puentes) y festivos, lo que unido a los ratios niños/profesionales por unidad, limita igualmente la concesión de permisos y licencias en los días marcados como laborales.
- Personal docente: dado el calendario docente y el servicio que prestan cuentan también con un calendario y una prestación de servicios diferenciada que incluye días laborables lectivos, laborables no lectivos (Navidad, Semana Santa, semana blanca, semana de carnaval, primeros días de septiembre, últimos de junio) y vacaciones.
De lo expuesto, a lo que se podría añadir otro mucho personal como Policía Foral, Operadores Auxiliares de Coordinación, Enfermeras, Auxiliares de Enfermería, Celadores, se pone de manifiesto que no cabe aplicar el mismo régimen a todos los puestos de trabajo existentes en esta Administración, ya que los regímenes de calendario y jornadas son los suficientemente variados y diferenciados como para que los criterios a aplicar en materia de vacaciones, licencias y permisos sean diferentes. Así el régimen del personal docente en materia de vacaciones, disfrute a tiempo parcial de licencia por parto, reducción de jornada o permiso de reparto de empleo, es diferente al del resto del personal de esta administración por el tipo de servicio que presta, sin que por ello se considere que existe un trato discriminatorio. Por todo ello no se considera relevante la comparación de los datos que solicita el sindicato autor de la queja ya que con los mismos se pretende hacer una comparativa entre situaciones que no son comparables”.
3. Como ha quedado reflejado, le queja viene a plantear dos cuestiones: por un lado, una concerniente a la falta de respuesta a un escrito; y, por otro lado, otra relativa a las instrucciones para la concesión del permiso retribuido por asuntos particulares previsto en el artículo 30 del Decreto Foral 11/2009.
4. Respecto a la primera cuestión, cabe señalar que el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece la obligación de las Administraciones Públicas de “dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación”.
Respecto a las coordenadas temporales en que debe realizarse esta tarea de resolución y notificación, el apartado 2 del mismo artículo prevé que el “plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento”. Asimismo, el apartado 3 añade que, cuando “las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses”.
Asimismo, en relación con el acceso a la información pública, el artículo 41.1 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, prevé que el plazo para resolver las peticiones de acceso a información pública será, con carácter general, de 1 mes [apartado a)], pudiéndose este plazo ampliar por otro mes adicional, según el volumen y complejidad de la información solicitada [apartado b)].
En el presente caso, no existe controversia en que el interesado presentó un escrito el 11 de mayo de 2022 solicitando lo siguiente:
“1.- Cuantos docentes solicitan anualmente este permiso. Alguna hora. Y de ellos cuantos docentes agotan los 3 días
2.- Que la inspección docente se pronuncie sobre si ha dado indicaciones a los centros, o a algunos de ellos, indicando que el permiso por asuntos particulares se concederá si hacen permutas entre los docentes.
3.- Que se solicite al órgano correspondiente, Función Pública o el que corresponda, si los funcionarios y trabajadores en el resto de sectores se les solicita permutas entre compañeros para tener acceso al permiso retribuido por asuntos particulares.
4.- Que se solicite al órgano correspondiente que porcentaje de personal, no docente, solicita y se le concede permisos retribuidos por asuntos particulares”.
En opinión de esta institución, en dicho escrito se producía una acumulación de diferentes peticiones: unas concernientes a información pública (puntos 1 y 4); y, otras de índole general (puntos 2 y 3). Así, mientras las primeras deberían haber sido atendidas en el plazo de 1 o 2 meses, las segundas deberían haberlo sido en el plazo de 3 meses.
El interesado señala en su queja que no se han atendido ninguna de sus peticiones, lo que, no contradiciéndose en su informe, debe entenderse implícitamente admitido por la Administración.
Siendo así, esta institución estima conveniente recordar al Departamento su deber legal de atender en tiempo y forma tanto los escritos de la ciudadanía, como las peticiones de acceso a información pública.
5. Respecto a la segunda de las cuestiones, esta institución no estima conveniente formular recomendación, sugerencia o recordatorio alguno.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Departamento de Educación su deber de atender en tiempo y forma los escritos de la ciudadanía.
b) Recordar al Departamento de Educación su deber de atender en tiempo y forma las peticiones de acceso a información pública.
Con la formulación de este pronunciamiento, que esta institución da por aceptado a los efectos del artículo 34.2 de la Ley Foral citada, se pone fin a la intervención en este asunto, comunicándolo asimismo a la persona autora de la queja.
No obstante, si quisiera realizar alguna observación al respecto o exponer su no aceptación, puede formularla en el plazo máximo de dos meses a que se refiere dicho artículo 34.2, con los efectos que en el mismo se señalan de inclusión del caso en el informe anual correspondiente a 2023.
Atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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