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Cultura
Tema: La falta de concesión de un plazo de subsanación en el procedimiento seguido para la concesión de la subvención a la producción de artes escénicas y musicales a empresas y profesionales.
Consejera de Cultura, Deporte y Turismo
Señora Consejera:
1. El 28 de noviembre de 2023 esta institución recibió un escrito de la señora doña (…), mediante el que formulaba una queja referente al abono de la subvención a la producción de artes escénicas y musicales a empresas y profesionales (Artem Pro).
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Cultura, Deporte y Turismo, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En respuesta a esta solicitud, el 8 de enero de 2024 se remitió una copia de la Orden Foral 36/2023, de 13 de abril, de la Consejera de Cultura y Deporte, mediante la que se desestima un recurso de alzada interpuesto por la interesada en relación con la cuestión objeto de queja.
3. A la vista de la información obrante en el expediente cabe concluir que:
a) En el marco de la convocatoria de la subvención regulada por la Orden Foral 44E/2022, de 16 de mayo, de la Consejera de Cultura y Deporte, mediante la Resolución 288E/2022, de 9 de septiembre de 2022, del Director General de Cultura-Institución Príncipe de Viana, se resolvió conceder a la interesada una subvención de 19.500 euros.
b) El 24 de octubre de 2022 la interesada solicitó el pago a cuenta de la subvención.
c) Mediante la Resolución 438E/2022, de 11 de noviembre, del Director General de Cultura-Instituto Príncipe de Viana, se acordó el abono de 13.414,12 euros en concepto de pago a cuenta.
d) A fin de justificar la subvención, el 2 de diciembre de 2023 la interesada presentó diversa documentación.
e) Mediante la Resolución 672E/2022, de 28 de diciembre, del Director General de Cultura-Institución Príncipe de Viana, se acordó realizar la liquidación de la subvención concedida y proceder al abono de 14,42 euros, es decir, al abono de 6.071,46 euros menos de los que derivarían de la diferencia entre la subvención concedida (19.500 euros) y la cuantía abonada en concepto de pago a cuenta (13.414.12 euros).
f) El 4 de enero de 2023 la interesada presentó una instancia general solicitando que se habilitara la subsanación de los errores que hubieran podido existir en la justificación de subvención y dado lugar a la Resolución 672E/2022.
g) El 11 de enero de 2023 se desestimó la solitud por resultar extemporánea.
h) El 28 de enero de 2023 la interesada presentó un recurso de alzada contra la Resolución 672E/2022, argumentando que, conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se le debería haber requerido la subsanación de los errores antes de resolver el expediente.
i) Mediante la Orden Foral 36/2023, de 13 de abril, de la Consejera de Cultura y Deporte, se desestimó el recurso de alzada.
Teniendo en cuenta esta base fáctica procede examinar la cuestión objeto de la queja, que, en esencia, consiste en la supuesta irregularidad que se habría cometido por la Administración al no requerir a la interesada la subsanación de los errores existentes en la justificación de la subvención y, a raíz de los cuales, se acordó abonarle 14,42 euros en lugar de los 6.085,88 euros que, en teoría, quedaban pendiente de abono.
4. Con ocasión de otras quejas análogas, esta institución ha venido a sostener que, aun cuando la normativa de aplicación a las convocatorias de subvenciones y sus bases reguladoras no lo contemplen de forma específica, en determinadas circunstancias (en esencia, cuando el beneficiario realice la actividad subvencionada y trate de justificarlo, adoleciendo la justificación de deficiencias formales), sería exigible un trámite de subsanación, pues el mismo está concebido como un criterio general del procedimiento administrativo y respondería a un principio general que lo vertebra.
En tal sentido, con ocasión del expediente Q21/341, la institución señalaba:
“3. El artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula la subsanación de solicitudes en los siguientes términos:
“Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.
Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales”.
5. En este caso, si bien no se está ante solicitudes de concesión o reconocimiento del derecho a la ayuda o subvención (el reconocimiento del derecho es anterior), en las solicitudes de abono de la misma (aportación de la documentación justificativa a efectos de pago), tratándose de deficiencias formales, habría de seguirse el mismo criterio, permitiéndose subsanar tales deficiencias.
La subsanación de solicitudes administrativas, como manifestación del principio "pro actione" o de antiformalismo del procedimiento administrativo, pretende evitar que las solicitudes decaigan por cuestiones formales, y se configura como un deber para la Administración pública, que, antes de rechazar de plano tales solicitudes, debe permitir corregir los defectos que, en su caso, se aprecien en las mismas.
(…)
7. En la fase de abono de las ayudas del programa “David” son aplicables los principios generales que disciplinan el procedimiento administrativo.
Entre tales principios, se encuentra el citado principio de antiformalismo o “pro actione”, que persigue evitar que las solicitudes de los ciudadanos decaigan por defectos o razones formales, y que prevalezca lo sustantivo o material. El principio responde, entre otras razones, al hecho de que en el procedimiento administrativo se actúa ordinariamente sin asistencia letrada o profesional por parte de los ciudadanos.
Manifestación específica de dicho principio es, como se ha mencionado, la regla de la subsanación de solicitudes, presente en el artículo 68 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común, que obliga a la Administración a dar la oportunidad a los interesados de que corrijan sus solicitudes, cuando estas incurran en defectos o sean incompletas.
8. La sentencia del 6 de junio de 2007, del Tribunal Supremo, dictada en relación con el recurso de casación 8246/2004, vino a recordar la eficacia del principio de proporcionalidad ante determinados incumplimientos (“parciales”) de las condiciones impuestas con ocasión de la concesión de subvenciones:
“En todo caso, el principio de proporcionalidad (….) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizado por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos”.
Por otra parte, la sentencia 2225/2008, de 10 de octubre, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, analizando la jurisprudencia del Tribunal Supremo (y, en concreto, la sentencia referida en anteriormente sobre la posible modulación ante defectos en la justificación de subvenciones), señala:
“Otro supuesto que podrá darse será aquel en que efectivamente se haya presentado toda la documentación exigida pero la misma adolezca de algún defecto, así como también aquellos en que se haya aportado la documentación más importante pero de forma incompleta (faltan documentos de carácter complementario), en los que la consecuencia no puede ser tampoco, sin más, la revocación. En éstos la solución más acertada desde el punto de vista jurídico, al amparo de lo que establece el artículo 71 de la Ley 30/1992, es que por parte de la Administración se formule el correspondiente requerimiento de subsanación; siendo ilustrativo a este respecto recordar que nuestro Tribunal Supremo (así en sentencia de fecha 4 de febrero de 2.003) ha señalado que el mencionado precepto resulta también de aplicación a los procedimientos selectivos -y el procedimiento subvencional generalmente lo será-, diciendo en concreto que "debe regir en toda su extensión el principio de subsanación consagrado en el artículo 71 de la Ley , debiendo requerirse al interesado para que pueda subsanar los posibles defectos que pueda contener su solicitud, siguiendo reiterada jurisprudencia de esta Sala". Si el requerimiento no es atendido por el beneficiario en el plazo concedido, sí que procede la revocación o pérdida del derecho (…).
Pues bien, volviendo al caso de nuestra litis, advertiremos que en el mismo en realidad no se trata de una resolución que acuerde la revocación de una subvención, sino que lo que se hace en ella es la práctica de una liquidación de gastos en que se excluye algunos de ellos por omitirse determinada documentación justificativa que era considerada necesaria por los órganos de revisión (…)
Concurrirían, pues, dos de los supuestos en que esta Sala excepciona el rigor que deriva del defectuoso cumplimento de la obligación de justificar, en concreto, el de la aportación de documentación incompleta, que debió dar lugar a la formulación del correspondiente requerimiento de subsanación, lo que como se ha dicho no fue observado por la Administración, y el de la imposibilidad material”.
5. En el caso que ahora es objeto de queja, se señala por la interesada que, tras un abono a cuenta, el día 2 de diciembre de 2022 se entregó la documentación justificativa de la subvención (memoria técnica, Excel y facturas pagadas), como se señalaba en la convocatoria. Es decir, se aportó documentación justificativa de la actividad y del gasto. Expone que, cuando lo hizo, esperaba que se emitiera resolución informando de que todo estaba correcto o, en su defecto, un requerimiento de subsanación, como en otras ocasiones.
El órgano administrativo, por su parte, según se recoge en el acto resolutorio del recurso de alzada, consideró que la interesada “no presentó ningún documento con un error fácilmente identificable y subsanable, sino documentos que, tras su valoración, no acreditaban correctamente el pago de facturas”.
A juicio de esta institución, aun cuando esos documentos no justificaran de forma adecuada o correcta el destino de la subvención o no contuvieran errores “palmarios”, antes de resolver la falta de abono de la ayuda, era exigible permitir la subsanación. De lo recogido en la documentación que se nos ha remitido, no apreciamos que se tratara de aspectos insubsanables, por más que la justificación pudiera ser defectuosa. No parece que se apreciara una omisión de la interesada en cuanto a la carga de justificar la realización de la actividad y el empleo de las cuantías reconocidas, sino, más bien, algunas deficiencias en la justificación.
Por ello, por efecto del principio de antiformalismo o pro actione al que nos hemos referido, entendemos que debió darse la oportunidad a la interesada de subsanar la documentación justificativa, con vistas a asegurar la prevalencia de lo material (que realizó la actividad e incurrió en los gastos correspondientes) sobre lo formal (que la documentación aportada no fuera suficiente), máxime cuando no se apreciaría con ello perjuicio a terceros, pues, a diferencia de lo que sucede en el procedimiento de concesión, el trámite de justificación o abono, en sí mismo considerado, no se rige por el principio de concurrencia competitiva.
Siendo así, esta institución estima oportuno recomendar al Departamento que permita a la interesada la subsanación de los posibles errores existentes en la justificación de la subvención que le fue concedida, pues no existiría controversia en que, con independencia de que pudo incurrir en defectos en dicha justificación, la actividad objeto de la subvención fue realizada de forma efectiva (se señala en el acto resolutorio del recurso que la interesada “realizó el proyecto y cumplió con el resto de obligaciones”).
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Cultura, Deporte y Turismo que, dado que no existe controversia en que, con independencia de que incurriese en defectos en la justificación de la subvención concedida, la actividad objeto de esta fue realizada de forma efectiva, se posibilite a la interesada la subsanación de dicha justificación.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Cultura, Deporte y Turismo informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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