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Energía y Medio ambiente
Tema: La falta de contenedores de plástico en el Polígono Industrial Morea Sur de Beriáin.
Presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona
Señor Presidente:
1. El 5 de julio de 2022 esta institución recibió un escrito de [...], mediante el que formulaba una queja frente a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, por falta de contenedores de plástico en el Polígono Industrial Morea Sur de Beriáin.
En dicho escrito, exponía que:
a) Trabaja en el Polígono Industrial Morea Sur de Beriain.
b) A pesar de que los usuarios del polígono pueden generar pequeños residuos (botellas o envases de plástico, por ejemplo), en él no hay contenedores para plástico.
c) El 5 de octubre de 2021, a través de una asociación de consumidores, presentó un escrito ante la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona solicitando la instalación de un contenedor para plástico en el polígono.
d) Ante la falta de respuesta a dicho escrito, el 21 de enero de 2022 presentó un nuevo escrito reiterando su solicitud, el cual fue respondido el 15 de marzo de 2022 indicándosele que:
“En cuanto a la no existencia de contenedores para envases en el polígono Morea Sur de Beriain, les informamos que la recogida de envases industriales no es competencia de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona. Por este motivo, nuestra entidad no tiene instalados contenedores para este tipo de residuos en los polígonos industriales. Son las empresas las que deben gestionarlos a través de gestores autorizados.
En el caso de los envases asimilables a domésticos producidos en las empresas, no está previsto en este momento realizar la recogida selectiva de este tipo de residuos en los polígonos industriales. Aquellas empresas que produzcan estos residuos podrán gestionarlos junto a los industriales o bien depositarlos en los contenedores que la Mancomunidad tiene instalados en toda la comarca”.
e) No está de acuerdo con la Mancomunidad, pues ni ella habla de residuos industriales, ni todos los usuarios del polígono son trabajadores del mismo.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió a la Mancomunidad de Pamplona, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
La Mancomunidad de Pamplona ha mandado dos informes: uno técnico y otro jurídico.
En el informe técnico se señala lo siguiente:
“La respuesta dada por la Mancomunidad frente a la que se muestra disconformidad exponía que la recogida de residuos industriales, en este caso de plástico, no es competencia de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, siendo las empresas las que tienen que realizar la gestión de los residuos generados en el ámbito de su actividad. En el caso de que se generen residuos asimilables a domésticos, como pequeños envases, se exponía que las propias empresas disponen de diversas opciones para gestionarlos: encomendar su gestión a un gestor autorizado junto con los residuos generados en el proceso productivo o independientemente, acordar una gestión conjunta a través de la entidad de conservación, depositarlos en puntos cercanos, etc.
En todo caso es obligación de las industrias separar en origen y contar en el interior de sus recintos con los medios necesarios para ello.
A lo dicho cabe añadir que la generación de residuos de envases de plástico asimilables a domésticos que se generan en los polígonos industriales es muy baja, por lo que establecer una recogida para este tipo de residuos en todos los polígonos industriales con independencia de su forma de gestión (comarcal, local, particular), de su tamaño (tres, cinco, cien empresas) etc., sería contrario al principio de eficiencia y economía resultando inviable su gestión sin realizar un gasto absolutamente desproporcionado y presumiblemente contrario a los objetivos imperantes en la materia (recogida separada, responsabilidad del productor, etc.)
A lo anterior se une el problema, derivado de su ubicación en un espacio industrial, de la imposibilidad de controlar que las empresas solo depositen residuos de plástico asimilables a domésticos, es decir, no solo habría que disponer un desembolso económico ímprobo sin realizar antes un estudio serio relativo a su viabilidad y eficiencia, sino que además habría que ingeniar e implantar un sistema paralelo de control para evitar el depósito de residuos industriales, peligrosos y en general otro tipo de residuos no reciclables en los contenedores de envases de residuos domésticos instalados, residuos de origen industrial y de diversa índole que entrarían a formar parte de la red de gestión de residuos domésticos de la Comarca con los que se mezclarían en el proceso de recogida y transporte. Este, cabe insistir, generaría un problema de gestión grave dado que la no separación en origen de los residuos contradice todo el sistema implantado el cual tienen como uno de sus principales objetivos la valorización mediante la separación en origen.
Por ello, se concluye que la opción de que sean las propias empresas las que gestionen los residuos generados en el ámbito de su actividad es la más adecuada, tanto desde el punto de vista económico como medioambiental y en definitiva la de que se deriva de los principios que rigen el sistema (eficiencia y racionalidad, prevención y valorización, responsabilidad del productor, etc)”.
En el informe jurídico se señala lo siguiente:
“Como se deriva del previo las entidades locales y por ende Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, en adelante MCP, no son competentes para la recogida de los residuos industriales. Así lo establecen diversas disposiciones jurídicas:
- Artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en adelante LFRL:
“…2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: a) b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas…” (…)
- Estatutos de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, en adelante EMCP:
Artículo 5. 1. Es objeto de la Mancomunidad el ejercicio de las competencias, legalmente establecidas y dentro del ámbito territorial definido en el capítulo siguiente, en las siguientes materias cuya titularidad le corresponde:
…b) Recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos urbanos. (…)
- Estatutos de Servicios de la Comarca de Pamplona S.A., en adelante SCPSA:
Artículo 2. La sociedad tendrá por objeto el ejercicio de las actividades que integran la prestación de los siguientes servicios, conforme a los artículos 5 y 6 de los estatutos de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona.
…b) Recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos urbanos, así como obtención, aprovechamiento y venta de energía. (…)
- Artículo 12.5 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, en adelante LR:
“…5. Corresponde a las entidades locales, a las ciudades de Ceuta y Melilla o, cuando proceda, a las diputaciones forales:
a) Como servicio obligatorio, en todo su ámbito territorial, la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos en la forma en que establezcan sus respectivas ordenanzas, de conformidad con el marco jurídico establecido en esta ley, en las leyes e instrumentos de planificación que, en su caso, aprueben las comunidades autónomas y en la normativa sectorial en materia de responsabilidad ampliada del productor. A estos efectos, se deberá disponer de una red de recogida suficiente que incluirá puntos limpios o, en su caso, puntos de entrega alternativos que hayan sido acordados por la entidad local para la retirada gratuita de los mismos. La prestación de este servicio corresponde a los municipios que podrán llevarla a cabo de forma independiente o asociada, conforme a lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local…”(…)
En definitiva, las entidades locales son competentes para la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos generados en su ámbito urbano no siéndolo enconsecuencia para la recogida del resto de residuos. Dicha diferenciación competencial, como se deduce de la contestación técnica que antecede, tiene una gran transcendencia para el cumplimiento de los objetivos de prevención y reducción de la generación de residuos, la valorización mediante la recogida separada, y la aplicación de los principios de responsabilidad del productor y de quién contamina paga.
Efectivamente, tanto el legislador comunitario como el nacional tienen asentado un sistema en virtud del cual la prioridad es evitar la generación de residuos y cuando ello es inviable garantizar su recogida separada. De este modo establece la Exposición de Motivos de la LR:
“…Finalmente, la ley, además de incorporar las modificaciones introducidas en la Directiva (UE) 2018/851, así como las principales obligaciones derivadas de la Directiva sobre plásticos de un solo uso, revisa y clarifica ciertos aspectos de la Ley 22/2011, de 28 de julio, a la luz de la experiencia adquirida durante los años de su aplicación para avanzar en los principios de la economía circular. Entre los aspectos de la Ley 22/2011, de 28 de julio, que son objeto de revisión, se encuentra la responsabilidad del productor del residuo, la aplicación de los conceptos de subproducto y fin de la condición de residuo, la actualización del régimen sancionador y el refuerzo de la recogida separada, cuya obligatoriedad para algunas fracciones de residuos se extiende a todos los ámbitos, no sólo a los hogares, sino también al sector servicios o comercios, con el fin de permitir un reciclado de alta calidad y estimular la utilización de materias primas secundarias de calidad. Esta recogida separada, en el ámbito de los residuos de competencia local, facilitará además el aumento de los índices de preparación para la reutilización y de reciclado y redundará en la consecución de beneficios ambientales, económicos y sociales sustanciales y en la aceleración de la transición hacia una economía circular. La ley no determina una única modalidad para llevar a cabo las mencionadas recogidas separadas de las distintas fracciones de los residuos de competencia local, debiendo estas adaptarse a las circunstancias de cada entidad local, teniendo en cuenta los modelos de éxito comprobado, como son los de recogida puerta a puerta, o con contenedores cerrados…”
De este párrafo se pueden sustraer dos consecuencias básicas a lo que aquí concierne:
-Primera, que es fundamental que las entidades locales efectúen una recogida separada de los residuos de su competencia no debiendo interferirse dicha obligación con la extensión de sus funciones a otros ámbitos competenciales que no les son propios. Así lo destaca el PLAN DE RESIDUOS DE NAVARRA 2017-2027 cuando señala:
“…6.3.1.1.3. Líneas de negocio de las entidades locales
Tal y como se ha comentado en el Capítulo 4, Situación actual, en ocasiones, algunas entidades locales se hacen cargo de la gestión de residuos industriales, extralimitándose en sus competencias, mediante las denominadas rutas de polígonos.
La gestión de residuos industriales debe acometerse como área de negocio diferenciada.
El Plan 2027 se plantea el objetivo de delimitar las líneas de negocio de las entidades locales/Mancomunidades en relación a la recogida de los residuos de su competencia y realizar un seguimiento y actualización de las ordenanzas…” (…)
-Segunda, que son los propios productores los que deber gestionar los residuos industriales estando obligados a hacerlo de forma separada en iguales condiciones que las entidades locales respecto a los residuos domésticos. Artículo 25 de la LR:
“…3. En el caso de los residuos comerciales no gestionados por la entidad local, o de los residuos industriales, será también obligatoria la separación en origen y posterior recogida separada de las fracciones de residuos mencionados en el apartado anterior en los mismos plazos señalados, a excepción del aceite de cocina usado para el que será obligatoria su recogida separada a partir del 30 de junio de 2022. En el caso de biorresiduos comerciales e industriales, tanto gestionados por las entidades locales como de forma directa por gestores autorizados, los productores de estos biorresiduos deberán separarlos en origen sin que se produzca la mezcla con otros residuos para su correcto reciclado, antes del 30 de junio de 2022…” (…)
En consecuencia, no resulta procedente, técnica ni jurídicamente, instar a la MCP a que ponga contenedores de envases en todos los polígonos de la Comarca para poder desechar un botellín de agua aunque con ello se ponga en riesgo el cumplimiento de los objetivos administrativos y medio ambientales impuestos por el legislador cuando estudiando el modelo implantando por el legislador para la mejor gestión de los residuos y por ende la mejor protección del medio ambiente se puede extraer la opción más conveniente al supuesto planteado.
Conforme a dicho modelo, cabe insistir, son las industrias en su calidad de productores (artículo 12 de la LR) los que deben encargarse de la gestión de los residuos generados en el ámbito de su actividad y gestionarlas por una de las muy diversas vías previstas en el ordenamiento jurídico. Dentro de estas vías cabe destacar que la gestión puede hacerse individualmente o a través de la Entidad de Conservación constituida para gestionar el polígono. Como se infiere del Decreto Foral 84/1990, de 5 de abril, por el que se regula la implantación territorial de polígonos y actividades industriales, los polígonos industriales pueden ser de muy diversa índole (ámbito autonómico, comarcal o local; de promoción pública o privada) por lo que las medidas de conservación y gestión de los polígonos probablemente también difieran de unos a otros. El Polígono de Beriain a que hace referencia la persona que presenta la queja parece ser un polígono industrial de ámbito local gestionado por una entidad de conservación privada. Así se infiere de la Sentencia del STSJ Navarra, 29 de Septiembre de 2001, que indica como el POLÍGONO INDUSTRIAL DE BERIAIN MOREA SUR es de promoción privada habiéndose constituido una Entidad de Conservación competente para la gestión del mismo. Por lo que para este caso en concreto probablemente esta puede ser una vía para la gestión de los residuos generados en dicho ámbito industrial.
Para ver la mejor forma de actuar en cada caso procede hacer un estudio serio de las características de los polígonos y de las industrias implantadas en ellos por parte de los responsables de la gestión de los residuos generados en su ámbito; opción esta que resulta más eficaz y coherente que atribuir a una entidad local una competencia que no les propia cuando de ello además van a derivar importantes perjuicios: no solo la ruptura con los principios desarrollados sino también con los de eficacia y economía.
Como se deriva del artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, toda actuación administrativa debe obedecer a los principios de eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados y de economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales. La adopción del acuerdo de implantar en todos los polígonos industriales, con independencia de su ámbito, tamaño, etc., determinados contenedores sin haber hecho antes un estudio serio de los residuos que se generan en ellos así como de la viabilidad de la gestión de los contenedores colocados no sería acorde con dichos principios informadores, más cuando, según se ha expuesto, dichos residuos se están generando en el ámbito de una industria que tiene la obligación de recoger los residuos generados en su actividad de forma separada.
Por último, cabe destacar el problema que se deriva en la práctica cuando una entidad local decide, contraviniendo lo desarrollado, poner contenedores en un polígono industrial y los mismos son utilizados para depositar residuos industriales. Como se pone de manifiesto en el Informe 6/2002, de 8 de agosto de 2002 de la Junta superior de contratación administrativa de la Generalitat Valenciana, la emisión de residuos industriales en los contenedores municipales desencadena un importante problema de gestión contrario al cumplimiento de los objetivos imperantes en la materia lo que deriva en que dicho informe destaque lo previsto en el artículo 60.4 de la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, de Residuos: “…4. Las entidades locales competentes podrán obligar a los productores poseedores de residuos urbanos distintos a los generados en los domicilios particulares, y en especial a los productores de residuos de origen industrial no peligroso, a gestionarlos por si mismos o a entregarlos a gestores autorizados…”, concluyendo que:
“…1.- La gestión de los residuos urbanos o municipales compete a las Entidades Locales, que los gestionará de forma directa o indirecta con estricta aplicación, en este caso, de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
2.- La gestión de los residuos sólidos industriales asimilables a urbanos y su gestión por los poseedores deberá entregarse a un gestor autorizado por el órgano autonómico competente y deberá conformarse a la legislación vigente citada en materia de residuos…”
De todo lo dicho se deriva que no procede, en contra del sistema implantando por la ley y cuyo cumplimiento en el ámbito de los polígonos industriales de Navarra es precisamente uno de los objetivos del Plan de Residuos Foral, desplegar un programa de instalación de contenedores de plástico en todos los polígonos industriales de la Comarca de Pamplona para recoger los presumiblemente escasos residuos domésticos que se van a generar cuando en dicho ámbito son los poseedores de residuos los competentes para gestionar los residuos generados en su actividad a través de las diversas fórmulas que ofrece el ordenamiento jurídico, previa obligación de recogerlos de forma separada en origen".
3. Como ha quedado reflejado, la queja versa sobre la inexistencia de contenedores para residuos de plástico asimilables a los que se generan en el ámbito doméstico en el Polígono Industrial Morea Sur de Beriain.
La autora de la queja manifiesta que en dicho polígono no existen contenedores para plástico, lo que determina que los usuarios del polígono no tengan un lugar dónde depositar los pequeños residuos de plástico (botellines, bolsas, envoltorios de alimentos, bricks, etc.) que generan.
La Mancomunidad de Pamplona, por su parte, aduce problemas técnicos y jurídicos para la instalación de un contenedor de plástico en un polígono industrial.
4. A efectos de la presente queja, resulta conveniente comenzar estableciendo que, contrariamente a lo que parece desprenderse de la respuesta dada a la autora de la queja el 15 de marzo de 2022 y en los informes enviados a esta institución por parte de la Mancomunidad de Pamplona, en opinión de esta institución, en la presente queja no estamos hablando de residuos industriales, sino de residuos asimilables a los domésticos.
Es cierto que se generan en un entorno industrial, el polígono industrial Morea Sur de Beriain, pero eso no determina que tengan subjetiva u objetivamente un carácter industrial, pues no se generan por las empresas ubicadas en el polígono, sino por los usuarios del mismo; asimismo, tampoco son el resultado de los procesos de transformación, uso, limpieza, etc., propios de la actividad industrial.
A este respecto, el informe técnico de la Mancomunidad de Pamplona acertadamente subraya que en un polígono industrial el volumen de residuos no industriales resulta marginal y, en consecuencia, no resulta técnica y económicamente eficiente poner contenedores a tal efecto en ellos. No obstante, en el caso del Polígono Industrial Morea Sur se da una circunstancia que, en opinión de esta institución, podría determinar que esta afirmación no fuera del todo acertada: la existencia de la balsa de Morea.
Esta balsa consta de un paseo que la circunda, alrededor del cual existen papeleras que no suelen dar abasto con los diferentes residuos asimilables a los domésticos que se generan, especialmente los fines de semana.
La balsa delimita por el norte, sur y este con el polígono industrial Morea Sur de Beriain. De hecho, son precisamente las calles del polígono,y especialmente la que rodea a la nave 19, las que sirven de acceso y estacionamiento de los vehículos de las personas que acuden a la balsa a pasear, bañarse, comer, etc.
La popularidad de la balsa, en opinión de esta institución, es un elemento clave, pues determina que el número de usuarios directos e indirectos del polígono industrial Morea Sur es más elevado que lo ocurre en otros polígonos y, en consecuencia, el volumen de residuos de carácter no industrial generado por sus usuarios, que, como se ha señalado, no necesariamente han de ser empleados de las empresas ubicadas en el polígono, será más elevado.
Dado que en el polígono existen contenedores para otros residuos que se pueden producir en el ámbito doméstico como el papel o los restos, pero no para el plástico, el plástico generado por esos usuarios directos e indirectos del polígono no tendría dónde ser depositado de manera inmediata, lo que implícitamente impondría sobre dichos usuarios la obligación de transportar los residuos plásticos por ellos generados hasta un lugar dónde sí haya un contenedor destinado adicha clase de residuos.
Por ello, sin perjuicio de que entienda, y en algunos casos comparta, los argumentos técnicos y jurídicos expuestos en sus informes, esta institución estima oportuno sugerir a la Mancomunidad de Pamplona que, ante las circunstancias singulares del polígono industrial de Morea Sur, estudie la posibilidad de instalar un contenedor para residuos plásticos en dicho polígono, especialmente en la zona colindante entre el mismo y la balsa de Morea.
5. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Sugerir a la Mancomunidad de Pamplona que, ante las circunstancias singulares del polígono industrial de Morea Sur de Beriain y dada la popularidad de la balsa de Morea, estudie la posibilidad de instalar un contenedor para residuos plásticos en dicho polígono, especialmente en la zona colindante entre el mismo y dicha balsa.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que la Mancomunidad de Pamplona informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2022 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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