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Hacienda
Tema: La falta de acceso, por razón del nivel de renta, al servicio ofrecido por el Departamento de Economía y Hacienda de asistencia en la confección de la autoliquidación del IPRF.
Consejera de Economía y Hacienda
Señora Consejera:
1. El 22 de abril de 2022 esta institución recibió un escrito de [...], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Economía y Hacienda, por la denegación del servicio de asistencia para la declaración del IRPF.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Economía y Hacienda, dándole cuenta de la queja presentada y solicitándole que informara sobre la cuestión suscitada.
Se solicitó al departamento que, además de las consideraciones que se estimasen oportunas sobre lo manifestado en la queja, informara a esta institución sobre la justificación de las limitaciones establecidas para acceder al servicio y acerca de la evolución de la dotación presupuestaria y de personal asignada al mismo.
3.En respuesta a la solicitud, el departamento emitió el siguiente informe:
“La materia que ha suscitado el interés de la persona promotora de la queja se recoge, en lo que a la actual campaña del IRPF se refiere, en los artículos 10 y 11 la Orden Foral 31/2022, de 23 de marzo, referidos a la asistencia en la confección de autoliquidaciones realizada en las oficinas de la Hacienda Foral de Navarra, así como la realizada por vía telefónica.
En ambos tipos de asistencia se indica que no pueden acogerse esta modalidad de presentación de las autoliquidaciones los sujetos pasivos en los que concurra alguna de las circunstancias económicas que se mencionan en la naturaleza e importes de sus rentas obtenidas durante el año 2021. Dicen así estos artículos:
“Artículo 10. Presentación electrónica por Internet de las autoliquidaciones del impuesto sobre la renta de las personas físicas a través del servicio de asistencia en la confección de autoliquidaciones prestado en las oficinas de la Hacienda Foral de Navarra.
2. No podrán acogerse a esta modalidad de presentación de las autoliquidaciones del impuesto sobre la renta de las personas físicas aquellos sujetos pasivos en los que concurra alguna de las siguientes circunstancias económicas en la naturaleza e importes de sus rentas obtenidas durante el año 2021:
a) Rendimientos íntegros del trabajo superiores a 65.000 euros anuales.
b) Rendimientos de actividades económicas, excepto quienes determinen el rendimiento neto por estimación directa especial y en 2020 lo hubiesen determinado por el régimen de estimación objetiva.
c) Dos o más inmuebles arrendados o cuyos ingresos totales en concepto de rendimiento del capital inmobiliario declarado en el año anterior superen los 24.000 euros.
d) Que hubieran realizado en 2021 dos o más transmisiones mediante protocolo notarial por importe superior a 10.000 euros.
e) Que hubieran realizado en 2021 dos o más transmisiones de acciones u otros valores mobiliarios cuyo valor supere los 10.000 euros. En casos de tributación conjunta, la comprobación de las circunstancias anteriores en cualquiera de los cónyuges o miembros de la pareja estable imposibilitará el acceso al servicio a ambos cónyuges o miembros de la pareja estable.
3. Tampoco podrán acogerse a esta modalidad de presentación de autoliquidaciones aquellos sujetos pasivos que hubiesen presentado con anterioridad la autoliquidación en las modalidades previstas en los artículos 8, 9, 11 o 12.
Artículo 11. Presentación de las autoliquidaciones del impuesto sobre la renta de las personas físicas a través del servicio de asistencia en la confección de autoliquidaciones prestado por vía telefónica por la Hacienda Foral de Navarra.
2. No podrán acogerse a esta modalidad de presentación de las autoliquidaciones del impuesto sobre la renta de las personas físicas aquellos sujetos pasivos en los que concurra alguna de las siguientes circunstancias económicas en la naturaleza e importes de sus rentas obtenidas durante el año 2021:
a) Rendimientos íntegros del trabajo superiores a 65.000 euros anuales.
b) Rendimientos de actividades económicas.
c) Dos o más inmuebles arrendados o cuyos ingresos totales en concepto de rendimiento del capital inmobiliario declarado en el año anterior superen los 24.000 euros.
d) Que hubieran realizado en 2021 una o más transmisiones mediante protocolo notarial por importe superior a 10.000 euros.
e) Que hubieran realizado en 2021 dos o más transmisiones de acciones u otros valores mobiliarios cuyo valor supere los 3.000 euros.
3. Tampoco podrán acogerse a esta modalidad de presentación de autoliquidaciones aquellos sujetos pasivos que hubiesen presentado con anterioridad la autoliquidación en las modalidades previstas en los artículos 8, 9, 10 o 12.”
Respecto de lo que manifiesta este contribuyente en su escrito cabe señalar lo siguiente:
-- En primer lugar, ha de matizarse que la queja no se formula por “la denegación del servicio de asistencia para la declaración del IRPF”, puesto que el concepto de denegación exige una previa solicitud o petición que sea objeto de rechazo o desestimación administrativa, circunstancia que no consta en este caso.
-- En segundo lugar, hay que reparar que la prestación de la asistencia para la confección de la declaración del IRPF se realiza a través de muy variadas modalidades, como refleja la propia orden foral ya reseñada, de tal modo que, aunque en un contribuyente no concurran las circunstancias económicas para ser asistido bajo una determinada modalidad, ello no significa que no pueda acceder a la asistencia y/o asesoramiento precisos bajo otra distinta. La Hacienda Foral de Navarra debe tratar de prestar una adecuada asistencia a los contribuyentes en la Campaña de Renta, a través de diversos canales y modalidades de asistencia, optimizando los recursos técnicos y humanos que tiene a su disposición (que son siempre limitados) y teniendo en cuenta el gran volumen de contribuyentes a asistir y que existen contribuyentes con distintas características, capacidades y necesidades, tanto personales como económicas. Es por ello que debe tratar de ofrecerse los servicios de asistencia presencial a los contribuyentes que más lo necesiten y entre ellos pueden encontrarse los que tienen una menor capacidad económica, a quienes puede resultar más difícil acceder a otras modalidades de asistencia. Pero ello no significa que se deje sin asistencia al resto de contribuyentes, ya que éstos pueden acceder al resto de canales, modalidades y servicios de asistencia que se ofrecen durante la Campaña de Renta.
-- En el caso concreto del interesado, no se aprecia impedimento para que, si sus circunstancias económicas limitan el acceso a ciertas modalidades de asistencia, como la Renta presencial o la Renta telefónica, pueda hacer uso de otras distintas, así, la asistencia en la confección de autoliquidaciones a través de entidades colaboradoras o utilizando los programas de confección de la declaración de renta, tanto el programa web Renta Online como el programa de ayuda descargable en la web de la Hacienda Foral de Navarra y también el servicio de asistencia para dudas y consultas sobre la Campaña de Renta tanto por vía telefónica como por correo web, así como todo el material de asistencia, videos incluidos, que se pueden consultar en la web de la Campaña de Renta, www.renta.navarra.es.
-- Además, sin perjuicio de que manifieste su parecer contrario a las limitaciones de la orden foral de la campaña de la renta, tampoco parece que a tenor de sus manifestaciones se trate de una persona que responda a un perfil del contribuyente que por circunstancias personales de edad, y/o falta de conocimientos informáticos u otras razones, precise de una especial asistencia presencial y directa por el personal de Hacienda para el cumplimiento de sus obligaciones en el IRPF. En cuanto a su pareja, aunque según su nivel ingresos podría haber accedido a una asistencia presencial, tampoco ha hecho uso en ejercicios tributarios precedentes de esa posibilidad para la presentación de sus autoliquidaciones de IRPF, por lo que cabe presumir que no habrá tenido mayores problemas en su tramitación y presentación.
-- En última instancia, la exposición que realiza este contribuyente va dirigida a que se le dé respuesta a la cuestión de si la orden foral con la que no está de acuerdo puede establecer tales limitaciones. El derecho a la igualdad, en el que apoya su crítica este contribuyente, no debe ser entendido en el sentido de absoluta uniformidad, y menos aún en un ámbito como el tributario, donde las circunstancias económicas de los contribuyentes son tenidas en cuenta como criterio sustantivo diferenciador en multitud de normas de este sector del ordenamiento. Y en este sentido, se estima que de la regulación establecida en los artículos 10 y 11 de la orden foral no se coloca a unos contribuyentes en una situación de discriminación respecto de otros, sino que en atención de las diferentes circunstancias económicas que concurren en unos y otros, se modulan los diferentes cauces y posibilidades de asistencia y apoyo que se ponen a su disposición para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias; en este caso, las relacionadas con la confección y presentación de su declaración de renta
Respecto de la solicitud de remisión de la documentación sobre la justificación de las limitaciones establecidas en la orden foral, cabe informar que en el proceso de aprobación de dicha orden foral no consta la existencia de un documento formal que acompañe a dicho proyecto de orden foral y en el que se recoja una justificación expresa relacionada con las condiciones establecidas en los artículos 10 y 11 del texto. Si puede señalarse que esta regulación consistente en establecer determinadas restricciones para la confección de la declaración de la renta en la modalidad presencial obedece a las razones ya señaladas anteriormente de prestar una eficiente asistencia con los recursos disponibles y teniendo en cuenta las diferentes circunstancias personales y económicas que concurren en los contribuyentes. Además, esta regulación es muy similar a la que se viene adoptando en otras Administraciones tributarias y, en particular, a la de Agencia Estatal de la Administración Tributaria (que establece similares restricciones para la Renta presencial y telefónica) y se corresponde con uno de los objetivos de la Hacienda Foral de Navarra, que es tratar de prestar una adecuada asistencia a los contribuyentes basada en tres pilares: aumentar progresivamente las propuestas de declaración ofrecidas por Hacienda a los contribuyentes (este año más de 203.000 propuestas, más del 53% del total), seguir impulsando la presentación telemática (un 32% el año pasado), potenciar la asistencia multicanal (por teléfono, correo, web, presencial), utilizando las nuevas tecnologías y poniendo cada vez más servicios de información y datos fiscales y todo ello manteniendo la asistencia presencial tradicional para los contribuyentes que más lo necesiten.
En cuanto a la remisión de documentación relativa a la dotación presupuestaria y recursos personales asignados al servicio (referencia campaña renta 2014 a 2021), puede informarse lo siguiente:
Los servicios de asistencia en la Campaña de Renta realizadas por el personal de la Hacienda Foral de Navarra para la confección de declaraciones del IRPF, como la Renta presencial, la Renta telefónica (esta última implantada muy recientemente), así como la asistencia telefónica, por correo y vía web para la Renta Online y el resto de trámites y servicios relacionados con la Campaña, no constituyen propiamente “servicios” que tengan asignados específicamente una dotación presupuestaria. Los presupuestos generales lo que contemplan es el proyecto 157002 denominado “Campaña de renta” en el que se integran las diversas partidas presupuestarias de dicho proyecto, con una cuantía consignada para 2022 de 1.927. 977 euros.
Tanto los presupuestos como las cuentas generales Navarra recogen toda la información de los créditos iniciales, así como de los niveles de ejecución económica de tales créditos, en los distintos ejercicios económicos. Tales documentos, se encuentra incorporados en el Portal de Trasparencia, donde pueden ser libremente consultados, habida cuenta de su carácter público. A título indicativo, la cuantía que se consignó en el proyecto reseñado en 2015 (primer año de la serie histórica al que alude el escrito del Defensor del Pueblo) fue de 1.489.633 euros.
Hay que mencionar también dentro del proyecto 150000, Dirección y Servicios Generales de Hacienda, la existencia de la partida destinada a Retribuciones de personal contratado para campañas, cuya cuantía consignada para 2022 es de 804.095 euros. Nuevamente, y a título indicativo, el crédito inicial que se consignó en el presupuesto de 2015 en esa partida fue de 255.000 euros.
Respecto del personal destinado a la atención directa a los contribuyentes en esas tareas de asistencia en la confección de declaraciones, también puede ser algo farragoso, además de un empeño nada sencillo de acometer, el intentar delimitar con exactitud en un periodo temporal tan largo como el que se pide, los recursos humanos que han sido específicamente destinados a esas atenciones. Y ello a causa de la propia complejidad de las campañas de renta, las diferentes tipologías de personal, y también el distinto grado de colaboración que puede prestar el personal en unas u otras tareas de las que integran la campaña. Debe tenerse en cuenta que el Servicio de Renta de la Hacienda Foral de Navarra dispone de personal que trabaja todo el año, así como de personal que se contrata de forma temporal para la Campaña (algunas personas son contratadas 8 meses para trabajos que se desarrollan antes, durante y después del plazo de presentación de declaraciones y otras son contratadas para los 3 meses específicos de duración de la Campaña).
Este personal específico contratado temporalmente para la Campaña se ha mantenido relativamente estable en los años de 2014 a 2018, estando integrado por algo más de 30 personas (26 Titulados de Grado Medio y 5 administrativos). Sin embargo, a partir de la campaña del IRPF de 2019, realizada en 2020, ese personal de refuerzo se incrementó sustancialmente, siendo en ese año de 44 Titulados de grado medio y 9 administrativos.
El incremento se ha consolidado en los dos años posteriores, puesto que mediante decreto foral 18/2021, de 3 de marzo (BON; de 12 de marzo de 2021), se modificó la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos, creando 18 plazas de Titulado de Grado Medio, de régimen laboral a tiempo parcial, nivel B, así como cuatro plazas de Administrativo, de régimen laboral a tiempo parcial, nivel C.
Es de interés insistir en que este aumento de personal no tiene por qué trasladarse automáticamente a un incremento paralelo en el número de declaraciones a realizar en forma presencial en las oficinas, pues en los últimos años han ido evolucionando y aumentando notablemente otras fórmulas y posibilidades de atención a los contribuyentes, como el impuso de la Renta Online (con un importante apoyo de asistencia telefónica) y la Renta telefónica puesta en marcha este año, en las que el contribuyente puede resolver muchas de las dudas y cuestiones que se le plantean en relación a la confección de sus declaraciones de renta por cauces que no precisan normalmente de una asistencia presencial y directa en las dependencias administrativas, cometidos diversos cuyo desempeño también puede realizar este personal de Campaña”.
4. A la vista del contenido del informe, se estimó oportuno dar traslado del mismo al autor de la queja, a fin de que pudiera realizar las alegaciones que estimaraconvenientes.
En dichas alegaciones, en esencia, el autor de la queja realiza ciertas puntualizaciones al informe del Departamento de Economía y Hacienda, reiterando su disconformidad con el mismo en un sentido análogo al manifestado en su escrito de queja.
5.La queja tiene por objeto la falta de acceso, por razón del nivel de renta, al servicio ofrecido por el Departamento de Economía y Hacienda de asistencia en la confección de la autoliquidación del IPRF (servicio de atención presencial o telefónica).
6.La Ley Foral 13/2000, de 14 de diciembre, General Tributaria de Navarra, reconoce, en su artículo 9.1 a), el derecho del obligado tributario a “ser informado y asistido por la Administración tributaria en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias acerca del contenido y alcance de las mismas”.
Asimismo, la citada ley foral, en su artículo 84.1, dispone que “la Administración tributaria facilitará en todo momento al obligado tributario el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones”.
El principio de capacidad económica de las personas obligadas, al que se refiere la Administración en el informe recibido, vertebra de forma general la ordenación del sistema tributario (artículo 3.1 de la Ley Foral General Tributaria). Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en la regulación de los tributos stricto sensu, de ello no se deriva que el criterio de capacidad económica haya de limitar necesariamente el ejercicio del derecho a la asistencia tributaria para el cumplimiento de las obligaciones de esta naturaleza.
7. Esta institución, durante los últimos años, viene recibiendo diversas quejas de ciudadanos y ciudadanas que demandan asistencia (presencial, en las oficinas de la Hacienda Foral de Navarra, generalmente) para la autoliquidación del IRPF y no pueden recibirla por diferentes vicisitudes previstas como causas limitativas para la atención, contempladastales limitaciones en las sucesivas normas reglamentarias aprobadas para la presentación de la declaración en cada ejercicio.
El establecimiento de este tipo de limitaciones para el acceso al servicio no estaba presente en las normas análogas dictadas años atrás para las respectivas campañas de IRPF, como puede apreciarse, por ejemplo, en la Orden Foral 30/2019, de 13 de marzo, del Consejero de Hacienda y Política Financiera, por la que se dictan las normas para la presentación de las declaraciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del Impuesto sobre el Patrimonio correspondientes al año 2018, se aprueban los modelos de declaración y se determinan las condiciones y procedimiento para su presentación por medios telemáticos; constatación ésta que denota el carácter contingente de estas restricciones en el acceso al servicio.
La institución considera que, en este punto relativo a la asistencia para la elaboración del IRPF, sería conveniente prestar el servicio de forma universal o accesible para todas las personas interesadas, independientemente de sus condicionantes, habilitando los medios correspondientes para ello. Se está ante una actuación ciudadana tendente al cumplimiento de la obligación tributaria (en la que ya incide el principio de capacidad económica), que reviste de una singular trascendencia para la ciudadanía y para la Administración, y en la que muchas personas, por diversos factores, pueden encontrar dificultades, fundamentalmente por carencia de conocimientos técnico-tributarios o tecnológico-informáticos.
Cabe presumir que la habilitación de diferentes cauces para recibir la asistencia (con mayor o menor inmediación), unida a la elaboración por la Administración de un significativo número de propuestas o “borradores” de autoliquidación remitidos a las personas contribuyentes, podrían ser elementos suficientes para modular u ordenar de forma espontánea la demanda de atención, utilizando cada interesado, en función de sus capacidades, unas u otras modalidades, haciendo innecesario o desproporcionado establecer causas excluyentes para algunas personascontribuyentes, que pueden sentirse injustamente discriminadas en el acceso al servicio público.Procede reseñar que las citadas causas de exclusión, se deduce, no son aplicadas a la hora de confeccionar las señaladas propuestas o “borradores” de autoliquidación remitidos a los contribuyentes, donde también se estaría prestando un servicio afín al de asistencia, por lo que sería razonable no establecer tales causas tampoco en relación con esta última.
Por lo expuesto, se formula una sugerencia en el sentido apuntado, con vistas a la próxima campaña de IRPF.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado conveniente:
Sugerir al Departamento de Economía y Hacienda que, con vistas a la próxima campaña del IRPF, suprima las causas de exclusión previstas para recibir asistencia presencial o telefónica para la elaboración de la declaración, de forma que el servicio sea accesible para todas las personas que lo soliciten, facilitándoles en mayor grado el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Economía y Hacienda informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2022 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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