Compartir contenido
Hacienda
Tema: La falta de tramitación de una solicitud de modificación catastral por considerar que la autora de la queja no acredita su representación ni aporta documentación preceptiva para la incoación del expediente
Alcaldesa de Esteribar
Señora Alcaldesa:
1. El 19 de abril de 2022 esta institución recibió un escrito de la señora [...], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Esteribar, por la falta de tramitación de la modificación catastral solicitada al considerar no acreditada su representación.
En dicho escrito, exponía que:
a) El 23 de marzo de 2022 formuló, mediante escrito presentado en su nombre por un tercero, petición en que se interesaba que se delinease la cédula parcelaria de las parcelas 87 y 88 del polígono de Esteribar ajustándola a la realidad acreditada mediante las ortofotos obrantes en el sitio https://catastro.navarra.es/.
b) El 25 de marzo de 2022 el Ayuntamiento de Esteribar le remitió escrito rechazando dicha petición por entenderse que no se había acreditado la representación de la interesada por el entonces compareciente y tampoco se había aportado documentación suficiente.
c) Junto a la falta de fundamento de los motivos aducidos para la denegación de la petición, no queda claro cuál es la naturaleza y contenido del escrito del Ayuntamiento de Esteribar, pues literalmente parece una mera comunicación, pero tomando en cuenta su contenido, parece una resolución que resuelve el fondo del asunto, pero sin señalar el régimen de impugnación.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Esteribar, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
En el informe recibido, se señala lo siguiente:
“ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En fecha 23 de marzo de 2022 [el tercero], actuando en representación de [la autora de la queja], presenta instancia, con número de registro de entrada en este Ayuntamiento 693, en la que expone que la citada [autora de la queja] es titular de las parcelas 87 y 88 del polígono 21 de Esteribar (Larrasoaña) y que en la captura que aporta el solicitante “se aprecia la separación entre sus parcelas y la del vecino, la n.º 85, mediante una valla que va prácticamente desde la carretera hasta las edificaciones más próximas al río”. A continuación, el [tercero] añade que “superponiendo la delineación catastral de la parcela con la ortofoto del año 2021 se ve que hay una discordancia dado que, de una parte, su parcela así diseñada invade la del vecino en su zona más próxima a la carretera; de otra, la del vecino acrece hasta ocupar sus almacenes y parte de la vivienda, y el diseño así representado invade la finca polígono 21, parcela 89, titularidad de mi hija”. Por todo ello, solicita que “se admita la presente petición a trámite y, en mérito de lo expuesto, delinee la cédula parcelaria de las fincas parcelas 87 y 88 del polígono 21 de Esteribar (Larrasoaña) ajustándolas a la realidad acreditada mediante las ortofotos obrantes en el sitio https://catastro.navarra.es/
(…)
SEGUNDO.- En fecha 25 de marzo de 2022 se dicta un Oficio de Alcaldía por el que notifica [al tercero] que, por un lado, no ha acreditado la representación de [la autora de la queja] y, por otro lado, con base en el apartado 2 del artículo 31 de la Ley Foral 12/2006, no se atenderá reclamación alguna sobre la superficie de las citadas parcelas o unidades inmobiliarias si no se documenta gráficamente la exacta delimitación resultante de las lindes cuya titularidad se pretende. Y todo ello, para su conocimiento y efectos y con la indicación de que la documentación aportada resulta insuficiente para iniciar la tramitación catastral de modificación de límites de las parcelas 87 y 88 de Larrasoaña.
La notificación del oficio, siguiendo lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se produce por medios no electrónicos con ocasión de la comparecencia espontánea de la persona que había presentado la instancia en el Ayuntamiento de Esteribar.
(...)
TERCERO.- En fecha 25 de marzo de 2022, con posterioridad al dictado del Oficio de Alcaldía mencionado en el antecedente fáctico anterior, [el tercero] presenta en este Ayuntamiento, con número de entrada en el Registro 719, escrito de representación por el que [la autora de la queja] le autoriza a representarla ante el Ayuntamiento de Esteribar.
(…)
CUARTO.- En fecha 19 de abril de 2022 [la autora de la queja] presenta el escrito de queja que es objeto de este informe ante la Oficina del Defensor del Pueblo de Navarra, siendo que la notificación del mismo a este Ayuntamiento es practicada en fecha 25 de abril del mismo año.
(…)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- Habiéndose interpuesto la queja por persona natural que invoca un interés legítimo y cuyo escrito presenta los requisitos exigidos por el artículo 21.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, ninguna consideración cabe que este Ayuntamiento haga en relación con la admisión a trámite de la misma.
SEGUNDO.- El artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que para formular solicitudes en nombre de otra persona debe acreditarse la representación mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia. No obstante, el mismo precepto establece que la falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.
Acudiendo, precisamente, al caso que nos ocupa, se ve cómo el Ayuntamiento de Esteribar, cuando recibe la instancia presentada el 23 de marzo de 2022, comprueba que la misma está firmada por una persona que dice actuar en representación de otra, pero sin acreditarlo. De esta forma, cuando dos días más tarde se dicta el Oficio de Alcaldía, se hace constar esta circunstancia, es decir, la falta de acreditación de la representación, siendo que, aprovechando el mismo trámite, y teniendo en consideración el acto realizado por la persona solicitante, se le hace saber la necesidad de documentar gráficamente la exacta delimitación resultante de las lindes cuya titularidad se pretende para, tras aportar la acreditación de la representación, atender la reclamación. Dicho lo cual, el hecho de que el Oficio no contemple expresamente la concesión de plazo para aportar la acreditación de la representación, deviene, aplicando analógicamente el artículo 40.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, irrelevante desde el punto de vista de la eficacia del acto en el momento en el que [el tercero], como se ha acreditado en el segundo fundamento de hecho, aporta el citado documento en comparecencia espontánea ante este Ayuntamiento.
En relación con este fundamento jurídico, cabe responder también a la alusión que realiza [la autora de la queja] en relación con la instancia presentada el 2 de noviembre de 2021, con número de registro de entrada en este Ayuntamiento 2537, donde también se solicitaba una “modificación del catastro”. La misma, como se dice en la queja, fue presentada por [al tercero] en representación de la susodicha, pero la particularidad en relación con la instancia presentada el 23 de marzo de 2022 es que aquella iba firmada por [la autora de la queja] y esta última no. Así, interpretando la norma en un sentido flexible, desde este Ayuntamiento se aplicó el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que dispone que “Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución a la Ley y al Derecho. Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios: d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión; j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos” y se consideró la firma realizada por [la autora de la queja] como una forma de dejar constancia fidedigna de su voluntad de que se procediera a la citada modificación catastral y de autorizar [al tercero] a que la representara.
De esta forma, la doctrina de los actos propios o la inadmisibilidad de venire contra factum propium no es de aplicación en este supuesto porque el Ayuntamiento de Esteribar no ha adoptado comportamientos contradictorios al ser las dos situaciones de hecho distintas por el motivo expuesto en el apartado anterior, es decir, que una instancia venía firmada por la persona en cuya representación se actuaba y la otra por el presunto representante. Así, no puede tratar de construirse el juicio de igualdad sobre la base de términos de comparación que no son iguales. Pero, además, si se considerase que, en el caso de la instancia presentada el 2 de noviembre, este Ayuntamiento debió haber sido más exigente o estricto en el cumplimiento del artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ello significaría que la actuación en cuestión no fue conforme al ordenamiento jurídico y según consolidada y uniforme jurisprudencia en estos casos no cabe invocar el principio de igualdad o la doctrina de los actos propios (por todas, las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de noviembre de 2009 (casación 4385/2005), de 2 de marzo de 2012 (casación 2773/2008) y de 27 de septiembre de 2012 (casación 7008/2010) y del Tribunal Constitucional n.º 37/1982, de 16 de junio).
Finalmente, debe mencionarse también, vista la inexactitud con la que está formulada la queja, que la primera ocasión en la que el escrito de representación se presenta y registra en el Ayuntamiento de Esteribar, como se demuestra en el documento n.º 6, es en fecha 25 de marzo de 2022 y no antes, a pesar de estar firmado el 2 de noviembre de 2021. De esta forma, cuando [la autora de la queja] refleja en la página 5 de su escrito que la acreditación fue aportada nuevamente en marzo, debe saber que el día 25 de dicho mes fue la primera vez que se presentó.
TERCERO.- Los procedimientos de modificación de datos básicos del Registro de la Riqueza Territorial vienen regulados en el Capítulo IV del Título I de la Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de la Riqueza Territorial y de los Catastros de Navarra, y en el Capítulo III del Título I del Decreto Foral 100/2008, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Desarrollo de la Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de la Riqueza Territorial y de los Catastros de Navarra.
Concretamente, si nos atenemos al tenor literal de la instancia presentada el 23 de marzo de 2022, la petición formulada por la solicitante viene recogida en el artículo 31 de la citada Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de la Riqueza Territorial y de los Catastros de Navarra, que, en su apartado 1, establece que “El procedimiento de modificación gráfica significativa de las lindes y superficies de determinadas parcelas o unidades inmobiliarias se podrá iniciar de oficio por el Ayuntamiento o a solicitud de personas interesadas, tomándose como tales a los titulares inscritos afectados por la modificación o a quienes ostenten derecho de propiedad sobre aquellas en virtud de justo título”. Todo ello, si se entiende que estamos ante una delimitación gráfica significativa, porque si es no significativa, no se tramitará, con base en el apartado 2 del propio artículo 31, en ningún caso la solicitud. A este respecto, cabe mencionar que, según lo dispuesto en el artículo 34.2 del Decreto Foral 100/2008, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Desarrollo de la Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de la Riqueza Territorial y de los Catastros de Navarra, se entenderá por delimitación gráfica no significativa toda nueva delimitación que conlleve una alteración de la cabida de una parcela o de las unidades inmobiliarias que sea inferior a la cantidad más baja que resulte de las siguientes: a) Diez por ciento de la superficie del recinto, en todo caso; b) El coeficiente 0,5 por la superficie del recinto elevada a la potencia 0,5, en el caso de modificaciones en los croquis de las construcciones; c) El coeficiente 0,6 por la superficie del recinto elevada a la potencia 0,6 en el caso de modificaciones en las parcelas del plano parcelario.
Además, siguiendo lo fijado por el apartado 2 del mismo artículo 31 de la Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de la Riqueza Territorial y de los Catastros de Navarra, tampoco se atenderá reclamación alguna sobre la superficie de las citadas parcelas o unidades inmobiliarias si no se documenta gráficamente la exacta delimitación resultante de las lindes.
Dicho lo cual, y con base en cuanto dispone el reiterado artículo 31 de la Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de la Riqueza Territorial y de los Catastros de Navarra, “la solicitud que formule por la persona interesada deberá estar fundada en la falta de concordancia de la descripción de la parcela o unidad inmobiliaria con la que resulte del documento jurídico correspondiente acreditativo de la procedencia de la misma, que se formalizará en el documento de modificación de datos del Registro de la Riqueza Territorial al que se adjuntará, inexcusablemente, la descripción gráfica de los linderos resultantes en el plano parcelario del conjunto de las unidades inmobiliarias afectadas”. Tras ello, el Ayuntamiento recabará de los titulares afectados por la modificación que se pretende la aportación en el plazo de un mes del título de propiedad correspondiente a las parcelas o unidades inmobiliarias afectadas por aquella, siendo que la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo se adoptará teniendo en cuenta exclusivamente la documentación existente en el expediente, con independencia de que las personas interesadas requeridas hubieren presentado o no los correspondientes títulos de propiedad.
Por otro lado, el Ayuntamiento, que puede recabar informe no vinculante de la Hacienda Tributaria de Navarra a los efectos de formar convicción sobre la viabilidad de la solicitud instada, debe dar audiencia a las personas interesadas a efectos de que las afectadas se pronuncien de forma inequívoca sobre la modificación instada. A partir de aquí, el órgano competente de la Entidad Local, en un plazo máximo de nueve meses desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro de la Entidad respectiva, resolverá el expediente y notificará la resolución, que, en todo caso, será desestimatoria si de la información incorporada al expediente se pone de manifiesto bien la existencia de un litigio de naturaleza civil, por existir oposición de las personas titulares inscritas en virtud de documentación válida en derecho a la modificación instada en virtud de justo título, o bien la imposibilidad de formar una convicción indubitada sobre la existencia de un error en la representación gráfica disponible o relativa a la procedencia de inscribir aquella en los términos instados por la persona solicitante. Transcurrido el plazo mencionado de nueve meses, el apartado 12 del repetido artículo 31 de la Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de la Riqueza Territorial y de los Catastros de Navarra, establece que se entenderá desestimada la solicitud.
Acudiendo al supuesto que nos atañe, se observa que la instancia presentada el 23 de marzo adolece de los requisitos formales exigidos por la normativa citada, puesto que en ningún caso puede considerarse que tres capturas de pantalla constituyan la documentación gráfica de la exacta delimitación resultante de las lindes. Por un lado, desde el punto de vista de este Ayuntamiento, que no puede con la información aportada ni cerciorarse de que no se trata de una delimitación gráfica no significativa ni formarse una convicción indubitada sobre la existencia de un error en la representación gráfica disponible. Por otro lado, desde la perspectiva del Registro de la Riqueza Territorial, que exige, aplicando el artículo 28 de la Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de la Riqueza Territorial y de los Catastros de Navarra, que se documente gráficamente la situación resultante en formatos que permitan la transformación de la información gráfica disponible1. De esta forma, la aplicación del apartado 2 del artículo 31, a cuyo tenor, como ya se ha expuesto, no deben atenderse reclamaciones sobre superficies parcelarias si no se documenta gráficamente la exacta delimitación resultante de las lindes, resultó ineludible. Es cierto que no hay impedimento en proceder a la incoación del expediente y en la misma Resolución hacer constar que no se tramitará o resolverá la petición realizada mientras no se presente la documentación gráfica conforme a las exigencias citadas, pero desde esta Entidad Local, dentro de su margen de discrecionalidad, se prefiere obrar tal y como se ha hecho en este supuesto.
En relación con el acto administrativo empleado, podía haberse dictado también Resolución desestimatoria de la incoación del expediente con pie de recursos, tal y como parece sugerir [la autora de la queja], pero se optó por emplear un oficio porque se entendió que lo que procedía, teniendo en cuenta, además, las explicaciones dadas [al tercero] en las oficinas municipales, era formular un requerimiento para que se completase la documentación presentada. No obstante, se recuerda que el Ayuntamiento de Esteribar todavía dispone de suficiente plazo como para dictar cualquier otro acto administrativo en relación con la instancia presentada el 23 de marzo de 2022, también una Resolución desestimando la incoación. A este respecto, no podemos dejar de mencionar la sorpresa que produce que una instancia que tiene un plazo máximo de respuesta por parte de la Administración de nueve meses (con silencio administrativo negativo) y que ha sido respondida en dos días sea objeto de queja ante este Defensor, al que tenemos el honor de dirigirnos”.
3. Como ha quedado reflejado, en esencia, la queja se fundamenta en el rechazo de una petición mediante un escrito de ambigua naturaleza por dos motivos: por un lado, la falta de acreditación de la representación de la interesada por la persona compareciente; y, por otro lado, por falta de aportación de suficientes elementos probatorios.
4. En opinión de esta institución, el problema principal del presente caso es el escrito del 25 de marzo de 2022. Tras su lectura, como indica la autora de la queja, no sé sabe si se trata de un acto incidental mediante el cual se traslada a la interesada una serie de defectos para que pueda proceder a su subsanación, o si se trata de una resolución mediante la cual se le comunica el fin del procedimiento.
Respecto a la subsanación y mejora de las solicitudes, el artículo 68.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, específicamente prevé que “se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición”.
Respecto a la forma de la resolución que ponga fin al procedimiento, el artículo 88.3 de la Ley 39/2015 determina que, junto a su motivación, deberá contener “los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno”.
A la vista de lo señalado en estos artículos, tanto si se trata de un acto incidental como de una resolución, en opinión de esta institución, el escrito del 25 de marzo de 2022 carecería de los requisitos legalmente requeridos porque:
a) De ser un acto incidental tendente a posibilitar una subsanación de unos defectos por la autora de la queja, el escrito carecería del necesario requerimiento al interesado a la subsanación de los defectos detectados en el plazo de 10 días.
b) De ser una resolución que pusiera fin al procedimiento, el escrito carecería de la identificación de los recursos que pudieran interponerse contra ella y de los plazos para su interposición.
A este respecto, el informe del Ayuntamiento implícitamente apunta a que, en la medida en que la autora de la queja presentó la documentación precisa para acreditar la representación tras la recepción del escrito, estos posibles defectos devendrían irrelevantes.
En opinión de esta institución, el hecho de que estos posibles defectos formales no conllevaran un perjuicio material efectivo a los derechos de la autora de la queja no obsta para señalar lo incorrecto de la actuación administrativa en este punto.
5. Por otro lado, en relación con la falta de aportación de la documentación que pudiera precisarse para demostrar los extremos legalmente requeridos para atender la petición de la autora de la queja, cabe destacar que el artículo 68.1 de la Ley 39/2015 resulta aplicable a cualesquiera requisitos previstos en la legislación específica correspondiente.
De este modo, presentada una solicitud y constatado un defecto subsanable que conlleva la imposibilidad de atender la solicitud del interesado, la Administración debe poner en su conocimiento la extensión y alcance del defecto, el plazo para su posible subsanación y el efecto que derivaría de la falta de subsanación en el plazo determinado.
A este respecto, el Ayuntamiento de Esteribar apunta que, actuando dentro de su margen de discrecionalidad, prefirió comunicar que no se atendía la solicitud por la falta de presentación de la documentación gráfica requerida a incoar el expediente y en la misma resolución hacer constar que no se tramitaría o resolvería la petición realizada mientras no se presentase la documentación gráfica conforme a las exigencias citadas.
En opinión de esta institución, esta forma de actuar no se ajusta a la legalidad vigente. Como ya se ha indicado, al comprobar que la documentación aportada no era suficiente para atender su petición, se debería haber indicado a la autora de la queja esta circunstancia para que pudiera proceder a su subsanación en el plazo legalmente previsto para ello.
6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Recordar al Ayuntamiento de Esteribar que, a fin de evitar la indefensión del ciudadano, debe resolver y tramitar las peticiones de los ciudadanos con plena observancia de los requisitos formales legalmente previstos.
b) Recomendar al Ayuntamiento de Esteribar que, en la medida en que considera que no puede dar trámite a la petición de la autora de la queja por la existencia de diversos defectos, le conceda un plazo de 10 días hábiles para su subsanación, indicándole en caso de que fuera necesario el tipo de documentación que precisa aportar.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Esteribar informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2022 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
Compartir contenido