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Función Pública
Tema: La situación laboral del autor de la queja, tras una ausencia prolongada por motivos de salud.
Consejero de Educación
Señor Consejero:
1. El 7 de septiembre de 2022 esta institución recibió un escrito de [...], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Educación, relativa a su situación laboral.
El autor de la queja exponía que no se le había realizado el preceptivo reconocimiento, por ausencia prolongada por motivos de salud, tras su reincorporación al puesto de trabajo el pasado 4 de marzo de 2022.
Asimismo, indicaba que todavía no se había realizado la debida evaluación de riesgos psicosociales de su puesto de trabajo.
Y, finalmente, que no se había iniciado la averiguación de causas correspondientes a sus anteriores bajas.
Señalaba, a este respecto, que el 5 de enero de 2022 presentó una solicitud de amparo para “averiguación de causas IT y evaluación de riesgos psicosociales” (dirigida al Instituto de Salud Pública de Navarra), de la que había derivado un expediente de averiguación de causas tramitado por el Departamento de Educación. En el marco de este expediente, había presentado el 23 de junio de 2022 un escrito de alegaciones, oponiéndose al archivo del mismo y motivando sobre la conculcación de derechos y la ilegalidad de la actuación administrativa.
2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada, así como la remisión del expediente administrativo antes aludido, incoado por la Resolución 11/2022, de 20 de enero, de la Directora del Servicio de Gestión de Personal Temporal.
3. Por parte del Departamento de Educación, se ha emitido el siguiente informe:
“El Consejero de Educación, en respuesta al escrito remitido por el Defensor del Pueblo de Navarra - Nafarroako Arartekoa, en relación a la queja presentada por don (…), mediante el que formula una queja frente al Departamento de Educación, por diferentes motivos,
INFORMA:
1. Don (…) afirma en la letra a) de su escrito que no se le ha realizado el preceptivo reconocimiento por ausencia prolongada por motivos de salud (vigilancia de la salud) tras su reincorporación al puesto de trabajo el pasado 4 de marzo de 2022.
El Procedimiento para las Actividades Sanitarias de los Servicios de Prevención, aprobado en el Comité Coordinador y cuyo ámbito de aplicación comprende a los tres Servicios de Prevención de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus Organismos Autónomos, indica que los servicios de prevención ofertarán los reconocimientos tras ausencia prolongada por motivos de salud, a toda persona empleada que haya permanecido en situación de Incapacidad Temporal, de forma continuada, por un periodo de tiempo prolongado superior a seis meses. Se adjunta el documento que recoge este procedimiento.
Según los datos que obran en el Departamento de Educación, don (…) estuvo en situación de incapacidad temporal por enfermedad común desde el 13 de enero del 2022 al 3 de marzo de 2022, fecha en la que fue dado de alta de oficio por el Instituto Nacional de la Seguridad Social.
La duración de la situación de incapacidad temporal de don (…) en el periodo mencionado ascendía, por tanto, a 36 días. Al no alcanzar su baja los 6 meses de duración, no procedía ofertarle un reconocimiento dirigido a la vigilancia de la salud.
Cabe señalar que en las ocasiones en las que los periodos de Incapacidad Temporal de don (…) han superado los seis meses de duración, se le ha ofertado la vigilancia de la salud tal y como viene establecido en el Procedimiento para las Actividades Sanitarias de los servicios de prevención.
De hecho, tras la incorporación a su puesto de trabajo de una situación de Incapacidad Temporal de 220 días de duración, desde el 25 de febrero de 2019 al 20 de enero de 2020, se realiza el reconocimiento de vigilancia de la salud, una evaluación de riesgos ergonómicos de su puesto de trabajo, las adaptaciones ergonómicas necesarias para facilitar su reincorporación tras ausencia prolongada. Tal como recomendaba el informe emitido desde vigilancia de la salud, se le asignaron centros en la comarca de Pamplona para mejorar la adaptación del puesto a sus limitaciones y se le ofrece la opción de teletrabajar.
2. En la letra b) de su queja ante el Defensor del Pueblo de Navarra-Nafarroako Arartekoa, don (…) indica que todavía no se ha realizado la debida evaluación de riesgos psicosociales de su puesto de trabajo.
Durante el primer trimestre de 2020, se realizó la evaluación de riesgos psicosociales de todos los puestos del Servicio de Inspección Educativa. En esta evaluación de riesgos también participa don (…), que cumplimenta el cuestionario y realiza una entrevista. Se adjunta documentación.
El día 27 de abril de 2021, el Psicólogo de la Sección de Prevención de Riesgos Laborales recibe un correo remitido por don (…) solicitando ser atendido. Este mismo día, el Psicólogo de la Sección responde telefónicamente y acuerdan una reunión para el jueves 29 de abril de 2021, reunión a la que acude don (…).
El día 12 de mayo de 2021, don (…) se presenta sin cita en la Sección de Prevención de Riesgos Laborales de Educación, preguntando por la posibilidad de ser atendido en ese momento, por lo que el Psicólogo de la Sección se reúne con él. En este encuentro, don (…) insta al Psicólogo a que realice la evaluación individualizada de los factores de riesgo psicosociales presentes en su puesto de trabajo. Se le indica que la petición debe formalizarla presentando la solicitud de “Evaluación de condiciones del puesto de trabajo”.
El día 19 de mayo de 2021, se recibe en la Sección de Prevención de Riesgos Laborales, la solicitud formal de evaluación de los factores psicosociales de su puesto, pero además solicita que se valore y se conteste a unas cuestiones muy concretas sobre acoso, etc.
El día 31 de mayo de 2021, para poder llevar a cabo la evaluación individualizada de los factores psicosociales de su puesto de trabajo, el Psicólogo de la Sección de Prevención de Riesgos Laborales informa mediante correo electrónico a don (…) sobre la necesidad de volver a contestar el cuestionario de evaluación de factores psicosociales (FPSICO) y a realizar una entrevista de evaluación por si refiere nuevos cambios en su puesto de trabajo.
Al no obtener respuesta del interesado, el Psicólogo comenzó a elaborar el informe con la información disponible en el cuestionario FPSICO que cumplimentó don (…) cuando se realizó la evaluación de factores de riesgo psicosociales de todo el Servicio de Inspección Educativa.
Una vez finalizado el informe de evaluación individual de factores de riesgo psicosociales de su puesto de trabajo, el Psicólogo permanece a la espera de que don (…) contacte con él para exponerle y revisar los resultados y aclararle que algunas cuestiones que plantea no son abordables con una simple evaluación de riesgos laborales.
El día 4 de octubre de 2022, el Psicólogo de la Sección envió un correo electrónico a don (…), sin que a 31 de octubre de 2022 haya recibido respuesta.
Al no contactar don (…) con el Psicólogo de la Sección y hallándose en situación de IT (Incapacidad Temporal), a fecha de 31 de octubre de 2022 no se ha presentado el resultado de la evaluación de riesgos individualizada de su puesto de trabajo, con intención de hacerlo cuando don (…) contacte con el Psicólogo de la Sección y concierte una cita.
En consecuencia, desde la Sección de Prevención de Riesgos Laborales se han puesto todos los medios y se han realizado todas las actuaciones posibles para atender la solicitud de evaluación de riesgos psicosociales presentada por don (…).
3. En cuanto al Expediente de Averiguación de causas, don (…) señala “c) Tampoco se ha iniciado la averiguación de causas correspondientes a sus anteriores bajas”.
Don (…), incluido en el ámbito del mutualismo administrativo gestionado por MUFACE, solicita el inicio del Expediente de Averiguación de Causas, a instancia de parte, Nº de Registro: 2022/8261, con fecha de 5 de enero de 2022, al objeto de poder solicitar a su mutualidad, el reconocimiento de los derechos derivados del mismo. La solicitud se presenta ante el Instituto de Salud Pública y Laboral de Navarra que, posteriormente, se remite (a través de Registro General Electrónico) internamente a la Sección de Prevención de Riesgos Laborales del Servicio de Gestión de Personal Temporal del Departamento de Educación. Se adjunta toda la documentación referida a este expediente.
Por Resolución 11/2022, de 20 de enero, de la Directora del Servicio de Gestión de Personal Temporal, se inicia el Expediente de Averiguación de Causas para reconocimiento de la patología de don (…) como accidente laboral y se nombra instructora de este expediente a doña (…), Médica Especialista en Medicina del Trabajo, adscrita a la Sección de Prevención de Riesgos Laborales del Departamento de Educación.
Con fecha 18 de enero de 2022, la Sección de Prevención de Riesgos Laborales del Departamento de Educación solicita al interesado informe médico acreditativo de la patología por la que solicitaba que se inicie el expediente de averiguación de causas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3.4 de la ORDEN/APU/3354/2005, de 7 de noviembre, por la que se regula el procedimiento para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio en el ámbito del mutualismo administrativo gestionado por MUFACE.
Don (…) recibe la notificación de la solicitud de la Sección de Prevención de Riesgos Laborales del Departamento de Educación el 8 de febrero de 2022.
A fecha de 1 de junio de 2022, no se recibió respuesta del interesado en la Sección de Prevención de Riesgos Laborales, ni ninguna documentación al respecto, tampoco informe médico acreditativo de la patología por la que se solicitaba el inicio del Expediente de Averiguación de Causas. La Instructora del Expediente lo pone en conocimiento del Órgano del Personal de MUFACE, la Directora del Servicio de Gestión de Personal Temporal.
Con fecha 9 de junio de 2022, se remite a don (…) propuesta de Resolución, adjuntando el informe emitido por la instructora del expediente y otorgándole un plazo de 15 días hábiles para remitir las alegaciones que considerara oportunas.
El 24 de junio de 2022, don (…) presenta alegaciones en respuesta, no sólo al expediente de averiguación de causas, sino también a una serie de hechos al margen del expediente. En el escrito don (…) presenta un informe médico emitido por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea y partes de baja y de confirmación. En el informe médico suscrito por Facultativa Especialista de Medicina Familiar y Comunitaria del SNS-Osasunbidea, de fecha 4 de marzo de 2022, figura que don (…) se halla en situación de IT (Incapacidad Temporal) entre mayo y octubre de 2020, y mayo y diciembre de 2021.
Analizado el informe por parte de la Sección de Prevención de Riesgos Laborales del Departamento de Educación, órgano especializado en la materia y, por tanto, competente para ese análisis, constata que el mismo se emite a solicitud del interesado y no da a conocer aspectos médicos relacionados con los trastornos que sufre, los métodos diagnósticos y terapéuticos aplicados, ni figuran las limitaciones funcionales que se puedan derivar. Tampoco deja constancia de su estado de salud. Este informe señala que el interesado se mantuvo en situación de baja laboral por problema de acoso, lo que no constituye un diagnóstico médico válido puesto que no figura como patología en el CIE-9, ni en el CIE-10 (Clasificación Internacional de Enfermedades), clasificación de referencia utilizada a nivel mundial para la codificación de los diferentes datos clínicos: enfermedades y procedimientos diagnósticos y terapéuticos. Por ello, el mencionado informe, no se ajusta al contenido que debe figurar en un informe médico para poder ser considerado como tal. A este respecto cabe añadir que ya en el año 2020, en un periodo de incapacidad temporal de don (…), desde el Departamento de Educación se instó a la Inspección Médica a que revisase los partes de baja y confirmación que se habían expedido, puesto que incluían el diagnóstico de acoso, que, como ya se ha expuesto no constituye un diagnóstico médico válido que figure como patología en el CIE-9 o en el CIE-10. Revisados los partes, la Inspección Médica concluyó que eran incorrectos, por lo que se procedió a su anulación y a la emisión de otros con un diagnóstico acorde con las patologías recogidas en el CIE-10.
El 22 de agosto de 2022, se remite oficio de la Directora del Servicio de Gestión de Personal Temporal señalando que no se ha recibido informe médico acreditativo de la patología por la que solicita que se inicie el Expediente de Averiguación de Causas por parte de don (…). Este oficio es notificado, tras dos intentos, el 19 de septiembre de 2022. En el mismo se señala que el artículo 3.4 de la ORDEN/APU/3354/2005, de 7 de noviembre, establece que, en los casos en los que el expediente de averiguación de causas se inicie a solicitud del afectado, acompañará a su escrito los documentos y demás elementos de prueba que considere pertinentes. Asimismo, el artículo 4 de la misma norma establece que el órgano de instrucción adoptará las medidas necesarias para reunir o completar la documentación que sirva de base a la propuesta de resolución, motivo por el que se solicita a don (…) la subsanación de la solicitud de iniciación del expediente de averiguación de causas.
En el oficio, asimismo, se advierte que, de conformidad con el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21 y que esta resolución, de acuerdo con el artículo 84 de la misma Ley, pondrá fin al procedimiento por desistimiento de don (…).
El interesado, mediante instancia de 1 de octubre de 2022 señala que entregará el informe médico del que dispone más adelante. A fecha 17 de octubre de 2022, no se ha recibido ningún informe médico. Actualmente se halla de nuevo en situación de Incapacidad Temporal desde el 6 de septiembre de 2022.
De conformidad con los artículos 68, 84 y 94 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se tiene por desistido en su solicitud de inicio del expediente de averiguación de causas a don (…). En consecuencia, se ha procedido a la declaración de archivo del procedimiento por causa imputable a don (…), mediante Resolución 165/2022, de 5 de octubre, de la Directora del Servicio de Gestión de Personal Temporal del Departamento de Educación, al no haber aportado la documentación indispensable para la determinación de las causas concurrentes en las lesiones y limitaciones producidas o las circunstancias en que se inició la patología, así como establecer la relación de causalidad entre ellas y el puesto de trabajo en el que presta servicio.
Esa misma Resolución señala que el archivo se efectúa sin perjuicio de que, pueda iniciar un nuevo expediente de averiguación de causas de posteriores situaciones de Incapacidad Temporal.
De todo lo descrito cabe concluir lo siguiente:
- No procedía el reconocimiento tras su reincorporación por ausencia prolongada por motivos de salud, ya que una ausencia de 36 días no tiene la consideración de ausencia prolongada de acuerdo con el Procedimiento para las Actividades Sanitarias de los Servicios de Prevención, aprobado en el Comité Coordinador, cuyo ámbito de aplicación comprende a los tres Servicios de Prevención de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus Organismos Autónomos.
- La Sección de Prevención de Riesgos Laborales del Departamento de Educación ha puesto todos los medios y ha realizado todas las actuaciones posibles para atender la solicitud de evaluación de riesgos psicosociales presentada por don (…). No ha sido posible finalizar la misma al no poder contactar con el interesado, requisito indispensable para ello. El Psicólogo de la Sección de Prevención de Riesgos laborales que tramita el expediente está a la espera de que el interesado finalice su situación de incapacidad temporal o contacte con él para poder finalizar esa evaluación.
- Se inició el procedimiento de averiguación de causas solicitado por el interesado el cual ha tenido que ser archivado por causa imputable al mismo, ya que no ha aportado la documentación necesaria para poder continuarlo”.
4.Como ha quedado reflejado, la queja se suscita, fundamentalmente, en relación con tres asuntos, todos ellos referentes a la situación laboral del interesado: a) la falta de realización de un reconocimiento, por ausencia prolongada por motivos de salud, tras la reincorporación al puesto de trabajo el día 4 de marzo de 2022; b)la falta de evaluación de los riesgos psicosociales del puesto de trabajo del interesado, y c) el archivo del expediente de averiguación de causas de una serie de bajas anteriores (falta de resolución favorable, en el momento de interponer la queja).
5. En lo que respecta a este último expediente, cabe apreciar que:
a) El 5 de enero de 2022 el autor de la queja presentó una solicitud de inicio del expediente de averiguación de causas ante el Instituto de Salud Pública y Laboral de Navarra.
La solicitud fue remitida a la Sección de Prevención de Riesgos Laborales del Servicio de Gestión de Personal Temporal del Departamento de Educación.
b) El 18 de enero de 2022 se cursó requerimiento al interesado, a fin de que aportara los informes médicos acreditativos de la patología determinante de la solicitud del expediente de averiguación de causas.
No se indica en el requerimiento plazo alguno para la aportación de los informes.
c) El 20 de enero de 2022 se dictó la Resolución 11/2022, de la Directora del Servicio de Gestión de Personal Temporal, que daba inicio formal al citado expediente de averiguación de causas y designaba a la persona instructora.
d) El 8 de febrero de 2022se notificó al interesado el requerimiento de la solicitud del informe médico antes aludido.
e) El 1 de junio de 2022 se emitió por la instructora un informe haciendo constar que no se había aportado la documentación justificativa de la patología.
f) El 9 de junio de 2022 se emitió propuesta de resolución finalizadora del expediente, al no quedar acreditada la problemática de salud.
g) El 24 de junio de 2022 el interesado presentó alegaciones ante dicha propuesta de resolución. Se acompañaban a las alegaciones una serie de partes médicos de incapacidad temporal, emitidos por distintos facultativos (Muface).
Asimismo, se aportaba un informe médico del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea (centro de salud de San Juan).
h) El 22 de agosto de 2022 la Directora de Gestión de Personal emitió un informe en el que venía a concluir que seguía sin aportarse un informe médico que pruebe la patología objeto de análisis. Consideraba que los partes de baja y confirmación no tienen la consideración de informes médicos. Y, asimismo, que el informe médico del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea aportado se limitaba a describir el hecho de que el interesado se mantuvo de baja en unos periodos determinados, pero no contenía el diagnóstico de las lesiones o patologías, arguyendo una situación no contemplada en la clasificación internacional de enfermedades.
Se aludía en dicho informe a los artículos 68 y 84 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común, como determinantes de la posible finalización del procedimiento por no presentar documentación, y se señalaba un plazo de diez días hábiles a fin de que el interesado aportara un informe médico acreditativo de su patología.
El informe fue notificado al interesado el 22 de septiembre de 2022.
i) El 1 de octubre de 2022 el interesado presentó una instancia comunicando que disponía de un informe médico, señalando el número del colegiado emisor del mismo y señalando que se lo aportaría a la doctora instructora del expediente en el momento en el que se le citara.
j) Por Resolución 165/2022, de 5 de octubre, de la Directora del Servicio de Gestión de Personal Temporal del Departamento de Educación,se declaró la caducidad y el archivo de las actuaciones, por desistimiento del interesado.
6. Esta institución aprecia que, en los partes de baja que aportó el interesado, durante la tramitación del expediente, emitidos por personal facultativo, figuran las siguientes indicaciones, o muy similares: “trastorno adaptativo a situación laboral de estrés” y “síndrome de acoso laboral”.
Asimismo, se observa que, en el informe del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, se alude a que, según consta en su historia médica, el interesado se mantuvo “en situación de baja laboral por problemas de acoso en su puesto de trabajo (…)”.
Estos documentos, valorados en su conjunto, vienen a poner de manifiesto la existencia de un trastorno adaptativo y que este podría estar causado por una situación de origen laboral (se alude al acoso). La constatación de ello se opone al archivo del expediente decretado por el Departamento de Educación.
Es cierto que el acoso, en sí mismo, no figura como patología en la Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE); pero sí el trastorno adaptativo, incluido en el CIE 10, en que podría haber derivado tal situación de acoso u otros factores vinculados a la relación de trabajo.
Se ha de considerar, asimismo, que el expediente de averiguación de causas conecta con la posible existencia tanto de enfermedades profesionales como de accidentes de trabajo, y que la jurisprudencia, en determinadas circunstancias, ha venido a reconocer como tales accidentes situaciones como las alegadas en este caso o afines [en este sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (STSJ M 1685/2022, del 14 de febrero de 2022, FD 3) o la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia (STSJ CV 8568/2020 del 22 de diciembre de 2022, FD 2)].
Procede señalar, por otro lado, que con ocasión de la precedente queja Q16/6, formulada ante esta institución por el mismo interesado ante el Departamento de Educación, aportándose similar documentación a la ahora presentada y en análoga situación, el órgano administrativo reconoció que se estaba ante un accidente de trabajo.
En definitiva, a la vista de todo lo expuesto, no cabe descartar la consideración de la situación descrita como patología contemplada en la CIE (trastorno adaptativo o similar), ni tampoco la posibilidad de su origen laboral (con la consideración de accidente de trabajo).
Y no cabe declarar el desistimiento del interesado y la caducidad del expediente cuando, además de la documentación ya aportada (que podrá ser más o menos completa o detallada, pero que es suficientemente indiciaria de un posible origen laboral de la patología), aquel, en su última comunicación, refiere que dispone de un informe médico complementario y muestra su disposición a entregárselo a la instructora del procedimiento.
7. En relación con las dos restantes cuestiones, a la vista de las explicaciones dadas en el informe recibido, esta institución no aprecia motivos determinantes de una recomendación o de un recordatorio de deberes legales.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Educación que deje sin efecto el archivo del expediente de averiguación de causas de incapacidad temporal instado por el interesado, ponderando nuevamente la documentación aportada por el interesado y aquella que este pueda presentar de forma complementaria.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educacióninforme, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2022 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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