Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q18/417) por la que se recomienda al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, que los procedimientos de redistribución de efectivos de la Policía Foral de Navarra garanticen la motivación suficiente de la decisión y la audiencia previa de los afectados a quienes se les asigne nuevos puestos de trabajo de forma forzosa.

21 agosto 2018

Función Pública

Tema: La disconformidad de varios policías con la redistribución de efectivos seguida en la Policía Foral de Navarra, por los efectos negativos que la misma genera para alguno de ellos.

Función pública

Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia

Señora Consejera:

El 24 de mayo de 2018 esta institución recibió un escrito firmado por veintiséis agentes de la Policía Foral de Navarra, mediante el que formulaban una queja frente al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, referente a un procedimiento de redistribución de efectivos voluntaria o, en su caso, forzosa, acordado por Resolución 424/2017, de 28 de diciembre.

Los interesados manifestaban en su queja lo siguiente:
1. La redistribución se adoptó sin justificación o motivación formal y dos meses después de que hubiera finalizado un procedimiento de provisión de puestos de trabajo seguido en toda la Policía Foral.
2. Respecto de los policías que han quedado en el Palacio de Justicia, además de verse mermados en número para realizar idénticas funciones, se produjo un cambio en su régimen de trabajo, consistente en trabajar cien horas más al año, y un quebranto económico, por haberse eliminado noches (complemento de nocturnidad) y el turno de tarde de los domingos (complemento por día festivo).
3. Las decisiones anteriores (redistribución y cambio de régimen tras ella) han sido escasamente justificadas y motivadas, máxime tratándose de decisiones excepcionales y singulares; han podido vulnerar el sistema ordinario de provisión, por realizarse poco tiempo después de este una redistribución forzosa y sobre plazas que no han sido objeto de la provisión ordinaria; han afectado sustancialmente a la conciliación familiar y a derechos laborales de los policías que han quedado en el Palacio de Justicia; podrían ser arbitrarias y precipitadas porque, desde el primer día en que se realizó la redistribución de efectivos, se han enviado refuerzos desde otras unidades policiales para los servicios del Palacio de Justicia, a donde, además, han llegado dos agentes en comisión de servicios, circunstancias todas ellas que acreditarían que existían necesidades; han supuesto un daño para la salud laboral de los afectados, habiéndose incrementado de forma sustancial el absentismo laboral; han afectado de forma notable a los derechos de algunos policías forales que se habían incorporado al Palacio de Justicia haciendo valer su escalafón y, sin embargo, dos meses después, han visto alteradas sus condiciones; y han conllevado la instalación de una oficina en el Palacio de Justicia con personal adscrito a régimen interno, sin mayor justificación, lo que incide en la situación de trabajo desasosegante e intranquila para los policías forales.
  
  Solicitaban la aplicación del régimen anterior a los policías forales del Palacio de Justicia; la reevaluación de la medida de reestructuración adoptada en su día, con posibilidad de reposición de las anteriores personas; y la adopción de medidas que permitan la conciliación y la salud laboral de dicho personal.
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada, así como una copia del expediente administrativo al que se refiere la queja.

Los días 13 de junio y 18 de julio de 2018 se recibieron el informe y el expediente solicitados.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta a raíz de una redistribución de efectivos seguida en la Policía Foral de Navarra, por los efectos negativos que la misma genera en una serie de policías afectados.
La redistribución de efectivos, según se concluye del expediente de queja, fue aprobada en aplicación del Decreto Foral 57/2002, de 25 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo del Cuerpo de la Policía Foral de Navarra.

El preámbulo de la norma refiere: Los procedimientos de provisión de puestos de trabajo que se contemplan son el concurso, que es el sistema ordinario de provisión atendiendo al criterio de la mayor antigüedad en el último destino, la modalidad del concurso específico y la libre designación, en los que participan voluntariamente los funcionarios que reúna los requisitos apropiados. Con la redistribución de efectivos, fundamentada en necesidades del servicio, el cambio de puesto de trabajo puede producirse forzosamente por decisión de la Administración. Por último, con carácter transitorio o temporal, la provisión de un puesto de trabajo puede hacerse mediante adscripción provisional, designación interina o en comisión de servicios.

Concretamente, el artículo 24 del reglamento regula la redistribución de efectivos, en los siguientes términos:
1. “Cuando, por necesidades del servicio sea preciso llevar a cabo una redistribución de efectivos, los miembros del Cuerpo de la Policía Foral podrán ser adscritos a otro puesto de trabajo, siempre que reúnan las condiciones requeridas para el desempeño del nuevo puesto y que éste sea de la misma categoría que el que desarrollaban.
2. La redistribución de efectivos podrá acordarse con carácter individual o colectivo, adjudicándose los nuevos puestos de trabajo, en primer lugar a quienes voluntariamente los soliciten, en segundo lugar conforme al criterio de la menor antigüedad en la categoría requerida y, finalmente, en el caso de igual antigüedad en la categoría, acudiendo al criterio de menor puntuación obtenida en el proceso selectivo de ingreso o, en su caso, de ascenso.
3. El puesto de trabajo al que se acceda a través de la redistribución de efectivos tendrá carácter definitivo. No obstante, se podrá tomar parte en los procedimientos de provisión de puestos de trabajo previstos en el Capítulo II, adicionándose a estos efectos los periodos de permanencia en el puesto ostentado como consecuencia de la redistribución y en el anteriormente desempeñado.
4. Cuando la adscripción implique cambio de residencia, los funcionarios, con excepción de aquellos que la hayan solicitado voluntariamente, percibirán las indemnizaciones reglamentarias previstas para los traslados forzosos con cambio de residencia”.
De la anterior regulación se concluye:
1. Que la redistribución de efectivos es un mecanismo de provisión especial o no ordinario, por contraposición al sistema ordinario o de concurso.
2. Que la aplicación de ese mecanismo enlaza con la potestad de autoorganización de la Administración pública. Esta potestad es de naturaleza discrecional y, por ello, está sometida a justificación y motivación (en este sentido, la legislación del procedimiento común de las Administraciones públicas exige la motivación de los actos dictados en ejercicio de potestades discrecionales).
3. Que el hecho determinante de la redistribución y, por tanto, que legitima la aplicación del mecanismo, sería el estado de las necesidades del servicio y su repercusión en diferentes unidades orgánicas.
4. Que dicho mecanismo de provisión de puestos de trabajo puede imponerse incluso de manera forzosa a los funcionarios policiales, es decir, puede conllevar el traslado del puesto de trabajo previamente adjudicado.
  
  Las características señaladas anteriormente llevan a exigir, a juicio de esta institución, que: a) en el procedimiento administrativo quede acreditada y explicitada de forma suficiente la justificación de la redistribución acordada, y la selección o concreción de unidades y puestos de trabajo afectados; y b) en los casos en que el mecanismo se imponga de manera forzosa, por no concurrir la voluntad del afectado, se garantice el derecho de participación, audiencia y oposición del interesado. A este respecto, además del carácter contradictorio del procedimiento administrativo y del derecho a la participación en la adopción de decisiones que afecten personalmente a los interesados, la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra reconoce, en su artículo 7, el derecho del ciudadano a ser oído antes de que se adopte una medida individual que le afecte desfavorablemente.
En el caso suscitado, examinado el expediente administrativo, se aprecia que la resolución objeto de queja viene precedida de un escrito del Jefe de la Policía Foral, del 1 de diciembre de 2017, que insta la redistribución con fundamento en la escasez de recursos humanos en las comisarías de Altsasu/Alsasua y Elizondo, así como en la imposibilidad de atender los requerimientos que se reciben, entre otras, en varias Unidades del Área de Investigación Criminal, con la finalidad de optimizar los recursos humanos en la Policía Foral.

Dicha redistribución, según se indica en el informe, afectaría a una serie de efectivos y unidades policiales, a los que se alude en el informe y en la posterior resolución (un subinspector de la División de Intervención, tres policías de la División de Intervención, cuatro policías del Grupo de Justicia y dos policías del Grupo de Parlamento).

A criterio de esta institución, la motivación de la decisión debiera, dada la trascendencia del procedimiento para los afectados, producirse en términos más amplios. Por un lado, habría de concretarse en mayor grado por qué se concluye que existe escasez en determinadas unidades y en qué medida no habrían podido atenderse determinados requerimientos de atención. Y, por otro lado, y fundamentalmente, habría de motivarse en qué criterios se basa la selección o determinación de unidades afectadas (donde se encuentran los funcionarios afectados), es decir, de aquellas de las que se va a detraer personal para su adscripción, voluntaria o forzosa, a las unidades de destino.
En lo que respecta a la garantía de audiencia previa de quienes son adscritos a otras unidades de forma forzosa, tampoco se aprecia en el expediente.

La Resolución 363/2017, de 7 de diciembre, por la que se inicia el procedimiento para la redistribución de efectivos voluntaria o, en su caso, forzosa, tiene carácter de acto resolutorio definitivo (en este sentido, la propia resolución indica que frente a ella cabe recurso de alzada), y se dicta inmediatamente a continuación del escrito del Jefe de la Policía Foral al que se ha hecho referencia, sin que previamente conste que se haya garantizado la audiencia a los afectados por el procedimiento.

Posteriormente a dicha resolución, se abre un plazo para solicitar voluntariamente el traslado (sobre la base de una redistribución ya acordada), por lo que no se estaría propiamente ante una garantía de audiencia previa o defensa, tendente a poder discutir la decisión antes de su adopción, sino de la dinámica propia de la ejecución del procedimiento de redistribución. En todo caso, tampoco se aprecia que en esta fase que se garantice la audiencia de quienes, finalmente, se ven obligados a cambiar de destino forzosamente.

Por todo ello, la institución ve preciso formular una recomendación, a fin de que los procedimientos de redistribución de efectivos de la Policía Foral de Navarra garanticen la motivación suficiente de la decisión (análisis detallado de necesidades del servicio y de su repercusión en las unidades afectadas, sean de origen o de destino) y la audiencia previa de los afectados a quienes se les asigne nuevos puestos de trabajo de forma forzosa.
En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:

Recomendar al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, que los procedimientos de redistribución de efectivos de la Policía Foral de Navarra garanticen la motivación suficiente de la decisión y la audiencia previa de los afectados a quienes se les asigne nuevos puestos de trabajo de forma forzosa.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2018 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea