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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q18/289) por la que se recomienda al Departamento de Salud que deje sin efecto el reintegro de cantidad objeto de queja, considerando que la ayuda familiar reconocida no debería afectar al complemento compensatorio por especial riesgo.

Función Pública

Tema: La disconformidad con el reintegro de una cantidad exigido por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, que se habría originado por un error del órgano administrativo

Función pública

Consejero de Salud

Señor Consejero:

1. El 12 de abril de 2018 esta institución recibió un escrito presentado por la señora doña […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Salud, por el perjuicio económico que le supone el reintegro de cantidades reclamadas, percibidas indebidamente por un error de la Administración.

   En dicho escrito, exponía que:

   1. Trabaja como técnico de radiodiagnóstico en un hospital de Navarra desde el año 2008 y como canguro dos días por semana, percibiendo alrededor de 12.000 euros anuales, divididos en 14 pagas.
   2. En abril de 2017, como trabajadora eventual, le fue concedida una ayuda familiar que antes era únicamente reconocida a trabajadores fijos. Además, le fue concedida con efectos retroactivos desde el nacimiento de sus hijas (cuatro años atrás), percibiendo en total ese mes 4.196,97 euros, estando incluida la mensualidad correspondiente.
   3. Dicha cantidad debiera haber sido compensada como subida salarial y haber sido descontado el complemento de riesgo que percibe como técnico de rayos. Sin embargo, no se procedió de tal forma.
   4. En consecuencia, en marzo de 2018, el Servicio de Nóminas del Gobierno de Navarra le ha reclamado un importe de 960 euros, derivado del mencionado error cometido desde el propio servicio, habiéndole comenzado a descontar de su nómina más de 40 euros, durante 24 mensualidades.
   5. Está divorciada y tiene dos hijas pequeñas. Precisa esa cantidad de dinero que ahora se le reclama para asumir las cargas hipotecarias y familiares, a cuyo pago no tendría que hacer frente de no haberse cometido un error administrativo.
   6. Con el fin de aminorar el perjuicio al que se está viendo expuesta, propuso la devolución de dicha cantidad a través de la cobertura de bajas laborales, de vacaciones o de periodos de formación de sus compañeros. Sin embargo, su propuesta ha sido rechazada.

2. Seguidamente, la institución se dirigió al Departamento de Salud, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

   En el informe recibido, se señala lo siguiente:

   “La Resolución 516E/2018, de 21 de marzo, del Director de Profesionales del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, ordenaba la regularización y el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas por Doña […], en concepto de CPTA entre el 1 de marzo de 2014 y el 31 de enero de 2018. Anteriormente, se había iniciado el procedimiento de regularización y reintegro por Resolución 382E/2018, también del Director de Profesionales.

   Resumidamente, no se había aplicado el apartado 5 de la Disposición Adicional Séptima de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, que establece que el complemento compensatorio (CPTA) será absorbido con cualquier incremento que se produzca en las retribuciones del personal que lo tuviera reconocido. Advertida esta circunstancia se procedió a la regularización.

   En cuanto al modo de proceder, como bien se expone, se le reclama un importe de 960 euros, y de cara a facilitar su reintegro, los descuentos en nómina se han fraccionado en 24 mensualidades.

   Sin entrar a prejuzgar que se puedan tomar otras medidas, no podemos aceptar la propuesta de devolución de dicha cantidad a través de la cobertura de bajas laborales, vacaciones, etc. Estas eventualidades constituyen ofertas de contratación, que se deben gestionar respetando el orden de prelación establecido en las listas, conforme dicta la Orden Foral 347E/2017, de 23 de marzo,del Consejero de Salud, por la que se aprueban las normas de gestión de las listas de aspirantes a la contratación temporal en los centros y establecimientos de los organismos autónomos adscritos al Departamento de Salud”.

3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con un reintegro de cantidad exigido por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea a la interesada, que se habría originado por un error del órgano administrativo.

   Según se comprueba, el reintegro, vía regularización de la nómina, obedece a que, cuando se reconoció a la interesada la ayuda familiar, no se modificó la cantidad percibida en concepto de complemento compensatorio.

4. En relación con el motivo determinante del acto de reintegro objeto de queja, esta institución, con ocasión del expediente 17/805 –en dicho expediente, un sindicato cuestionaba la interpretación realizada por parte del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea de la disposición adicional 7.5 de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, en relación con el alcance de la absorción del complemento compensatorio, por cuanto se hace extensiva su aplicación a retribuciones como la ayuda familiar-, esta institución consideraba lo siguiente:

   1. “3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con la interpretación y aplicación de la disposición adicional séptima, apartado quinto, de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.

      La citada disposición, que fue añadida por Decreto-Ley Foral 1/2011, de 6 de octubre, por el que se aprueban diversas medidas para el cumplimiento del objetivo de déficit, establece que:

      Al personal sanitario que viniera percibiendo un complemento de especial riesgo en cuantía superior a la fijada en el apartado anterior de esta disposición, se le asignará un complemento compensatorio por la diferencia. Esta compensación será absorbida con cualquier incremento que se produzca en sus retribuciones, incluyéndose expresamente entre ellas tanto las referidas a sus retribuciones personales y complementarias como a las actualizaciones retributivas que se puedan aplicar con carácter general.

      Por lo tanto, la norma, tras disponer la asignación de un complemento compensatorio al personal sanitario que viniera percibiendo un complemento de especial riesgo en cuantía superior a la fijada en la nueva regulación, dispone que:

      1. La compensación será absorbida con cualquier incremento que se produzca en las retribuciones del personal sanitario.
      2. Se incluyen expresamente entre ellas tanto las referidas a sus retribuciones personales y complementarias, como a las actualizaciones retributivas que se puedan aplicar con carácter general.

   2. 4. La Ley Foral 11/1992 clasifica, en su artículo 6, las retribuciones del personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea en: a) retribuciones personales básicas; b) retribuciones complementarias; y c) indemnizaciones y otras retribuciones especiales.

      La ayuda familiar se integra dentro de estas últimas (retribución especial), de conformidad con el artículo 6.4 b) de la citada ley foral.

      Dado que la disposición legal cuya interpretación se cuestiona, no hace referencia expresa, a efectos de la absorción del complemento compensatorio, a la ayuda familiar (a diferencia de lo que hace con las retribuciones personales y complementarias y con las actualizaciones retributivas que se puedan aplicar con carácter general), se suscita razonablemente la duda de si dicha retribución especial ha de computarse.

      En las sentencias que cita el Departamento de Salud, la duda ha sido resuelta en sentido favorable a la interpretación sostenida por el órgano administrativo, viniendo a entenderse, expuesto ahora en síntesis, que la referencia legal a cualquier incremento que se produzca en las retribuciones así lo impondría.

   3. 5. A efectos de resolver sobre la cuestión, a juicio de esta institución, procede considerar lo dispuesto en el Reglamento Provisional de Retribuciones del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, por cuanto se trata de la norma que, en materia retributiva, desarrolla el Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra con un carácter general.

      Aun cuando, en lo que atañe al personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, es preferente la aplicación de su normativa específica (Ley Foral 11/1992, y normas de desarrollo), procede tal referencia a la normativa común en la materia, tanto en lo no previsto en la ley especial (en este sentido, el artículo 4 de dicha ley foral), como en aquellos aspectos cuya interpretación se presente como dudosa.

      El artículo 46 del Reglamento Provisional de Retribuciones del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra regula la compensación por retribuciones anteriores superiores a las derivadas de la aplicación del presente reglamento provisional, desarrollando lo previsto en el artículo 55 del Texto Refundido del Estatuto del Personal de las Administraciones Públicas de Navarra.

      Se trata de una compensación de similar naturaleza a la que ahora nos ocupa (aunque con un alcance más general), por cuanto tiene por finalidad neutralizar los eventuales efectos negativos de la aplicación de un régimen retributivo novedoso, en comparación con el anterior.

      El artículo 47 de dicho reglamento dispone:

      1. “A los efectos del cálculo de la compensación a que se refiere el artículo anterior, en ninguno de los sistemas retributivos serán tenidas en cuenta:
         1. La ayuda familiar, con excepción de la que, con arreglo a la normativa anterior a la entrada en vigor del presente Reglamento Provisional, tenían reconocida con carácter general todos los funcionarios con independencia de sus circunstancias familiares”
         2. Las compensaciones por horas extraordinarias, por trabajo en días festivos o por guardias médicas”.

   4. Por lo tanto, la norma declara que la ayuda familiar no es computable a efectos de la compensación, salvo la reconocida con carácter general a todos los funcionarios con independencia de sus circunstancias familiares.

      Obedece dicho precepto a la idea de que la ayuda familiar, en la medida en que responde a las circunstancias personales, particulares, familiares o de necesidad del funcionario, que son coyunturales (y, por ende, no se configura como una retribución concedida con carácter general a los funcionarios), no es comparable a efectos de la compensación. La compensación tiene lugar merced a la comparación entre uno y otro sistema retributivo de forma objetiva, al margen de la ayuda familiar. Así configurada, la ayuda familiar es una remuneración sui generis, cuya causa última no responde al ejercicio de la función pública propiamente dichamente o a las características objetivas del puesto de trabajo desempeñado, sino que aparece como una prestación que participa de las notas de las ayudas que las empresas conceden a los trabajadores por causa de necesidades particulares y coyunturales que en estos puedan concurrir (cónyuge sin ingresos, hijos menores no emancipados, hijos con discapacidad, etcétera).

      Se está, por lo tanto, ante una prestación cuya naturaleza se aproxima a la de las ayudas sociales o en materia de seguridad social (si bien otorgada por la empresa), basada en el estado de necesidad del trabajador, y no tanto en el desempeño de su función propiamente dicha.

   5. 6. Esta institución considera que, en el caso de la compensación por especial riesgo que ahora nos ocupa, y de su eventual absorción, sería aconsejable aplicar el mismo criterio que establece el Reglamento de Retribuciones del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, y, por tanto, no debería eliminarse o minorarse dicho complemento por causa de la percepción de una ayuda familiar.

      De conformidad con el artículo 20 de la Ley Foral 11/1992, el personal funcionario y el estatutario adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea perciben la ayuda familiar establecida con carácter general para los funcionarios al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y en las mismas condiciones establecidas para los mismos.

      La citada ayuda familiar, de acuerdo con el artículo 50 del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, se percibe en función de las circunstancias familiares del personal.

      Esta configuración, según interpreta esta institución, hace que no se esté ante una retribución comparable a efectos de decidir si procede alterar o no un complemento compensatorio, como el que nos ocupa. La absorción procedería en la medida en que se produzca una mejora en las retribuciones del personal que la percibe (en una consideración abstracta o general, vinculada a su condición funcionarial o al puesto de trabajo desempeñado), pero no por razón de sus vicisitudes familiares, que, además, pueden ir variando, apareciendo o despareciendo las contingencias determinantes.

      Refuerza esta interpretación el inciso final de la disposición adicional cuya aplicación ha motivado la queja (con carácter general), pues, aunque referido a las actualizaciones retributivas del personal funcionario, abunda en la idea de que lo perseguido no es computar cualquier posible incremento en las retribuciones de un funcionario determinado (que pueden obedecer, como es el caso, a circunstancias coyunturales o familiares), sino el alza de las retribuciones establecidas con carácter general por razón de la condición funcionarial o del desempeño de los distintos puestos de trabajo.

      Con mayor razón debería evitarse, si es que se produce, el efecto que se denuncia en la queja que podría haber sucedido en algunos casos, en los que, por haberse solicitado la ayuda familiar, las interesadas, al perder el complemento compensatorio por especial riesgo, habrían visto minoradas sus retribuciones totales. Aun cuando se sostenga la interpretación contraria a la que aquí se ha defendido, se estaría ante un resultado contrario a la finalidad de la norma, pues lo querido es que se mantenga el nivel retributivo y no que se vea reducido.

   6. 7. Por todo lo anterior, se formula una recomendación para que la ayuda familiar, en tanto que basada en circunstancias familiares y no reconocida con carácter general a los funcionarios, no sea tenida en cuenta a efectos del mecanismo de absorción del complemento compensatorio de especial riesgo que contempla la disposición adicional séptima, apartado quinto, de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, reguladora del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea”.
5. Los anteriores razonamientos, aplicados al caso objeto de queja, llevan a esta institución a recomendar que se deje sin efecto el reintegro de cantidad exigido, pues, como se ha señalado, el mismo vendría motivado por el hecho de que se reconoció a la interesada la ayuda familiar, concepto retributivo que, en nuestro criterio, no debería determinar la minoración del complemento compensatorio por especial riesgo.

6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:

   Recomendar al Departamento de Salud que deje sin efecto el reintegro de cantidad objeto de queja, considerando que la ayuda familiar reconocida no debería afectar al complemento compensatorio por especial riesgo.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Salud informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2018 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea