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Función Pública
Tema: El desacuerdo de varios funcionarios por la decisión de la Administración pública de considerar obligatoria la impartición de formación en materia de riesgos laborales y de no retribuir la misma, en contra del criterio aplicado de forma precedente.
Función pública
Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia
Señora Consejera:
__________________________________________________
Consejero de Salud
Señor Consejero:
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Salud y al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
El 18 de diciembre de 2017 y el 10 de enero de 2018 se recibieron los informes solicitados, de los que se da traslado a los interesados.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por un grupo de diez funcionarios adscritos al Instituto de Salud Pública y Laboral de Navarra, por la decisión de la Administración pública de considerar obligatoria la impartición de formación en materia de riesgos laborales y de no retribuir la misma.
Según se explica en la queja, los interesados prestan servicios como Técnicos de Prevención de Riesgos Laborales, tienen una antigüedad comprendida entre los ocho y los veintitrés años, y, desde su integración en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, a lo largo de su extensa trayectoria (desde 1986 hasta 2017), con independencia del órgano concreto al que han estado sucesivamente adscritos, han venido colaborando en diversos cursos y acciones formativas de su especialidad, de manera esporádica y no habitual.
Esta actividad siempre había sido considerada voluntaria y retribuida por la Administración pública; sin embargo, en mayo de 2017, en relación con la organización de unos cursos de formación para delegados de prevención, mediante un correo electrónico de la Jefa de la Sección de Prevención de Riesgos Laborales, se les indicó que la impartición tendría carácter obligatorio y no retribuido.
Por parte del Departamento de Salud y del Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, en relación con la controversia que se suscita, se ha informado de la emisión de la Resolución 115E/2017, de 28 de noviembre, de la Directora General de Función Pública. Mediante dicha resolución, expresado aquí en resumen, se viene a considerar que se está ante las funciones propias del puesto de trabajo de los interesados, por lo que se trata de una prestación obligatoria para ellos y no determinante de una compensación económica.
El artículo 36.1 j) del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por el Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto (en lo sucesivo, Estatuto del Personal), establece que los funcionarios públicos tienen derecho a percibir las retribuciones que les correspondan.
Entre esas retribuciones, la Administración de la Comunidad Foral de Navarra ha venido entendiendo comprendidas, de forma continua y pacífica, la compensación por participar en acciones formativas bien a otros empleados públicos, bien a terceras personas. Y se ha hecho tanto con un carácter general, como específico para los principales sectores de la actividad administrativa.
En el ámbito general de los funcionarios públicos, el Decreto Foral 216/2002, de 21 de octubre, regula la participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra en las actividades formativas del Instituto Navarro de la Administración Pública, y establece sus compensaciones económicas.
En el ámbito sanitario, el artículo 24 de la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, del régimen específico del personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, dispone que:
El personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea será compensado por impartir docencia o cursos de formación en el ámbito del sector público en la cuantía y condiciones que se determinen reglamentariamente
.
En desarrollo de este precepto legal, el Decreto Foral 44/2003, de 3 de marzo, por el que se determinan y asignan las retribuciones complementarias de los puestos de trabajo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, establece lo siguiente:
El personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea será compensado por impartir docencia, cursos o seminarios para la formación en el ámbito del sector público, organizados por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, con las cuantías que se especifican en el Anexo 3 de este Decreto Foral, siempre que la misma no constituya la prestación de las funciones propias del puesto de trabajo o forme parte de programas de formación reglados, y su cobro haya sido previsto y autorizado por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea en el momento de aprobación del curso, programa o actividad formativa
.
En el ámbito educativo, el artículo 33 de la Ley Foral 20/2017, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el año 2018, establece la compensación económica por impartir formación al personal docente. A tal efecto, dispone que el personal de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos podrá percibir compensación económica por impartir alguna de las actividades formativas recogidas en el Plan de Formación del Profesorado que cada año elabora el Departamento de Educación o de las organizadas directamente por la Dirección General de Educación o por los Centros de Apoyo al Profesorado, siempre y cuando realice esta tarea fuera de su jornada de trabajo. Seguidamente, se establecen las cuantías de esas compensaciones.
Por otro lado, el artículo 56 del Estatuto del Personal, al delimitar los deberes de los funcionarios públicos en situación de servicio activo, señala que estos están obligados a cumplir de modo fiel, estricto y diligente las funciones propias de su cargo [letra b)].
En este marco normativo citado, y como se ha indicado, por regla general, la participación de los funcionarios públicos en acciones formativas no se ha venido entendiendo por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra como un deber obligatorio y no compensable. Y así no era polémico que, hasta que no se produjo la orden de la jefatura de la sección de prevención de riesgos laborales en el sentido de que la formación debe entenderse como una función propia del cargo del funcionario, los funcionarios que realizaban las acciones formativas percibían las compensaciones correspondientes.
Por tanto, en el caso objeto de la queja, se está ante un cambio de criterio por parte de la Administración pública: hasta antes de un momento determinado la formación en materia de prevención de riesgos laborales era compensada, y a partir de ese momento determinado, la formación en materia de prevención deja de ser compensada porque se entiende que forma parte de las funciones propias del puesto de trabajo.
A efectos de fijar la postura de esta institución, ha de partirse de que el régimen jurídico de derechos y obligaciones de los funcionarios es de configuración legal, de forma que las modificaciones que se introduzcan en el mismo han de fundarse en las leyes que establezcan tal régimen y en las demás normas que las desarrollen.
También ha de partirse -pues no es un hecho que aparezca controvertido en el expediente de queja- de que, en el caso de los funcionarios que la han presentado (Técnicos en Prevención de Riesgos Laborales o en Salud Laboral), durante un periodo de tiempo muy extenso (desde su ingreso en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y hasta 2017), se habría venido considerando por la Administración que la actividad de impartición de formación que desempeñan en materia de salud laboral tenía un carácter voluntario y retribuido, y, por ende, que no formaba parte de las funciones propias del puesto de trabajo o inherentes al mismo.
O bien justificar, a falta de una modificación normativa apta para producir tal cambio en los derechos y obligaciones de los funcionarios, o del contenido funcional de los puestos de trabajo, que el criterio aplicado de forma precedente era disconforme con la ley vigente (de forma que no habría la obligación de mantenerlo).
En todo caso, ha de señalarse que, como deriva del principio de seguridad jurídica, la ley obliga a motivar las decisiones que supongan apartarse de las decisiones adoptadas precedentemente [artículo 35.1, c), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas], y, asimismo, a proteger en todo momento la buena fe y la confianza legítima que los ciudadanos hayan depositado en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y en el comportamiento normal y ordinario seguido hasta entonces, sin que la aplicación de este principio pueda llevar a resultados contrarios con el ordenamiento jurídico (artículo 8 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Comunidad Foral de Navarra).
En este caso, no cabe entender justificada la decisión administrativa adoptada, que determina un cambio del criterio seguido de forma precedente y pacífica durante años y que supone un cambio en las condiciones de trabajo de los empleados públicos afectados.
Se invoca, como fundamento de tal decisión, el Decreto Foral 63/2012, de 18 de julio, por el que se crea y se aprueban los Estatutos del Organismo Autónomo Instituto de Salud Pública y Laboral de Navarra, modificado por el Decreto Foral 242/2015, de 14 de octubre, al estar previstas en la norma, entre las funciones del Servicio de Salud Laboral del citado organismo, las de asesoría, impulso y fomento de la información y desarrollo de actuaciones de formación de trabajadores, de empresarios y sus respectivas organizaciones (….)
, y de participar en la formación de especialistas (…)
. De la atribución de estas funciones al Instituto de Salud Pública y Laboral de Navarra (concretamente, al Servicio de Salud Laboral), la Administración concluye que la participación en la actividad formativa del organismo constituye ejercicio de las funciones propias del puesto de trabajo de los interesados
Sin embargo, la norma citada tan solo regula la estructura orgánica del Instituto de Salud Pública y Laboral de Navarra en cuanto organismo autónomo, y atribuye funciones a los órganos adscritos al mismo. Estamos ante una norma reglamentaria de carácter organizativo (los denominados por la doctrina reglamentos orgánicos
), que no puede establecer ni derechos, ni deberes de los funcionarios adscritos a dicho organismo, ni puede predeterminar el concreto contenido funcional de unos u otros puestos de trabajo integrados en el mismo. Se trata, en definitiva, de una norma que establece las competencias del órgano administrativo, pero que no puede concretar las funciones que corresponden específicamente a unos u otros funcionarios integrados en ese órgano, ni imponerles el deber de impartir formación, menos aún deducirse de ello. Por ello, de dicha norma orgánica no cabe inferirse, con el automatismo con que se plantea por parte del órgano administrativo, que los puestos de trabajo de los interesados conlleven la impartición directa de la formación. De aceptarse tal razonamiento, que asimila la función del órgano a la del puesto de trabajo, habría de concluirse que todos los funcionarios integrados en el órgano tendrían tal deber.
Además, dicha norma orgánica no resulta sustancialmente novedosa, pues, según se comprueba, también con anterioridad a su aprobación, en la normativa precedente, se atribuían al organismo funciones similares. Así, el artículo 4 del Decreto Foral 16/2006, de 10 de abril, por el que se aprobaron los estatutos del organismo autónomo Instituto Navarro de Salud Laboral (norma hoy sustituida), ya incluía, como función de este, la información y formación de los trabajadores y empresarios en cuanto a los planes, programas y actuaciones sanitarias en el campo de la salud laboral de forma participativa
. Y, en la misma norma, se atribuía al Servicio de Servicio de Seguridad e Higiene en el Trabajo y Formación la función deimpulso y fomento de la información y formación de los trabajadores, empresarios, profesionales y Administraciones Públicas en relación con la prevención de riesgos laborales y condiciones de trabajo, así como la promoción y protección de la salud de los trabajadores
.
En definitiva, la norma que cita la Administración pública en amparo de su decisión no es suficiente para justificar el cambio de criterio que se aprecia en este caso, ni para considerar que la actividad formativa a que se refiere la queja ha dejado de ser obligatoria y sometida a compensación económica, como se vino considerando pacíficamente hasta 2017.
Tampoco se aprecia ninguna norma que, afectando al régimen de derechos y deberes de los funcionarios, determine el cambio de criterio.
Y, finalmente, tampoco considera esta institución que, por razón del puesto de trabajo ocupado por los interesados, o por razón de las titulaciones exigidas para su acceso, se imponga como manifiesto que el puesto lleve aparejado necesariamente actividades docentes o de impartición directa de formación (sin perjuicio de la participación en el ejercicio de tal función por parte del organismo). A este respecto, procede señalar que el puesto de Técnico
(con la especialización correspondiente por razón de la titulación académica exigida para el acceso o por razón de la materia correspondiente al ámbito de adscripción), es común en los distintos ámbitos orgánicos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, sin que, ordinaria o consustancialmente, lleve aparejado la función de impartir formación, que, por sus características, puede requerir unas capacidades o habilidades muy específicas.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Salud y al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, que dejen sin efecto la decisión que ha motivado la queja de los funcionarios interesados, Técnicos de Prevención de Riesgos Laborales del Instituto de Salud Pública y Laboral de Navarra, y que continúen considerando como no obligatoria y, de prestarse, objeto de compensación, la actividad de impartición de formación desempeñada por los mismos, como se ha hecho hasta 2017, al no apreciarse justificado el cambio en las condiciones de trabajo.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Salud y el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, informen, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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