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Función Pública
Tema: Expediente disciplinario incoado y falta respuesta a recurso de alzada.
Función pública
Consejero de Salud
Señor Consejero:
El 3 de mayo de 2017 esta institución recibió un escrito de la señora doña […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Salud, por su disconformidad con la Resolución 140/2017, de 24 de febrero, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, que resuelve el expediente disciplinario que le fue incoado, así como por la falta de contestación a dos recursos de alzada interpuestos.
En dicho escrito, tras exponer los antecedentes que han motivado la queja, solicitaba que:
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Salud, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada, así como una copia del expediente disciplinario objeto de queja.
El 18 de mayo de 2017 tuvo entrada en esta institución la documentación solicitada.
En primer lugar, procede recordar que la obligación de cualquier Administración pública de resolver expresamente cuantas solicitudes se le formulen por los interesados viene establecida en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, aplicable a los recursos de alzada presentados por la interesada, todavía no resueltos. De acuerdo con dicho precepto, el ciudadano, ante una solicitud dirigida a una Administración, tiene derecho a que se incoe el correspondiente procedimiento y se le dé puntual respuesta sobre el contenido de su solicitud, fijándose, en el caso de los recursos de alzada, el plazo máximo de tres meses para contestar.
Asimismo, el artículo 7 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, dispone que los ciudadanos tienen derecho a una buena administración y que este derecho incluye el de obtención de una resolución expresa por parte de la Administración dentro del plazo legalmente previsto.
De conformidad con tales preceptos legales, la resolución expresa de las solicitudes que presenten los ciudadanos no es una facultad para la Administración pública, sino un deber legal y un derecho de tales ciudadanos, así como una regla esencial de todo procedimiento administrativo. La propia Ley reguladora del procedimiento administrativo común ni siquiera exime a la Administración del cumplimiento de esta obligación en los casos en que haya vencido el plazo para dictar resolución expresa.
Ello permite extraer dos importantes consecuencias: la primera, que el silencio administrativo, que es lo generado en este caso, no es más que el reflejo del incumplimiento de una obligación impuesta ex lege a la Administración; la segunda, que esta sigue estando obligada a resolver la petición formulada aun después de transcurrido el plazo fijado para la resolución expresa.
En este caso, el Departamento de Salud y el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, no han dado contestación a los recursos de alzada interpuestos por la autora de la queja el 28 de diciembre de 2015, frente a la Resolución por la que se disponía su cese en la Jefatura de Enfermería y frente a otra Resolución por la que se le denegaron tres días de vacaciones, cuando su deber legal es hacerlo en el plazo máximo de tres meses.
A la vista de la falta de contestación a dichos recursos de alzada, esta institución considera que se ha obviado el deber legal de contestar a la autora de la queja. Por ello, se formula un recordatorio de deberes legales a este respecto, para que el Departamento de Salud conteste expresamente, en tiempo y forma, todos los recursos que le formulen, instándole al seguimiento de la tramitación del recurso interpuesto por la interesada ante la Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, frente a la Resolución 1698/2015, de 26 de noviembre, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por la que se le cesó de la Jefatura de Enfermería, se finalizó la suspensión cautelar de sus funciones y se ordenó su reincorporación al puesto de enfermera en el C.S. Rochapea.
Por otra parte, entrando ya en cuestiones tocantes al expediente disciplinario objeto de queja, esta institución constata que han transcurrido más de diecinueve meses entre su incoación y su resolución. La Resolución del Director de Atención Primaria del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por la que se incoó el expediente, se dictó el 17 de junio de 2015, mientras que la Resolución del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por la que se resolvió y se consideró a la interesada responsable de dos infracciones graves, es de 24 de febrero de 2017.
El artículo 71 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido del estatuto del personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra, en sus apartados segundo y tercero, establece lo siguiente en relación con la duración máxima del procedimiento disciplinario:
“2. El plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento disciplinario por faltas graves y muy graves será de doce meses, contados desde la fecha de adopción de la resolución de incoación del expediente. En los procedimientos disciplinarios por faltas leves, este plazo máximo será de seis meses.
3. A los efectos de los plazos previstos en el apartado anterior, no computará el tiempo en que el expediente disciplinario se encuentre paralizado por causa imputable al presunto responsable”.
Del expediente remitido por el Departamento de Salud, se constata que la interesada interpuso demanda de recurso contencioso-administrativo por la vía especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona contra la Resolución 39/2015, de 17 de junio, del Director de Atención Primaria del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por la que se incoó el expediente disciplinario. Dicho recurso fue desestimado por la sentencia, de 25 de noviembre de 2015, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3, de Pamplona, que fue a su vez recurrida en apelación por la autora de la queja. Este último recurso fue desestimado mediante la sentencia 170/2016, de 14 de abril, de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra.
Desde la interposición del recurso contencioso-administrativo hasta la sentencia por la que se resolvió el recurso de apelación, se han producido varios actos que, o bien guardaban relación con el expediente disciplinario, o bien se encontraban relacionados directamente con su instrucción. Así, por ejemplo, el 19 de noviembre de 2015 (antes de que se dictara la sentencia del Juzgado) se citó a la autora de la queja a comparecer con objeto de prestar declaración ante el instructor del expediente disciplinario; se dictó la Resolución 1698/2015, de 26 de noviembre, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por la que se cesó a la autora de la queja de la Jefatura de Enfermería, se finalizó la suspensión cautelar de sus funciones y se ordenó su reincorporación al puesto de enfermera en el C.S. Rochapea; se produjeron varias comparecencias o citaciones de comparecencias de personas relacionadas con las cuestiones que se estaban sustanciando en el expediente disciplinario; se incorporaron al expediente hechos producidos con posterioridad a la incoación del expediente; y se incorporó al expediente un informe sobre el número de reclamaciones, exceptuadas las relativas a las listas de espera, presentadas en el C.S. Rochapea y otros dos centros de población y número de profesionales similares.
Por ello, esta institución considera que, durante el tiempo transcurrido entre el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la interesada y su resolución, el expediente disciplinario no se encontraba paralizado.
El artículo 44 de la Ley30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, y el artículo 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, actualmente en vigor, establecen, de forma coincidente, los efectos de la falta de resolución expresa en el plazo máximo legalmente establecido, en los procedimientos iniciados de oficio, determinando que: En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92
.
De este modo, constatado que el procedimiento disciplinario objeto de queja se resolvió una vez superado ampliamente el plazo máximo de doce meses legalmente establecido, a criterio de esta institución, debe declararse la caducidad de dicho procedimiento disciplinario y procederse al archivo de las actuaciones realizadas.
Por otra parte, y a mayor abundamiento, esta institución considera oportuno pronunciarse sobre diferentes aspectos de fondo relacionados con el procedimiento disciplinario aludido en la queja.
En primer lugar, procede señalar que, en línea con lo informado por los sindicatos integrantes de la Comisión de Personal del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea en su propuesta de archivo del expediente realizada el pasado 17 de febrero de 2017, la interesada fue suspendida de la totalidad de sus funciones durante un plazo de seis meses durante el año 2015. Tal suspensión cautelar, que apuró el máximo de tiempo legalmente establecido por el artículo 29.1 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, resulta desproporcionada respecto a las infracciones que se le imputan, puesto que la propia suspensión de empleo resulta una sanción mayor que la doble sanción de suspensión de empleo y sueldo de 5 días finalmente impuesta. Asimismo, tampoco queda justificado en qué medida la medida provisional de suspensión de empleo aseguraba la eficacia de la resolución que podía recaer, justificación necesaria que debe concurrir en la adopción de toda medida provisional, a tenor de lo dispuesto en el artículo 35.1 del Decreto Foral 117/1985, de 12 de junio, que aprueba el reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de las Administraciones públicas de Navarra.
Asimismo, resulta llamativo que, a la vista de las infracciones imputadas - faltas de respeto a las autoridades, superiores, compañeros, subordinados y administrados-, una vez se decidió que la autora de la queja debía reincorporarse a su puesto de trabajo en el C.S. Rochapea, no se tomara, o al menos no parece que así se hiciera, ninguna medida para evitar que el mal clima de trabajo que presuntamente se venía dando pudiera agravarse.
En este sentido, la autora de la queja señala que, el 27 de enero de 2016, solicitó al Consejero de Salud que, de manera preventiva, y en tanto no se resolviera el expediente disciplinario, se evitara que coincidiera en el desempeño de sus funciones con las personas que le denunciaron. Esta petición, según afirma la interesada, fue aceptada por el Consejero, consistiendo la orden organizativa que se debía adoptar en dos medidas: cambiar a la interesada el día de la semana en que debía hacer extracciones de sangre y modificar el día de la semana en que le correspondía hacer guardia. Según considera la autora de la queja, dichas pretensiones resultan fáciles de satisfacer dada la dimensión del equipo del centro de salud de la Rochapea (18 enfermeras y 19 médicos).
Sin embargo, esta orden nunca se produjo y solo fue a partir del 20 de febrero de 2017 cuando, al trasladarse a otro centro de salud, consiguió cumplir con la finalidad de su petición.
En último lugar, en opinión de esta institución, existe una falta de correspondencia entre las infracciones imputadas a la autora de la queja y los hechos probados y objeto de sanción.
Tal y como se ha señalado anteriormente, las infracciones objeto de sanción son las tipificadas en el artículo 63.l) del Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, y en el artículo 6.d) del Decreto Foral 117/1985, de 12 de junio, que aprueba el reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de las Administraciones públicas de Navarra, consistentes en: La falta de respeto a las autoridades, superiores, compañeros, subordinados y administrados
.
Sin embargo, los hechos declarados probados e imputables como autora a la interesada, son los siguientes:
Que en una reunión del Comité del Plan de Mejora del C.S. Rochapea que tuvo lugar el 21 de mayo de 2015, trató incorrectamente a una subordinada (una enfermera) al sacar en público su agenda y dando a entender que trabajaba poco.
En opinión de esta institución, no parece que ninguno de los hechos declarados probados, puedan encajar en el tipo infractor imputado.
La denegación del permiso para acudir al médico, si bien dicho permiso fue finalmente concedido aunque se difiere en las razones por las que se produjo dicha concesión, no supone una falta de respeto a un subordinado. Tal conducta, de probarse dolosa –aspecto que esta institución no entiende que concurra en el presente caso-, podría ser constitutiva de otro tipo de infracción. Sin embargo, en ningún caso, el hecho de denegarse un permiso para asistir al médico puede entenderse como una falta de respeto a un subordinado.
Por otra parte, tampoco puede considerarse el segundo hecho demostrado como una falta de respeto a un subordinado, si se tiene en cuenta el marco en el que se produjo –una reunión del Comité del Plan de Mejora del centro de salud-. La actuación de la interesada puede que no fuera la más adecuada con respecto a la finalidad que pretendía conseguir. Sin embargo, en el marco de una reunión en la que se planteaban propuestas de mejora relacionadas con la reasignación de tareas de unos profesionales a otros, puede ser entendible que se compare el trabajo que efectúan diferentes unidades o puestos, con el fin de contrastar las diferentes opiniones y opciones existentes para adoptar, en su caso, las medidas organizativas que resulten oportunas para una distribución equitativa de las tareas a asignar. Lo anterior resulta aún más patente si se considera que, en la fecha en la que se produjeron los hechos, la autora de la queja era la Jefa de Enfermería del centro de salud.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Salud informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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