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Función Pública
Tema: Denegación del disfrute de días de asuntos propios tras incapacidad temporal.
Acceso a un empleo público
Consejero de Salud
Señor Consejero:
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Salud, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 20 de febrero de 2017 esta institución recibió el informe solicitado, en el que se expone lo siguiente:
“El Reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario a de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral 11/2009, de 9 de febrero, regula en su Capítulo II, el régimen de vacaciones de personal incluido en su ámbito de aplicación, estableciendo su duración, el régimen de su disfrute y los supuestos que pueden dar lugar a su interrupción.
En concreto, en orden a dilucidar la queja de la Sra. […], tras reconocer que el personal funcionario dispone de veintisiete días laborales de vacaciones durante cada año completo de servicio activo, o los días que proporcionalmente le correspondan si el tiempo de servicio hubiera sido menor, el artículo 6.1, en relación con su disfrute, establece:
Las vacaciones deberán disfrutarse dentro de cada año natural, caducando el derecho a las mismas el 31 de diciembre de cada año. Cuando así se justifique por una mejor organización del servicio, su periodo de disfrute podrá prolongarse hasta el 15 de enero del año siguiente como máximo
.
El punto 6 del mismo artículo dispone:
El personal funcionario que no haya podido disfrutar de sus vacaciones dentro del periodo fijado en el apartado 1 de este artículo como consecuencia de una incapacidad temporal, podrá disfrutarlas a partir del momento de su reincorporación al trabajo, dentro de los dieciocho meses siguientes a la finalización del año en que se hayan generado…
.
Esta regulación, que se aprobó mediante el Decreto Foral 5/2013, de 23 de enero, es fruto de la doctrina jurisprudencial comunitaria que interpretaba la Directiva 2003/88/CE a la que se refiere la Sra. Legea en su escrito de queja. Por tanto, el objetivo de esta modificación de la regulación foral, entre otros, fue el de integrar en la normativa los criterios interpretativos y aplicativos mantenidos por los Tribunales de Justicia respecto a las consecuencias de la incapacidad laboral en orden al disfrute de las vacaciones.
Sin embargo, en el supuesto planteado, la Sra. […] pretende el disfrute de días de asuntos particulares (no de días de vacaciones) que no ha podido disfrutar en el año natural por haber permanecido en situación de incapacidad laboral.
Esta pretensión no puede ser estimada. Los días de asuntos particulares no participan del mismo régimen previsto para los días de vacaciones, como se puede observar a la vista del ordenamiento jurídico foral que considera que, unos y otros, tienen una naturaleza diferente.
En efecto, los días de asuntos particulares están recogidos en el artículo 30 del Decreto Foral 11/2009, en el Capítulo V, junto con los permisos retribuidos, y con una regulación claramente diferenciada en cuanto a su disfrute. Así, el disfrute de los días de asuntos particulares está condicionado a las necesidades del servicio, caducan el día 31 de diciembre de cada año (no se extiende su disfrute hasta el día 15 de enero del año siguiente, por necesidades del servicio, como ocurre con las vacaciones) y se pueden disfrutar por horas, en concordancia con su propia entidad, la existencia de asuntos particulares que requieran ausentarse del trabajo mientras éste se está ejerciendo.
Por tanto, en la normativa foral aplicable que, insisto, ha sido modificada para adecuarla a la doctrina jurisprudencial aludida, se distingue claramente el régimen de disfrute entre los días de vacaciones y los días de asuntos particulares, que caducan el 31 de diciembre del año en que se generaron. El hecho de que puedan disfrutarse junto con los días de vacaciones no les hace partícipes de la misma naturaleza.
En definitiva, a diferencia de los días de vacaciones, no está reconocido en el reglamento regulador que el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea tiene la obligación de aplicar, que los días de asuntos particulares se puedan disfrutar más allá que dentro del año natural en que se generan, aunque la causa sea el reingreso después de una incapacidad laboral. Por tanto, estos días caducan una vez transcurrido dicho periodo.
En consecuencia, cabe concluir que la actuación del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea en este caso es correcta y, por tanto, no procede atender la queja presentada por doña […] y declarar el derecho al disfrute de los días de asuntos particulares una vez se haya reincorporado al trabajo tras una incapacidad laboral, transcurrido el año natural en que se generaron”.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la denegación a la interesada de varios días de permiso retribuido por asuntos particulares, por vencimiento del periodo de disfrute (en el caso, el año natural), habiendo estado la autora de la queja en situación de incapacidad temporal durante el mismo y no habiendo por tal causa podido disfrutar el permiso.
Por parte del Departamento de Salud, en el informe transcrito, se exponen las razones que fundan su criterio desestimatorio, viniéndose a aducir, dicho en síntesis, que el permiso que ocupa no tiene la misma naturaleza que el derecho a las vacaciones, lo que impide extrapolar las soluciones normativas arbitradas respecto a estas.
El Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra reconoce, en su artículo 38.1, de forma separada, el derecho de los funcionarios en servicio activo a vacaciones anuales retribuidas
(letra e) y el derecho a permisos retribuidos, en los casos y condiciones que reglamentariamente se determinen
(letra g).
En relación con este último derecho, el Reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de las Administraciones públicas de Navarra, en su artículo 30, contempla el permiso retribuido por asuntos particulares, en los siguientes términos:
Esta institución, aun reconociendo que uno y otro derecho (vacaciones y permiso retribuido por asuntos particulares), no tienen la misma naturaleza, ni el mismo nivel de protección jurídica (el derecho a las vacaciones es de rango constitucional), estima que, en la concreta cuestión que nos ocupa, el principio de interpretación del ordenamiento jurídico en el sentido más favorable al ejercicio de los derechos de los ciudadanos lleva a estimar la pretensión que se esgrime la queja y, en definitiva, a neutralizar
la incidencia negativa de los periodos de incapacidad temporal de los trabajadores en el disfrute de sus derechos.
Procede considerar que, tanto en el caso del derecho a las vacaciones, como en el caso del derecho al permiso retribuido por asuntos particulares, concurren las siguientes notas afines, que justifican la solución análoga que aquí se postula:
Ambos derechos pueden verse comprometidos o afectados en su ejercicio por situaciones (típicamente, la de incapacidad temporal o la de baja por maternidad) que determinen la suspensión transitoria de una parte de las obligaciones y efectos propios de la relación de servicio.
En definitiva, la institución considera que, en las situaciones que plantea la queja, el Departamento de Salud, como regla, debe permitir disfrutar de los días de permiso retribuido por asuntos particulares correspondientes, con posterioridad a la reincorporación del trabajador tras la situación de incapacidad temporal o baja maternal, aun cuando hubiera vencido el periodo ordinario de disfrute del permiso, en la medida en que el derecho no hubiera podido ejercerse por una causa ajena a la voluntad del empleado, el acaecimiento de una situación de incapacidad temporal o de baja por maternidad, contingencias protegidas por el ordenamiento jurídico.
Todo ello sin perjuicio de la conciliación de tal criterio con las necesidades del servicio, que, como figura en la normativa reglamentaria de aplicación, pueden limitar el modo de ejercicio de este derecho.
En la Sentencia del 16 de mayo de 2016, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número tres de León, invocada en la queja, con cita de la jurisprudencia comunitaria referida a la incidencia en el derecho a las vacaciones de las situaciones de incapacidad temporal, se viene a postular la aplicación del mismo criterio para el disfrute de los días de asuntos propios, no apreciándose, a estos efectos, una diferencia de sustancia que justifique una solución distinta:
(…) el artículo 7, apartado 1 , de la Directiva 2003/88/CE (LCEur 2003, 3868 ) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003 , relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, debe interpretarse en el sentido de que se opone a disposiciones nacionales o convenios colectivos que establezcan que un trabajador que se encuentre en situación de incapacidad temporal durante el período de vacaciones anuales fijado en el calendario de vacaciones de la empresa en la que está contratado no tiene derecho, una vez dado de alta médica, a disfrutar sus vacaciones anuales en un período distinto del fijado inicialmente, en su caso fuera del período de referencia de que se trate. La peculiaridad del presente proceso estriba en que no se refiere a las vacaciones anuales, sino específicamente a los días de asuntos propios. Pues bien, ni la Directiva 2003/88/CE del Parlamento y el Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, ni la jurisprudencia que la aplica (además de las ya citadas, Sentencia de 21 de junio de 2012 Sala Quinta Asunto C-78/11), establecen distinción alguna a este respecto, siendo así que, salvo que existiera una inequívoca previsión normativa en contrario, no parece justificado seguir un criterio distinto que con las vacaciones anuales, tal como resulta de los términos de la STS de 21 de julio de 2014 ( RJ 2014, 4112 ) , rec. 304/2013, pues la naturaleza de los días de asuntos propios, una vez que han sido establecidos por el legislador nacional, no difiere -a estos efectos- de la de las vacaciones anuales. Procede, en consecuencia, la estimación del recurso contencioso-administrativo, reconociendo el derecho del actor a los días de asuntos propios que no pudo disfrutar por causa de incapacidad temporal
.
En la Sentencia del Tribunal Supremo del 21 de julio de 2014, relativa al periodo de disfrute de días de asuntos propios en un caso en que concurrió una incapacidad temporal en el periodo originario, se viene a señalar que, salvo que exista una causa de justificación y así se explicite, procede otorgar el mismo trato que al caso de las vacaciones:
“En consecuencia, propone que los días de asuntos propios correspondientes a 2012, conforme al artículo 9.5 de la Resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 28 de diciembre de 2012, se puedan utilizar hasta el 30 de junio de 2014. Es decir, un año más allá de lo autorizado por la Secretaria General y ratificado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, cuya resolución nada dice sobre el particular para explicar por qué limita al 30 de junio de 2013 lo que se le ha propuesto que extienda hasta el 30 de junio de 2014 y por qué no considera procedente dar a estos días de asuntos propios, en circunstancias como las concurrentes, el mismo trato que a las vacaciones, tal como también había apuntado el mencionado informe.
Sobre este último aspecto, la aplicabilidad a estos días de asuntos particulares, del mismo régimen previsto ahora para los de vacaciones, a falta de previsión normativa, consideramos que, mediando la propuesta o informe conocido, el Pleno del Tribunal de Cuentas debió explicar por qué no la consideraba procedente. Y, también, por qué limitó al 30 de junio de 2013 el plazo y no al 30 de junio de 2014. Como quiera que la inexistencia de una regulación expresa sobre una materia no faculta para tomar cualquier decisión sobre ella ni exime de observar las prescripciones de otras normas ni las exigencias derivadas de los principios generales del Derecho, consideramos que la resolución del Pleno del Tribunal de Cuentas por apartarse inmotivadamente del criterio técnico expresado y, además, por seguir equivocadamente, como la ulterior resolución de la Secretaria General, lo dispuesto en el artículo 9.5 de la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 28 de diciembre de 2012, en lo relativo a la fijación del límite temporal, es contraria a Derecho. Infringe, en efecto, el artículo 54 de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) y, en tanto no incluye los razonamientos indicados, no puede considerarse respetuosa con el artículo 14 del Estatuto Básico del Empleado Público (RCL 2007, 768) invocado también en la demanda”.
Con fundamento en tales razonamientos, la Sentencia del Tribunal Supremo reconoce el derecho de los recurrentes a disfrutar de los días de asuntos propios correspondientes a 2012 hasta el 30 de junio de 2015 (esta fecha obedece a que era la determinada para el disfrute de las vacaciones en aquel caso).
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Salud que, en los casos en que concurran situaciones de incapacidad temporal o baja maternal en el periodo correspondiente, y, por tal circunstancia, los empleados públicos no hayan podido disfrutar en su integridad del derecho al permiso retribuido por asuntos particulares (días de asuntos propios
), permita su disfrute con posterioridad a la reincorporación al puesto de trabajo, aun vencido el año, curso o periodo ordinario, sin perjuicio de poder hacer compatible ello con las necesidades del servicio. Asimismo, recomendarle que aplique tal criterio al caso objeto de queja, reconociendo a la interesada los días de asuntos propios que correspondan.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Salud informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta la resolución y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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