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Función Pública
Tema: Denegación del disfrute de asuntos propios tras una incapacidad temporal.
Función pública
Consejero de Educación
Señor Consejero:
Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.
El 30 de noviembre de 2016 esta institución recibió el informe solicitado, en el que se expone lo siguiente:
“El artículo 30 del Decreto Foral 11/2009, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de las Administraciones Públicas de Navarra, establece el régimen legal del permiso retribuido por asuntos particulares del modo siguiente:
Siempre que resulte compatible con las necesidades del servicio, el permiso retribuido recogido en este artículo podrá disfrutarse por horas.”
Por otra parte, el artículo 5 de la Orden Foral 268/2015, de 23 de diciembre, de la Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, por la que se aprueba el calendario laboral del año 2016 para el personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, también hace mención al permiso retribuido por asuntos particulares cuando establece que al margen de los supuestos en los que el propio empleado requiera atención médica, las ausencias o salidas del centro de trabajo por motivos particulares que no respondan a los motivos específicos fijados en el Reglamento de vacaciones, licencias y permiso, deben llevarse a cabo obligatoriamente con cargo a las horas del permiso retribuido por asuntos particulares o, en su caso, con cargo a la bolsa de horas fijadas en el artículo 2 de esta Orden Foral, dando prioridad en su autorización a las ausencias o salidas que respondan al cumplimiento de deberes relacionados con la vida familiar y laboral.
En virtud de lo expuesto en la normativa vigente, la naturaleza del permiso por asuntos particulares difiere de la de las vacaciones anuales, dado que la finalidad del mismo no es la de satisfacer el derecho al ocio y al descanso del personal funcionario sino la de permitirle a este, la realización de diferentes deberes relacionados con la vida familiar o laboral, o cualquier ausencia o salida del centro de trabajo por motivos particulares, que no respondan a los motivos específicos fijados por el Reglamento de vacaciones, licencias y permisos.
A diferencia de lo estipulado para las vacaciones, tanto el Reglamento de vacaciones, licencias y permisos como la citada Orden Foral 268/2015, de 23 de diciembre, no establecen la opción de postergar los días de asuntos propios más allá del año natural en el que se han generado (curso escolar, en el caso del personal docente). Se trata en consecuencia, por su intrínseca naturaleza causal de carácter puntual, de un permiso que se genera y disfruta dentro del año natural sin que la norma prevea el derecho del personal funcionario a acumular su disfrute durante el año siguiente, ni siquiera en el supuesto de concurrir circunstancias que justifiquen su no disfrute o utilización durante el mismo.
Tampoco la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra ni del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha establecido, expresamente, esta posibilidad. A mayor abundamiento, debe señalarse que a la referencia jurisprudencial realizada por el sindicato AFAPNA, puede oponérsele tantas otras sentencias contrarias de tribunales de mayor jerarquía, como verbigracia, la Sentencia 865/2002, de 17 de octubre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, donde se establece expresamente, que cuando no se ha podido disfrutar de este permiso por estar el funcionario enfermo, se produce la pérdida automática del mismo.
Además, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de León, de 16 de mayo de 2016, aludida por el sindicato AFAPNA, no aplica ni interpreta normativa de la Función Pública de la Comunidad Foral de Navarra, materia en la que Navarra goza de una competencia exclusiva, en virtud de sus derechos históricos reconocidos por la Disposición Adicional Primera de la Constitución Española, la Ley Orgánica 13/1982, de 16 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y por la Sentencia 140/1990, de 20 de septiembre, del Tribunal Constitucional.
En virtud de cuanto ha quedado expuesto, la actuación del Departamento de Educación cumple con lo estipulado por el ordenamiento jurídico en vigor y, por la jurisprudencia de aplicación al caso”.
Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la denegación a empleados públicos del permiso retribuido por asuntos particulares, por vencimiento del periodo de disfrute (en el caso, el curso escolar), habiendo estado dichos empleados en situación de incapacidad temporal durante el mismo y no habiendo por tal causa podido disfrutar el permiso.
Por parte del Departamento de Educación, en el informe transcrito, se exponen las razones que fundan su criterio desestimatorio, viniéndose a aducir, dicho en síntesis, que el permiso que ocupa no tiene la misma naturaleza que el derecho a las vacaciones, lo que impide extrapolar las soluciones jurisprudenciales y normativas arbitradas respecto a estas.
El Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra reconoce, en su artículo 38.1, de forma separada, el derecho de los funcionarios en servicio activo a vacaciones anuales retribuidas
(letra e) y el derecho a permisos retribuidos, en los casos y condiciones que reglamentariamente se determinen
(letra g).
En relación con este último derecho, en lo que aquí interesa, el Reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de las Administraciones públicas de Navarra, en su artículo 30, contempla el permiso retribuido por asuntos particulares, en los siguientes términos:
Siempre que resulte compatible con las necesidades del servicio, el permiso retribuido recogido en este artículo podrá disfrutarse por horas”.
Ni la ley ni el reglamento que se han citado contemplan una regla expresa para el supuesto conflictivo que se suscita: qué sucede cuando, por causa de incapacidad temporal, el funcionario no ha podido disfrutar del derecho al permiso en el periodo ordinario (el año o, en el caso, el curso escolar).
Esta institución, aun reconociendo que uno y otro derecho (vacaciones y permiso retribuido por asuntos particulares), no tienen la misma naturaleza, ni el mismo nivel de protección jurídica (el derecho a las vacaciones es de rango constitucional), estima que, en la concreta cuestión que ocupa, el principio de interpretación del ordenamiento jurídico en el sentido más favorable al ejercicio de los derechos de los ciudadanos, lleva a estimar la pretensión que se esgrime la queja y, en definitiva, a los efectos que interesan, a neutralizar
la incidencia negativa de los periodos de incapacidad temporal de los trabajadores en el disfrute de sus derechos.
Procede considerar que, tanto en el caso del derecho a las vacaciones, como en el caso del derecho al permiso retribuido por asuntos particulares, concurren las siguientes notas afines, que justifican la solución análoga que aquí se postula:
Ambos derechos pueden verse comprometidos o afectados en su ejercicio por situaciones (típicamente, la de incapacidad temporal o la de baja por maternidad) que determinen la suspensión transitoria de una parte de las obligaciones y efectos propios de la relación de servicio.
En definitiva, la institución considera que, en las situaciones que plantea la queja, el Departamento de Educación, como regla, habría de permitir disfrutar de los días de permiso retribuido por asuntos particulares correspondientes, con posterioridad a la reincorporación del trabajador tras la situación de incapacidad temporal o baja maternal, aun cuando hubiera vencido el periodo ordinario de disfrute del permiso, en la medida en que el derecho no hubiera podido ejercerse por una causa ajena a la voluntad del empleado, el acaecimiento de una situación de incapacidad temporal o de baja por maternidad, contingencias protegidas por el ordenamiento jurídico.
Todo ello sin perjuicio de la conciliación de tal criterio con las necesidades del servicio, que, como figura en la normativa reglamentaria de aplicación, pueden limitar el modo de ejercicio de este derecho.
En la Sentencia del 16 de mayo de 2016, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número tres de León, invocada en la queja, con cita de la jurisprudencia comunitaria referida a la incidencia en el derecho a las vacaciones de las situaciones de incapacidad temporal, se viene a postular la aplicación del mismo criterio para el disfrute de los días de asuntos propios, no apreciándose, a estos efectos que interesan, una diferencia de sustancia que justifique una solución distinta:
(… ) el artículo 7, apartado 1 , de la Directiva 2003/88/CE (LCEur 2003, 3868 ) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003 , relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, debe interpretarse en el sentido de que se opone a disposiciones nacionales o convenios colectivos que establezcan que un trabajador que se encuentre en situación de incapacidad temporal durante el período de vacaciones anuales fijado en el calendario de vacaciones de la empresa en la que está contratado no tiene derecho, una vez dado de alta médica, a disfrutar sus vacaciones anuales en un período distinto del fijado inicialmente, en su caso fuera del período de referencia de que se trate. La peculiaridad del presente proceso estriba en que no se refiere a las vacaciones anuales, sino específicamente a los días de asuntos propios. Pues bien, ni la Directiva 2003/88/CE del Parlamento y el Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, ni la jurisprudencia que la aplica (además de las ya citadas, Sentencia de 21 de junio de 2012 Sala Quinta Asunto C-78/11), establecen distinción alguna a este respecto, siendo así que, salvo que existiera una inequívoca previsión normativa en contrario, no parece justificado seguir un criterio distinto que con las vacaciones anuales, tal como resulta de los términos de la STS de 21 de julio de 2014 ( RJ 2014, 4112 ) , rec. 304/2013, pues la naturaleza de los días de asuntos propios, una vez que han sido establecidos por el legislador nacional, no difiere -a estos efectos- de la de las vacaciones anuales. Procede, en consecuencia, la estimación del recurso contencioso-administrativo, reconociendo el derecho del actor a los días de asuntos propios que no pudo disfrutar por causa de incapacidad temporal
.
En la Sentencia del Tribunal Supremo del 21 de julio de 2014, relativa al periodo de disfrute de días de asuntos propios en un caso en que concurrió una incapacidad temporal en el periodo originario, se viene a señalar que, salvo que exista una causa de justificación y así se explicite, procede otorgar el mismo trato que al caso de las vacaciones:
“En consecuencia, propone que los días de asuntos propios correspondientes a 2012, conforme al artículo 9.5 de la Resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 28 de diciembre de 2012, se puedan utilizar hasta el 30 de junio de 2014. Es decir, un año más allá de lo autorizado por la Secretaria General y ratificado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, cuya resolución nada dice sobre el particular para explicar por qué limita al 30 de junio de 2013 lo que se le ha propuesto que extienda hasta el 30 de junio de 2014 y por qué no considera procedente dar a estos días de asuntos propios, en circunstancias como las concurrentes, el mismo trato que a las vacaciones, tal como también había apuntado el mencionado informe.
Sobre este último aspecto, la aplicabilidad a estos días de asuntos particulares, del mismo régimen previsto ahora para los de vacaciones, a falta de previsión normativa, consideramos que, mediando la propuesta o informe conocido, el Pleno del Tribunal de Cuentas debió explicar por qué no la consideraba procedente. Y, también, por qué limitó al 30 de junio de 2013 el plazo y no al 30 de junio de 2014. Como quiera que la inexistencia de una regulación expresa sobre una materia no faculta para tomar cualquier decisión sobre ella ni exime de observar las prescripciones de otras normas ni las exigencias derivadas de los principios generales del Derecho, consideramos que la resolución del Pleno del Tribunal de Cuentas por apartarse inmotivadamente del criterio técnico expresado y, además, por seguir equivocadamente, como la ulterior resolución de la Secretaria General, lo dispuesto en el artículo 9.5 de la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 28 de diciembre de 2012, en lo relativo a la fijación del límite temporal, es contraria a Derecho. Infringe, en efecto, el artículo 54 de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) y, en tanto no incluye los razonamientos indicados, no puede considerarse respetuosa con el artículo 14 del Estatuto Básico del Empleado Público (RCL 2007, 768) invocado también en la demanda”.
Con fundamento en tales razonamientos, la Sentencia del Tribunal Supremo reconoce el derecho de los recurrentes a disfrutar de los días de asuntos propios correspondientes a 2012 hasta el 30 de junio de 2015 (esta fecha obedece a que era la determinada para el disfrute de las vacaciones en aquel caso).
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
Recomendar al Departamento de Educación que, en los casos en que concurran situaciones de incapacidad temporal o baja maternal en el periodo correspondiente, y, por tal circunstancia, los empleados públicos no hayan podido disfrutar en su integridad del derecho al permiso retribuido por asuntos particulares (días de asuntos propios
), permita su disfrute con posterioridad a la reincorporación al puesto de trabajo, aun vencido el año, curso o periodo ordinario, sin perjuicio de poder hacer compatible ello con las necesidades del servicio.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta la recomendación y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Francisco Javier Enériz Olaechea
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