Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q14/756/D) por la que se recomienda al Ayuntamiento que revoque la sanción impuesta a don […], tanto por no ser el autor de la infracción sancionada, como por haberse resuelto el recurso de reposición formulado por este contra la sanción, sin ninguna motivación ni análisis, lejos de lo que disponen los artículos 54.1 b) y 113.3 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de régimen jurídico de las Administración públicas y del procedimiento administrativo común.

26 septiembre 2014

Tráfico y seguridad vial

Tema: Falta de contestación a un escrito presentado como consecuencia de la comisión de una presunta infracción en materia de tráfico.

Garantías de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas

Alcalde del Ayuntamiento de Pamplona

Señor Alcalde:

El pasado 3 de septiembre de 2014 recibí un escrito del señor don […] mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona, por la falta de contestación a un escrito presentado como consecuencia de la comisión de una presunta infracción en materia de tráfico.

En dicho escrito, me exponía que:
1. Con fecha 15 de noviembre había presentado ante el Ayuntamiento de Pamplona un recurso de reposición contra una sanción de tráfico por velocidad. A pesar del tiempo transcurrido, el Ayuntamiento no le había contestado.
2. En el referido recurso de reposición, ponía de manifiesto que había habido una total y absoluta falta de notificación reglamentaria, ya que no había tenido conocimiento de denuncia alguna o la existencia de procedimiento alguno que le afectase, que tampoco había recibido ningún requerimiento ni notificación para efectuar la identificación del conductor y que, en la fecha y momento de la presunta comisión de la infracción, la persona conductora del vehículo denunciado era otra, que se identificaba con nombre y apellidos, documento nacional de identidad y domicilio. Asimismo, se solicitaban los documentos que pudieran obrar en el expediente. El recurso de reposición concluía con la petición de que se anulase la sanción por no ser el sancionado el autor de la presunta infracción ni habérsele notificado la existencia de expediente alguno contra él ni requerimiento para que identificara al conductor.
Seguidamente, me dirigí al Ayuntamiento de Pamplona, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

En el informe emitido por el Ayuntamiento se señala lo siguiente:

“En relación con escrito del Defensor del Pueblo de Navarra de referencia expediente Q14/756/D se informa lo siguiente:

El día 16 de noviembre de 2012 […] interpuso recurso de reposición contra resolución de Concejalía Delegada de Seguridad Ciudadana de 26 de julio de 2012 por la que se le impuso una sanción de multa de 300 euros como responsable de una infracción de tráfico consistente en circular a velocidad superior a la autorizada.

La notificación de la resolución desestimatoria del recurso se intentó dos veces en el domicilio que el Sr. […] dio en su escrito, calle Sal Gil, sin número de la localidad de Eugui y como en los dos intentos estaba ausente la notificación se hizo a través del Boletín Oficial de Navarra y del Tablón de Edictos del Concejo de Eugui”.

Al informe municipal acompaña una copia del expediente administrativo referido a la resolución del recurso de reposición y a su notificación al interesado.
De la lectura de la queja, de los documentos que la acompañan, del informe municipal y del expediente administrativo remitido (que se refiere al recurso de reposición interpuesto y no así al expediente sancionador), se concluye que son dos, básicamente, las cuestiones que debe examinar esta institución: a) la autoría de la infracción, y b) la tramitación y resolución del recurso de reposición.
La primera cuestión es trascendental, pues de no ser el sancionado por la Administración el autor de la infracción, todo el procedimiento administrativo sancionador se habría dirigido contra quien no es jurídicamente responsable y, por tanto, podría devenir nulo de pleno derecho, puesto que la Ley de Tráfico no permite sancionar por exceso de velocidad a quien no conduzca el vehículo de motor.

En el caso que nos ocupa, el sancionado por el Ayuntamiento de Pamplona, promotor del recurso de reposición y autor de la queja ante esta institución, ha denunciado en el recurso de reposición al autor de la infracción, de tal modo que no era él quien conducía el vehículo, sino un tercero. Por tanto, el señor […] no pudo cometer la infracción y, con menos razón legal, debe ser sancionado por ello.

El recurso de reposición pone de manifiesto de forma nítida la no autoría de la sanción e identifica de forma perfectamente suficiente, con nombre, apellidos, domicilio y documento nacional de identidad, al autor de la infracción. Sin embargo, el Ayuntamiento de Pamplona no entra a esta cuestión y la obvia por completo.

La resolución del recurso se separa así del artículo 113.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, que obliga al órgano que resuelva el recurso a decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, con mayor motivo si han sido alegadas por los interesados.

De este modo, lo obligado para el Ayuntamiento era, conocedor de la autoría de la infracción por una tercera persona, investigar tal hecho, nuevo, y proceder contra el autor real, sin perjuicio incluso de investigar si la denuncia era cierta o se trataba de una falsedad en documento público con el propósito de defraudar la ley. De este modo, comprobada la verdadera autoría del hecho, podía incoar el expediente sancionador contra el verdadero responsable de la infracción. Lo que no podía hacer era dejar este asunto sin más y sancionar al titular del vehículo como autor del exceso de velocidad.

Ante las alegaciones contenidas en el recurso de reposición, el Ayuntamiento de Pamplona no efectuó ninguna diligencia en relación con la autoría de la infracción de exceso de velocidad, cuando, además, sus agentes habían incumplido las obligaciones de notificar en el acto la denuncia y de especificar en la misma, cuando no es posible notificarlo en el acto, las razones justificadas que lo impedían.

Como ha señalado la sentencia del Tribunal Constitucional 197/1985, de 21 de diciembre, si bien la titularidad de un vehículo comporta con la lógica consecuencia de su disponibilidad continuada ciertas obligaciones y entre ellas la de saber la persona que lo maneja en un determinado momento, debido esencialmente, al riesgo potencial que la utilización del vehículo entraña para la vida, salud e integridad de las personas ello lo es dentro de lo razonablemente posible como también se indica en esa sentencia, y en el presente caso el titular del vehículo ha mostrado su colaboración, pues ha identificado al conductor del vehículo infractor con datos para su identificación. Sin embargo, el Ayuntamiento de Pamplona, sin investigar la posible autoría de dicho conductor, ha optado por sancionar sin más trámite al actor titular del vehículo, trasladándole de plano la responsabilidad de la infracción por exceso de velocidad.
El artículo 65 de La Ley de Tráfico, aprobada por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, tipifica como infracción autónoma el incumplimiento por el titular del vehículo con el que se haya cometido la infracción de la obligación de identificar verazmente al conductor responsable de dicha infracción, cuando sean debidamente requeridos para ello en el plazo establecido art. 65.5 j)]. Es esta una sanción diferente de la del exceso de velocidad [art. 65.4 a)]., de tal modo que, conforme al ordenamiento jurídico, quien conduzca por encima de los límites legales de velocidad debe ser sancionado por ello, y quien no colabore con la Administración en la identificación del autor de la infracción deberá ser sancionado también por ello, pero autónoma y separadamente, sin que proceda que se sancione a uno por lo del otro, ni trasladar responsabilidades de uno a otro.

Como dispone el artículo 69.1d) de la citada Ley de Tráfico, en los supuestos en que no tenga lugar la detención del vehículo y éste no tuviese designado un conductor habitual, será responsable el conductor identificado por el titular o el arrendatario a largo plazo, de acuerdo con las obligaciones impuestas en el artículo 9 bis.

Pero, por mucha interpretación que quiera realizarse de estos preceptos, lo que la Ley de Tráfico establece es que es responsable de la infracción por exceso de velocidad, quien la comete y no un tercero.

En este caso concreto, la Administración debió, por tanto, proceder a incoar el expediente sancionador por exceso de velocidad al autor y no al titular del vehículo.

Se trata, por tanto, a juicio de esta institución, y de ser cierto que el sancionado no conducía el vehículo, de una sanción administrativa que podría ser nula de pleno derecho y, por ello, ineficaz, pues nadie puede ni debe ser penado por una infracción que no ha cometido.

Al estar en presencia de un acto administrativo de gravamen y desfavorable para el ciudadano recurrente, procedería que el Ayuntamiento de Pamplona, de conformidad con el artículo 105.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, revocase tal acto, pues está facultado para hacerlo en cualquier momento, y más si en este caso la revocación no es contraria ni al principio de igualdad, ni al interés público, ni al ordenamiento jurídico, sino lógica conclusión de la inexistencia de autoría sancionable.
La segunda cuestión que se plantea hace referencia a la tramitación y resolución del recurso de reposición por parte del Ayuntamiento de Pamplona.

Para dicha resolución se emitió con carácter previo un informe de un Letrado que únicamente establece, por todo razonamiento: Basta repasar el Expediente administrativo para comprobar que se ha seguido el procedimiento establecido en la normativa vigente sobre tráfico, seguridad vial y circulación de vehículos de motor. El informe no analiza la cuestión central sobre la autoría de la infracción, ni ninguna otra cuestión expuesta en el recurso.

Tampoco lo hace la propuesta de resolución municipal que desestima este y otros varios recursos de reposición, todo de una vez, y que se fundamenta en que habiéndose interpuesto los recursos de reposición que figuran en la relación número 34 que obra en el expediente, contra sanciones de tráfico, vistos los documentos obrantes en los expedientes administrativos y los informes jurídicos emitidos, he resuelto desestimar los recursos de reposición mencionados, ya que los actos administrativos recurridos se ajustan a la normativa aplicable.

Y este mismo texto, sin variación ni matización añadida, es el que se emplea para la confección de la Resolución de la Concejalía Delegada de Seguridad Ciudadana de 30 de noviembre de 2012, que desestima varios recursos.

A juicio de esta institución, la resolución del recurso no respeta el mandato del artículo 113.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, que obliga al órgano que resuelva el recurso a decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido alegadas o no por los interesados.

La resolución municipal no decide ninguna de las cuestiones planteadas en el procedimiento porque de su texto y de los documentos que le preceden se desprende que no se ha analizado ninguna de ellas, ni se ha motivado el porqué de la decisión.

Se trata de una resolución dictada prescindiendo totalmente de toda motivación, por lo que también se aleja del artículo 54.1 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que exige la motivación, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, de los actos que resuelvan recursos administrativos.
Todo lo anterior lleva a esta institución a concluir que la sanción impuesta podría ser nula de pleno derecho, por sancionar a quien no es autor de una infracción, sin que la Administración haya llevado a cabo ninguna investigación sobre la autoría, y que la resolución del recurso de reposición planteado se ha llevado a cabo en contra de la ley, sin motivación ni análisis de las cuestiones planteadas en el recurso.

Por ello, procede recomendar al Ayuntamiento que revoque la sanción impuesta a don […].
En lo que se refiere a la notificación de la resolución del recurso, ésta se ha llevado a cabo mediante el Boletín Oficial de Navarra y el Tablón de Edictos del Concejo de Eugui, tras haberse intentado dos veces en el domicilio dado por el señor […], sin que en este punto se aprecie una vulneración del artículo 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he creído pertinente:

Recomendar al Ayuntamiento que revoque la sanción impuesta a don […], tanto por no ser el autor de la infracción sancionada, como por haberse resuelto el recurso de reposición formulado por este contra la sanción, sin ninguna motivación ni análisis, lejos de lo que disponen los artículos 54.1 b) y 113.3 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de régimen jurídico de las Administración públicas y del procedimiento administrativo común.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación determinará la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea