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Energía y Medio ambiente
Tema: La eventual instalación en la plaza San José de Pamplona/Iruña de un negocio de degustación de café y de una terraza.
Alcalde de Pamplona / Iruña
Excmo. Sr. Alcalde:
1. La actuación de oficio referenciada fue incoada tras publicarse noticias acerca del desacuerdo del vecindario de la plaza de San José, ubicada en el Casco Antiguo de Pamplona/Iruña, con la posible instalación de un local de hostelería.
Concretamente, se indicaba que se trataría de una degustación de café y que se habría solicitado una terraza aledaña.
Se añadía que la plaza no está afectada por las restricciones de apertura de nuevos locales y límites de distancia propios de las zonas declaradas saturadas.
Se subrayaba y ponía en valor que la citada plaza, hasta la fecha, había quedado al margen del fenómeno de gentrificación y turistificación que viene soportando el Casco Antiguo.
Se reclamaba un uso público y libre de toda ocupación física y ambiental que se origina con el establecimiento de locales de hostelería, con independencia de la finalidad que se dé a los mismos. El objetivo sería mantener un espacio público de convivencia y ocio, capaz de albergar un modelo saludable de ciudad con espacios habitables libres de ruido.
Se expresaba que los vecinos y vecinas iban a dirigir una queja al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, oponiéndose a la apertura de cualquier clase de negocio hostelero y solicitando la consolidación de la plaza de San José como zona no susceptible de establecimiento de actividades de ese tipo o análogas.
Por último, se indicaba que el Ayuntamiento había expuesto que, en virtud de una sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra “las degustaciones de café son actividades no hosteleras, sino comerciales, cuya autorización depende del Gobierno de Navarra”.
2. A la vista de lo publicado, esta institución vio pertinente solicitar información al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña y al Departamento de Industria y de Transición Ecológica y Digital Empresarial.
Se pedía que, sin perjuicio de las demás consideraciones que se vieran pertinentes sobre el objeto de la actuación, se informara acerca de:
“a) Solicitudes recibidas para la apertura de establecimientos como el referido o análogos en la plaza San José del Casco Antiguo.
b) Posibilidades de declarar la citada plaza como zona especialmente protegida y no susceptible de instauración de establecimientos hosteleros o de análoga naturaleza, como comercios que puedan dispensar bebidas”.
3. Por parte del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, se emitió el siguiente informe:
“En relación con el expediente de oficio del Defensor del Pueblo de Navarra Q26/7, en el que solicita de este Ayuntamiento informe al respecto de la problemática suscitada en relación con la posible apertura de una degustación de café en la Plaza de San José y en lo que a este Área de Gobierno Estratégico, Urbanismo, Vivienda y Agenda 2030 respecta, se informa cuanto sigue:
a) Solicitudes recibidas para la apertura de establecimientos como el referido o análogos en la Plaza de San José del casco antiguo
Este Ayuntamiento no tiene constancia, a día de hoy, de la presentación de ninguna licencia ni declaración responsable para este tipo de establecimiento ni de otro tipo en la Plaza de San José.
b) Posibilidades de declarar la citada plaza como zona especialmente protegida y no susceptible de instauración de establecimientos hosteleros o de análoga naturaleza, como comercios que puedan dispensar bebidas.
El Plan Especial de Protección y Reforma Interior (PEPRI) del Casco Antiguo vigente ya establece una regulación específica para los locales de hostelería. En concreto, la apertura de nuevos locales está sujeta al cumplimiento de una distancia de separación respecto de otros locales en los que se ejerza la misma actividad (hostelería). Esta regulación es de aplicación en todo el Casco Antiguo.
El PEPRI trató de regular el ejercicio de la actividad de aquellas “aledañas” a la hostelería, como pueden ser las degustaciones de cafés, comercios de comida para llevar y comercios con venta de alcohol. De hecho, se aprobó una regulación horaria al respecto, pero esta regulación fue recurrida ante los tribunales, recayendo sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra que
dio la razón a los recurrentes con el argumento de que la competencia exclusiva en materia de comercio corresponde a Gobierno de Navarra, por lo que el Ayuntamiento no puede regular el funcionamiento de este tipo de locales.
Por otra parte, la implantación de una determinada actividad hostelera o comercial (como pudiera ser el caso de una degustación de café) no conlleva necesariamente un derecho a la instalación de una terraza en vía pública”.
4. El Departamento de Industria y de Transición Ecológica y Digital Empresarial informó:
“En relación al expediente Q26/7, abierto de oficio por Ud. sobre las diferentes noticias en prensa por las que el vecindario de la plaza San José del casco viejo de Pamplona/Iruña pone de manifiesto su desacuerdo con la posible instauración de un local hostelero le informamos de lo siguiente:
Conforme a lo expuesto, desde el Defensor del Pueblo, se solicita la siguiente información:
“a) Solicitudes recibidas para la apertura de establecimientos como el referido o análogos en la plaza San José del casco antiguo.
b) Posibilidades de declarar la citada plaza como zona especialmente protegida y no susceptible de instauración de establecimientos hosteleros o de análoga naturaleza, como comercios que puedan dispensar bebidas”.
En relación a las dos consultas exponer, en primer lugar, que las actividades de degustación de café no son una actividad comercial por dos motivos:
PRIMERO
El comercio es aquella actividad en la que se compra y se revende. La ley foral 17/2001, de 12 de julio, reguladora del comercio en Navarra, en su artículo 4, en línea con esta tesis, define comercio minorista de la siguiente manera:
“Es comercio minorista o actividad comercial minorista, a efectos de la presente Ley Foral, la actividad desarrollada profesionalmente con ánimo de lucro consistente en situar u ofrecer en el mercado productos naturales o elaborados a los destinatarios finales de los mismos, utilizando o no un establecimiento”
En el comercio no hay una elaboración ni transformación de la materia prima, a diferencia de lo que sucede en hostelería. La venta de un kilogramo de café es una actividad comercial pero la venta de un café hecho con ese kilogramo, en tanto que hay un proceso de elaboración, se considera una actividad de hostelería.
SEGUNDO
La actividad de degustación de café no encaja en el CNAE-2026 de comercio minorista. La CNAE es una clasificación estadística de actividades económicas. Se usa para resumir y presentar información sobre la actividad económica de las empresas en las operaciones estadísticas económicas y de otros dominios (sociales, medioambientales, etc.). Pues bien, el comercio minorista abarca todas las actividades englobadas en la División 47 del CNAE-2025.
Todas las demás actividades de comercio al por menor, incluso cuando el minorista actúa por cuenta de un tercero, se clasifican en los grupos 47.1 a 47.8. Sin embargo, la degustación de café se engloba, dentro de los CNAES de hostelería y fuera de los de comercio. La sección de hostelería comprende, entre otras, la oferta de comidas y bebidas aptas para el consumo inmediato.
Los locales de degustación de café encajan en el “CNAE 56.3 Servicios de Bebidas: Esta clase comprende principalmente el servicio de bebidas para su consumo inmediato en el mismo local. Las actividades pueden incluir, por ejemplo, música y actuaciones de baile en vivo. Esta clase comprende las actividades de: bares sin servicio de comidas; bares de copas; pubs; cafeterías; salones de té; bares de zumos de frutas; las actividades ambulantes de servicios de bebidas”. CNAE-2025
A mayor abundamiento, para distinguir entre comercio y hostelería, podemos utilizar el codificador automático del INE en el siguiente enlace: https://www.ine.es/codia/inicio.
Otro argumento, en la misma línea, para distinguir entre las dos actividades es si el producto se puede consumir o no en el propio establecimiento, (páginas 225 y 226)
https://www.ine.es/daco/daco42/clasificaciones/cnae25/notas_explicativas_CNAE_2025.pdf
Por tanto, acorde este criterio, las degustaciones de café no pueden ser consideradas como comercio.
Llegado este punto, debemos señalar también, que, en el caso que fueran consideradas comercio, el Gobierno de Navarra sólo tramita autorización para los grandes establecimientos comerciales, pero para el resto de comercios, en aplicación de la normativa europea (Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior), rige el principio de libertad de establecimiento.
La Ley Foral 17/2001, de 12 de julio, reguladora del comercio en Navarra, en su artículo 19.1, determina que “La instalación de establecimientos comerciales no estará sujeta, con carácter general, a autorización”. La única excepción a la libertad de establecimiento son los grandes establecimientos comerciales para los que, según el 19.2 de la citada ley foral, hay que tramitar un Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal: “Quedarán sujetos a la tramitación de un Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal, promovido por el operador o el promotor, las implantaciones de grandes establecimientos comerciales, así como las ampliaciones de quienes ya estuvieran instalados cuando se incremente la superficie inicial en más de 500 metros cuadrados y por una sola vez siguiendo los criterios contemplados en la presente Ley Foral”. A continuación, el 19.3 define qué se considera gran establecimiento comercial: “Tendrán la consideración de gran establecimiento comercial minorista los establecimientos individuales o colectivos dedicados al comercio minorista que tengan una superficie útil para venta y exposición de productos superior a 2.500 metros cuadrados.
Por tanto, a modo de conclusión, señalar que las actividades de degustación no son comercio y, aunque lo fuesen, la Administración de la Comunidad Foral de Navarra solo tramita autorizaciones para la instalación o ampliación de grandes establecimientos comerciales”.
Acto seguido, se responde a las dos preguntas realizadas por el Defensor del Pueblo:
“a) Solicitudes recibidas para la apertura de establecimientos como el referido o análogos en la plaza San José del casco antiguo.
El Servicio de Ordenación y Fomento del Comercio de Gobierno de Navarra nunca tiene conocimiento de este tipo de solicitudes por tratarse de hostelería y, en consecuencia, ser totalmente ajeno a su ámbito competencial. En materia comercial, únicamente conoce de la autorización de grandes superficies comerciales (superiores a 2.500 m2 de superficie útil para exposición y venta).
b) Posibilidades de declarar la citada plaza como zona especialmente protegida y no susceptible de instauración de establecimientos hosteleros o de análoga naturaleza, como comercios que puedan dispensar bebidas”.
La degustación de café no es una actividad comercial, sino hostelera. No obstante, el Servicio de Ordenación y Fomento del Comercio de Gobierno de Navarra no tiene ningún tipo de competencia para condicionar la instalación de dichos comercios. Sólo se tramita una autorización para grandes establecimientos comerciales.
Para concluir, señalar que siendo conocedores de la problemática de los vecinos en el Casco Viejo de Pamplona-Iruña y, con ocasión de la redacción del nuevo anteproyecto de ley foral de comercio, el artículo 55 de dicho anteproyecto permite a los municipios imponer a los establecimientos comerciales (no hosteleros) que incluyan en su oferta venta de bebidas alcohólicas, con independencia del régimen de apertura que les sea aplicable, la prohibición de venta, distribución, suministro o entrega de dichas bebidas, desde las 22:00 horas hasta las 7:00 horas del día siguiente.
En relación a la cuestión presentada lamento informar que, por exceder de nuestro ámbito competencial, al no tratarse de una actividad comercial, nuestro margen de actuación es totalmente nulo. Correspondería al Ayuntamiento de Pamplona-Iruña, dentro de su ámbito competencial, buscar la solución más idónea para resolver esta cuestión.
Sin otro particular, aprovecho la ocasión para trasladar testimonio de mi consideración más distinguida”.
5. Como ha quedado reflejado, la presente actuación deriva de la preocupación manifestada públicamente por el vecindario de la plaza de San José, de Pamplona/Iruña, por la eventual instalación en la misma de un negocio de degustación de café y de una terraza.
Se deriva de los informes recibidos que la calificación de ese tipo de negocio ha sido objeto de controversia o debate jurídico (actividad de hostelería o afín, o comercial), a raíz de la aprobación del PEPRI del Casco Antiguo de Pamplona, de un recurso planteado frente al mismo y de la resolución judicial emitida.
El informe del Departamento de Industria y de Transición Ecológica y Digital Empresarial niega el carácter comercial de un establecimiento de ese tipo, y, según se desprende del informe municipal, la consideración inicial del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, como actividad afín o aledaña a la hostelería, y su regulación horaria, habrían sido cuestionadas por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, por afectar, precisamente, a las competencias en materia de comercio.
6. Independientemente de ese razonable debate que puede trabarse en cuanto a la categorización de la actividad reseñada, la cuestión que subyace en la reclamación vecinal es la necesidad de proteger una plaza que, en el contexto propio de Pamplona/Iruña y su Casco Antiguo, presenta una notoria singularidad.
En efecto, y sin pretender aquí realizar un análisis detallado a este respecto, se está ante un punto de la ciudad, que, ubicado junto a la Catedral, presenta una configuración peculiar y destaca por su tranquilidad, sosiego y “encanto”, y que, como elemento peculiar, permanece ajeno al desarrollo de actividades de locales de hostelería o similares, que sí abundan en otros lugares del Casco Antiguo y que generan, además de efectos positivos, también afecciones negativas.
7. A juicio de esta institución, esa singularidad de la plaza de San José justificaría que el Ayuntamiento procure preservar su esencia, configuración y características actuales.
En tal sentido, y considerando también la posición manifestada por el vecindario, se sugiere que, en ejercicio de su potestad de ordenación urbanística, la entidad local proteja específicamente dicha plaza e impida en la misma toda actividad de hostelería y afines, y, en general, cualquier tipo de establecimiento en el que se vendan bebidas, independientemente de su categorización, por entender que son susceptibles de generar en su entorno próximo concentraciones de personas y molestias afines a las propias de las prácticas de ocio ligado a la hostelería o, incluso, a las del fenómeno del “botellón”, alterando de forma significativa el carácter y la dinámica de ese enclave.
Con carácter subsidiario, se sugiere que la entidad local, al menos, impida la instalación de terrazas aledañas a los eventuales establecimientos que puedan abrirse, como medida elemental de protección.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
a) Sugerir al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, con carácter principal, que, en ejercicio de su potestad de ordenación urbanística, proteja específicamente la plaza de San José e impida en la misma toda actividad de hostelería y afines, y, en general, cualquier tipo de establecimiento en el que se vendan bebidas.
b) Sugerir al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, con carácter subsidiario, que se impida la instalación de terrazas aledañas a eventuales establecimientos, como medida elemental de protección.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2026 que se exponga al Parlamento de Navarra, con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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