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Funcionamiento de las entidades locales
Tema: El empadronamiento de personas en situación de vulnerabilidad (personas sin domicilio o con dificultades para su acreditación).
Alcaldesa-de Ansoáin/Antsoain
Alcalde de Aranguren
Alcaldesa de Barañáin / Barañain
Alcalde de Berrioplano / Berriobeiti
Alcalde de Berriozar
Alcaldesa de Burlada / Burlata
Alcalde de la Cendea de Cizur
Alcalde de Cendea de Olza / Oltza Zendea
Alcaldesa del Valle de Egüés / Eguesibar
Alcalde de Galar
Alcalde de Huarte / Uharte
Alcalde de Orkoien
Alcalde de Pamplona / Iruña
Alcalde de Villava / Atarrabia
Alcalde de Zizur Mayor/Zizur Nagusia
Señoresa Alcaldes:
1. La actuación de oficio referenciada fue incoada el 19 de junio de 2025, con objeto de comprobar y valorar lo actuado por diversas entidades locales de Navarra en relación con el empadronamiento de personas en situación de vulnerabilidad (personas sin domicilio o con dificultades para su acreditación, fundamentalmente).
A tal efecto, se solicitó información a los siguientes ayuntamientos, correspondientes a municipios ubicados en la Comarca de Pamplona:
En concreto, la institución solicitó información acerca de:
“a) Las solicitudes de empadronamiento presentadas desde el 19 de noviembre de 2024 hasta el 19 de junio de 2025 por:
- Personas con domicilio pero con dificultades para su acreditación (entendiendo por tales las situaciones contempladas en el documento al que se ha aludido).
- Personas sin domicilio (situación de calle, en vehículos, infraviviendas, chabolismo, etcétera).
b) De dichas solicitudes, cuántas han sido resueltas y cuántas no han sido resueltas.
En el caso de las no resueltas, interesa conocer el plazo transcurrido desde la presentación de la solicitud.
c) De las solicitudes resueltas, los casos en que han sido estimadas las solicitudes de empadronamiento y los casos en que se ha desestimado o denegado la solicitud.
d) En relación con las solicitudes resueltas en sentido desfavorable, interesa la remisión a esta institución de una copia de los expedientes tramitados, con la documentación que conste en los mismos”.
3. Las entidades locales destinatarias de la solicitud de información han colaborado con esta institución y facilitado la misma, mediante la remisión de los datos correspondientes a cada municipio y, en su caso, de los expedientes tramitados y resueltos en sentido desfavorable.
Constan incorporadas al expediente todas las informaciones facilitadas por las diversas entidades locales. El resultado de estas informaciones se resume en la siguiente tabla:
|
AYUNTAMIENTO |
Solicitudes del 19/11/24 al 19/06/25 |
Tramitadas |
Sin domicilio |
Estimadas |
Desestimadas |
Pendientes |
|
Antsoain/Ansoain |
20 |
20 |
20 |
2 |
18 |
0 |
|
Barañáin/Barañain |
3 |
2 |
0 |
2 |
0 |
|
|
Berrioplano/Berriobeiti |
2 |
2 |
1 |
2 |
0 |
0 |
|
Berriozar |
15 |
15 |
14 |
15 |
0 |
0 |
|
Burlada/Burlata |
10 |
10 |
3 |
5 |
2 |
0 |
|
Cendea de Cizur/ Zizur Zendeako |
1 |
1 |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
Cendea de Olza/ Oltza Zendeako |
1 |
1 |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
Galar |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Huarte/Uharte |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Orkoien |
3 |
|
2 |
2 |
0 |
1 |
|
Pamplona/Iruña (Acción Social) |
481 |
148 |
? |
120 |
28 |
333 |
|
Pamplona/Iruña (Unidades Barrio) |
87 |
87 |
16 |
87 |
0 |
0 |
|
Valle de Aranguren/ Aranguren Ibarra |
1 |
1 |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
Valle de Egüés/ Eguesibar (*) |
13 |
13 |
0 |
13 |
0 |
0 |
|
Villava/Atarrabia |
4 |
4 |
3 |
4 |
0 |
0 |
|
Zizur Mayor/Zizur Nagusia |
1 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
4. Con ocasión de otras actuaciones previas seguidas por esta institución, hemos venido a destacar la problemática que afrontan personas en situación de exclusión social o desfavorecidas para acceder al padrón municipal y su conexión con previsiones de la legislación de régimen local, así como la incidencia negativa que esa dificultad puede tener en el ejercicio de los derechos constitucionales de las personas afectadas:
“6. La problemática suscitada -dificultades o trabas que encuentran personas en situación de exclusión o desfavorecidas para acceder al padrón municipal-, conecta con previsiones de la Ley de Bases de Régimen Local.
Esta norma regula el acceso al padrón municipal, disponiendo, en su artículo 15.1, que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente”.
El artículo 16.1 de la referida ley prevé que el Padrón es “el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.
7. El empadronamiento, además de una obligación, en cuanto prueba ordinaria de la residencia efectiva en un municipio, se erige en la práctica en vía u obstáculo para el ejercicio de diferentes derechos esenciales por parte de los ciudadanos y ciudadanas (acceso a la prestación sanitaria, acceso a prestaciones sociales básicas, acceso a la escolarización, ejercicio del derecho a la vivienda, etcétera), derechos por los que esta institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha de velar ante las Administraciones públicas.
La falta de empadronamiento, por lo tanto, en la medida en que puede dificultar sobremanera la prueba de la residencia ante las Administraciones públicas, que tienden a exigir el documento oficial correspondiente, puede afectar de forma directa y negativa al disfrute de los derechos de los afectados”.
5. La problemática, al menos en parte, es abordada en la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la se dictaron instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal.
Dichas instrucciones contienen criterios de empadronamiento en situaciones especiales, con la voluntad de favorecer el acceso al padrón en estos casos en los que, existiendo situaciones de residencia habitual, no son las ordinarias, por concurrir circunstancias de exclusión o de falta de una vivienda.
En tal sentido, se recogen reglas para el empadronamiento en infraviviendas y de personas sin domicilio:
“Como se ha indicado anteriormente, el Padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada vecino del municipio y de la misma manera que la inscripción padronal es completamente independiente de las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda, lo es también de las circunstancias físicas, higiénico-sanitarias o de otra índole que afecten al domicilio. En consecuencia, las infraviviendas (chabolas, caravanas, cuevas, etc. e incluso ausencia total de techo) pueden y deben figurar como domicilios válidos en el Padrón.
Las situaciones más extremas pueden plantear la duda sobre la procedencia o no de su constancia en el Padrón municipal. El criterio que debe presidir esta decisión viene determinado por la posibilidad o imposibilidad de dirigir al empadronado una comunicación al domicilio que figure en su inscripción. En el caso de que sea razonable esperar que esa comunicación llegue a conocimiento del destinatario, se le debe empadronar en esa dirección.
La correcta aplicación de este criterio determina, por un lado, que se deba aceptar como domicilio cualquier dirección donde efectivamente vivan los vecinos, y, por otro, que pueda y deba recurrirse a un «domicilio ficticio» en los supuestos en que una persona que carece de techo reside habitualmente en el municipio y sea conocida de los Servicios Sociales correspondientes.
Las condiciones que deberían cumplirse para este tipo de empadronamiento son las siguientes:
– Que los Servicios Sociales estén integrados en la estructura orgánica de alguna Administración Pública o bajo su coordinación y supervisión.
– Que los responsables de estos Servicios informen sobre la habitualidad de la residencia en el municipio del vecino que se pretende empadronar.
– Que los Servicios Sociales indiquen la dirección que debe figurar en la inscripción padronal con referencia en el callejero municipal y se comprometan a intentar la práctica de la notificación cuando se reciba en esa dirección una comunicación procedente de alguna Administración Pública.
En estas condiciones, la dirección del empadronamiento será la que señalen los Servicios Sociales: la dirección del propio Servicio, la del Albergue municipal, la del punto geográfico concreto donde ese vecino suela pernoctar, etc.
Evidentemente, para practicar este tipo de inscripción no es necesario garantizar que la notificación llegará a su destinatario, sino simplemente que es razonable esperar que en un plazo prudencial se le podrá hacer llegar”.
Estos criterios son reflejo de la naturaleza del Padrón Municipal, registro administrativo destinado a recoger la realidad residencial de las personas, independientemente de otras circunstancias.
6. Por otro lado, y también en relación con esta misma problemática o dificultad, hace aproximadamente un año (en concreto, en sesión de 19 de noviembre de 2024), la Federación Navarra de Municipios y Concejos aprobó un protocolo de empadronamiento de personas en situación de vulnerabilidad.
El protocolo conecta con las previsiones de la Resolución del Instituto Nacional de Estadística a la que se ha aludido en el apartado anterior y se refiere al marco normativo aplicable en la materia, en los siguientes términos:
“El artículo 15 de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local establece de forma expresa la obligación de toda persona que viva en España de inscribirse en el padrón del municipio en el que reside habitualmente.
Atendiendo a dicha obligación legal, el artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales dispone que los ayuntamientos, como gestores del padrón municipal, podrán comprobar la veracidad de los datos consignados por los vecinos en el momento de solicitar la inscripción, exigiendo a dicho efecto la presentación del documento nacional de identidad, el certificado de registro de ciudadano de la Unión Europea, la tarjeta de identidad de extranjero, el pasaporte, el libro de familia o certificado de nacimiento, el título que legitime la ocupación de la vivienda u otros documentos análogos.
A su vez la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaria por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, establece en su apartado 2.3, referido a la documentación acreditativa del domicilio de residencia, que el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe policial, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón.
En este sentido, debe tenerse en cuenta también como viene reiterando la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento que el objetivo del Padrón es dejar constancia de un hecho por lo que no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio, ni por los derechos que podrían derivarse de la expedición de una certificación acreditativa de ese hecho. Por ello, en el caso de que los ayuntamientos acrediten convenientemente la residencia habitual en un domicilio, no puede negarse la inscripción en el padrón, sin que con dicha actuación se esté dando normalidad ni legitimidad alguna a la permanencia en el inmueble sin título jurídico habilitante para ello, ni ningún otro derecho de uso.
Por su parte, el Apartado 3.3 de la citada Resolución, después de establecer que “(…) el Padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada vecino del municipio y de la misma manera que la inscripción padronal es completamente independiente de las controversias jurídico privadas sobre la titularidad de la vivienda, lo es también de las circunstancias físicas, higiénico sanitarias o de otra índole que afecten al domicilio. En consecuencia, las infraviviendas (chabolas, caravanas, cuevas, etc. e incluso ausencia total de techo) pueden y deben figurar como domicilios válidos en el Padrón”, se refiere a situaciones extremas en las que debe recurrirse a un “domicilio ficticio”, en los siguientes términos:
“Las situaciones más extremas pueden plantear la duda sobre la procedencia o no de su constancia en el Padrón Municipal. El criterio que debe presidir esta decisión viene determinado por la posibilidad o imposibilidad de dirigir al empadronado una comunicación al domicilio que figure en su inscripción. En el caso de que sea razonable esperar que esa comunicación llegue a conocimiento del destinatario, se le debe empadronar en esa dirección. La correcta aplicación de este criterio determina, por un lado, que se deba aceptar como domicilio cualquier dirección donde efectivamente vivan los vecinos y, por otro, que pueda y deba recurrirse a un “domicilio ficticio” en los supuestos en que una persona que carece de techo reside habitualmente en el municipio y sea conocida de los Servicios Sociales correspondientes”.
En estos casos y dado que la normativa no precisa sobre qué se entiende por “residencia habitual” se están empleando por los ayuntamientos distintos criterios lo que hace aconsejable su homogeneización.
A la vista de lo expuesto, el presente documento trata abordar estos supuestos de personas con dificultades para empadronarse en el domicilio en el que residen y de personas sin techo o que carecen de domicilio, estableciendo unos criterios que puedan servir de orientación a los ayuntamientos a la hora de realizar estos empadronamientos, con el fin de homogeneizar y unificar los procedimientos y el acceso al empadronamiento ficticio o social.
Dicho documento se ha elaborado en el seno de un grupo de trabajo constituido por la Federación Navarra de Municipios y Concejos, el Ayuntamiento de Pamplona y otros Ayuntamientos de la Comunidad Foral de Navarra siendo validado por la Comisión Ejecutiva de la Federación en sesión de fecha 19 de noviembre de 2024”.
El protocolo se refiere, por un lado, a los casos de personas que tienen domicilio, pero que padecen dificultades o trabas para el empadronamiento:
“En ocasiones se dan situaciones de personas que, teniendo domicilio cierto, no pueden llevar a cabo el empadronamiento en dicho domicilio por no poder acreditar su residencia efectiva en el mismo. Sería el caso de personas que no disponen de autorización de la persona propietaria o arrendataria o de supuestos similares”.
El documento se refiere, por otro lado, a los casos de personas sin domicilio (situación de calle, en vehículos, infraviviendas, chabolismo, etcétera), estableciéndose distintos criterios según haya existido o no empadronamiento previo en el municipio.
7. A la vista de la información que han remitido las entidades locales, en una valoración general y de conjunto, y sin perjuicio del análisis de quejas individuales, se aprecia que aquellas han procedido a realizar empadronamientos en situaciones especiales.
Se observa, en líneas generales, una disposición favorable al cumplimiento de las directrices a las que se ha hecho referencia, tendentes a asegurar el empadronamiento en situaciones especiales.
Hecha la anterior valoración general, hemos de insistir en la relevancia de que las Administraciones no establezcan trabas excesivas para el acceso al empadronamiento en situaciones de vulnerabilidad o atípicas e, incluso, de que sean proactivas para favorecerlo en casos que así corresponda conforme a la realidad residencial, tomando en consideración, como se ha apuntado, la vinculación que ello tiene con el ejercicio de derechos sociales básicos de las personas.
Vemos pertinente, en línea con lo anterior, emitir una recomendación general, a fin de que las entidades locales velen por la correcta aplicación de los criterios de empadronamiento previstos para situaciones especiales o de vulnerabilidad en la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, y en el protocolo de la Federación Navarra de Municipios y Concejos aprobado en noviembre de 2024, de forma que no se establezcan trabas indebidas o excesivas y se favorezca el ejercicio de los derechos de las personas.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado conveniente:
Recomendar, en relación con los casos de empadronamientos de personas en situaciones especiales o de vulnerabilidad, que las entidades locales apliquen los criterios de empadronamiento previstos por la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, y en el protocolo de la Federación Navarra de Municipios y Concejos aprobado en referencia a estas situaciones, de forma que no se establezcan trabas indebidas o excesivas y se favorezca el ejercicio de los derechos de las personas.
Con la formulación de este pronunciamiento, que esta institución da por aceptado a los efectos del artículo 34.2 de la Ley Foral citada, se pone fin a la intervención en este asunto.
No obstante, si quisiera realizar alguna observación al respecto o exponer su no aceptación, puede formularla en el plazo máximo de dos meses al que se refiere dicho artículo 34.2, con los efectos que en el mismo se señalan de inclusión del caso en el informe anual correspondiente a 2025.
Atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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