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Energía y Medio ambiente
Tema: El grado de desarrollo de las previsiones de la Ley Foral 4/2022, de 22 de marzo, de cambio climático y transición energética.
Consejero de Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Señor Consejero:
1. La actuación de oficio referenciada fue incoada el 24 de mayo de 2024, tras publicarse que, en el marco de una jornada sobre el cambio climático celebrada por aquellas fechas, se había denunciado por parte de algunos expertos que la ley foral de cambio climático no se aplicaba por falta de un marco normativo que la desarrolle.
2. A la vista de esa denuncia pública, esta institución vio pertinente dirigirse al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada, esto es, sobre el grado de desarrollo de las previsiones de la Ley Foral 4/2022, de 22 de marzo, de cambio climático y transición energética.
3. En respuesta a la petición, se ha remitido un informe del Departamento en el que se expone lo siguiente:
“Examinada esta solicitud del Defensor del Pueblo, este Servicio de Oficina de Cambio Climático de Navarra informa lo siguiente:
1. La ley LFCCyTE, cuenta con unos objetivos muy ambiciosos, dada la trascendencia del contexto de Cambio Climático, la consecución de estos objetivos se articula en la propia ley a través de un desarrollo normativo sin precedentes y que compromete, de manera transversal la acción de todos los departamentos del Gobierno (coordinados por Medio Ambiente, pero con exigencias directas para Presidencia, Vivienda, Hacienda, Salud, Cohesión Territorial, Industria…).
Igualmente ha afectado parcialmente al desarrollo de la Ley, que, tras la aprobación de la mima en marzo de 2022, el Estado cuestionó la constitucionalidad de alguno de sus artículos y las discrepancias no se resolvieron hasta enero de 2023. Posteriormente, las elecciones autonómicas y la interinidad del gobierno interrumpieron la acción política. Con la nueva estructura de gobierno se creó en noviembre de 2023 la nueva Oficina de Cambio Climático de Navarra, unidad orgánica con rango de Servicio dependiente de la Dirección General de Medio Ambiente, que responde a un compromiso especialmente significativo, recogido en la propia Ley. A día de hoy se cuenta ya con plazas adicionales de personal creadas, que se espera, sean cubiertas a lo largo de verano, con la que reforzar la plantilla actual, y con ello la capacidad de acción de la propia Oficina. Fijado el objetivo de contar con un total de 15 personas integradas en la oficina dentro del año 2024.
Unido a este contexto, se ha detectado a la hora de implementar y aplicar de forma efectiva los principios recogidos en ella, que, dada la amplitud de los conceptos legislados en la propia ley, existen aspectos que deben ser matizados, corregidos o complementados, de forma previa a la tramitación de algunos de los desarrollos reglamentarios que de ella emanan.
Es por ello, que se ha iniciado un procedimiento de modificación de la propia LFCCyTE, con un doble objetivo:
- Subsanar los aspectos trasladados desde el Estado, revisión de los artículos 31, 33, 51, 60, 66, 67, 68, 79, 88, disposiciones adicionales séptima y decimotercera, disposición final segunda y el Anexo.
- Introducir modificaciones parciales en su articulado –según se van contrastando en la propia aplicación- que hagan más efectiva su implementación. Aclarando, que el Gobierno de Navarra no busca reducir su compromiso en la lucha contra el cambio climático, ni en materia de mitigación, ni en materia de adaptación, ni aminorar los exigentes objetivos finales recogidos en dicha norma.
Insistiendo, que, si bien la implantación de algunas de las acciones se está dilatando más allá de los plazos que inicialmente marcaba la ley, no se debe a una falta de voluntad política ni compromiso en la acción de gobierno
2. Ahora bien, más allá de planes, programas, leyes o reglamentos, son las acciones concretas las que consiguen resultados frente al cambio climático, tanto en materia de mitigación, como de adaptación. Muchas de estas acciones se están ya desarrollando al amparo de planes como el Plan Energético de Navarra 2030, la Agenda Forestal de Navarra, el Plan de Residuos de Navarra 2017-2027 (revisión aprobada por Acuerdo de Gobierno del 31 de enero de 2024), la Agenda para el Desarrollo de la Economía Circular 2030, etc.
De hecho, en la noticia adjuntada por el Defensor del Pueblo, si bien el titular de la parte superior señalaba que “Expertos dicen que no se aplica la Ley del Cambio Climático en Navarra”, la propia noticia daba cuenta de una jornada de reflexión y reconocimiento organizada en el Colegio de Médicos en la que la comunidad sanitaria realizaba una reflexión conjunta sobre los retos que para la salud supone el cambio climático. En ella se expusieron los trabajos y medidas que se están desarrollando al respecto desde el Instituto de Salud Pública y Laboral de Navarra (ISPLN) en el marco del proyecto europeo LIFE-IP NAdapta-CC. Este proyecto que comenzó en 2017 y finaliza en 2025, cuenta con un presupuesto superior a 15 millones de euros, el 60% financiado por la Unión Europea y un 40% de financiación foral. Tiene como coordinador al Gobierno de Navarra, a través de la Dirección General de Medio Ambiente, que, junto con varias de sus sociedades públicas, trabaja en un total de 37 acciones orientadas a mejorar la adaptación de nuestra comunidad al cambio climático, uno de los dos pilares fundamentales de la LFCCyTE. El pasado 17 de junio se realizó una jornada abierta en la que se presentaron los resultados de 9 de estas 37 acciones ante autoridades ambientales de otras CC.AA., el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y representantes de las Direcciones Generales de Medio Ambiente y Regiones de la Comisión Europea, y todos ellos valoraron positivamente estos resultados.
Por lo tanto, constituye una clara muestra de la acción y compromiso del Gobierno de Navarra en la acción climática, al igual que los planes citados en el párrafo anterior.
3. Dicho lo anterior, se específica que la lucha contra el cambio climático, y por lo tanto la LFCCyTE, se basan en dos grandes pilares, por una parte la mitigación, que busca la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero, al ser la base del cambio climático, y el segundo pilar se corresponde con la acciones de adaptación, basado en el hecho que el cambio climático es una realidad, y se debe intervenir en el medio con el objetivo de adaptarse y reducir los riesgos actuales y futuros, tanto para la población, como para el medio natural en su conjunto.
La competencia específica de la Dirección General de Medio Ambiente se centra en el pilar de adaptación, en el documento trasladado desde el Defensor del Pueblo muchas de las acciones mencionadas no son específicas del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, sino que corresponden a otros Departamentos, tales como los artículos 31, 33, 34, 36, 40, 42, 43, 45, 47, 52, 58, 77.
En cuanto a la competencia específica de la Dirección General de Medio Ambiente en materia de adaptación, ésta está claramente integrada en la labor diaria de las distintas actividades de la Dirección. Destacando actuaciones concretas que implican una inversión importante, tanto en fondos como en medio humanos, y que responde a uno de los principios rectores de la LFCCTE (artículo 2.f):
- El Servicio de Forestal y Gestión Cinegética, son una pieza clave en materia de prevención de incendios forestales. En los últimos años se ha incrementado la labor de prevención con el objetivo de reducir el riesgo de generación de incendios forestales, ya no sólo con gestión de subvenciones específicas, sino con inversiones directas, tanto de trabajos de silvicultura, desbroces, mantenimiento de espacios cortafuego…, así como construcción de infraestructuras ganaderas que apoyan al mantenimiento de ganadería extensiva, tales como cierres ganaderos o balsas, también necesarias en supuestos de incendio. Igualmente se acometen inversiones directas en restauración de zonas afectadas por plagas, enfermedades e incendios, superficies que se han visto incrementadas en los últimos años, pasando con una restauración media de 20 ha anuales a hasta 70 ha apoyado por medio de la gestión de fondos MRR.
Unido a todo ello se continúa con la necesaria gestión de los aprovechamientos forestales de las fincas del Patrimonio Forestal de Navarra que está permitiendo nutrir inicialmente el Fondo Climático de Navarra (artículo 13.d), la certificación de los montes (artículo 62.21), …
- El Servicio de Biodiversidad y Gestión Piscícola, es otra área cuya actividad se ha visto afectada de forma importante por el impacto del Cambio Climático. Por una parte, acciones concretadas orientadas a favorecer la adaptación del medio a una situación de cambio climático, tales como proyectos de eliminación de especies alóctonas (erradicación de flora exótica en la ZEC del río Ebro, artículo 62.2.k de la LFCCTE), actuaciones orientadas al control del mosquito tigre en la ZEC de Bertiz, actuaciones de mejora de los hábitats fluviales (permeabilización de los cauces, plantaciones de sotos de ribera… artículo 62.2.c), mejora de conectividad, actuaciones para garantizar el caudal ecológico como en la intervención en la Estanca de Dos Reinos… Por otra parte, se está llevando a cabo la aprobación de nuevos planes de gestión de algunas de las ZEC (Zonas de Especial Conservación), ajustándose a las nuevas Directrices de Conservación de la Red Natura 2000, marcadas desde la Unión Europa, en la que se incluyen nuevas exigencias como la Conectividad y el Cambio Climático, que son tratadas de forma específica en dichos documentos, e igualmente recogido en el artículo 62.2.l de la LFCCTE. En los últimos meses se ha aprobado el Decreto Foral de la ZEC de la Valdorba, ha superado el periodo de exposición pública la ZEC ES2200019 “Monte Alduide” y la ZEC ES2200043 “Robledales de Ultzama y Basaburua”, estando en fase de revisión la ZEC ES2200042 “Peñadil, Montecillo y Monterrey” y la ZEC ES2200021 “Urbasa y Andia”.
- El Servicio de Economía Circular e Innovación. Se incluyen varias competencias específicas. Destacando la competencia en materia de residuos, que tiene una influencia directa en mitigación del cambio climática, por medio de la gestión y prevención de residuos, ya que en la medida que se reduce el vertido de residuos, también se reduce de forma significativa las emisiones de efectos invernadero; la revisión del Plan de Residuos de Navarra de 2017-2027, ha sido aprobado este año, y que se encuentra alineada con la Agenda de Economía Circular 2030 (artículo 57). Por otra parte, ostenta la competencia en prevención de la contaminación, destacando las tramitaciones, seguimiento e inspecciones de las autorizaciones ambientales, tanto de las empresas sujetas a Autorización Ambiental Integrada, AAI, como a Autorización Ambiental Unificada, AAU, lo que hace un total de 1.300 empresas. En este aspecto destacar el seguimiento de la aplicación de las Mejores Técnicas Disponibles. También son gestionados desde este Servicio los Proyectos Europeos, en los que participa la Dirección General de Medio Ambiente, muchos de ellos centrados o vinculados con la materia del Cambio Climático. En esta Servicio se encuentra en fase muy avanzado de desarrollo el aplicativo informático GESPUR, base para la puesta en marcha del Decreto Foral, por el que se regulará la gestión de estiércoles y los procedimientos de acreditación y control (artículo 56).
- En cuanto al Servicio de Guarderío, Calidad y Educación Ambiental, además de ser la pieza de bisagra entre el departamento y el territorio, se debe destacar que son una pieza clave en las labores de extinción de incendios forestales, en colaboración con la Dirección General de Interior.
4. Aclarado lo anterior, que es fundamental para comprender la implicación de la Dirección General de Medio Ambiente en la materia de cambio climáticos, se indican a continuación otros avances concretos en el desarrollo de la LFCCyTE, en lo que corresponde a las competencias específicas de la Dirección General de Medio Ambiente:
- La creación de la Oficina de Cambio Climático de Navarra, en cumplimiento del art. 11 de la propia LFCCyTE y del acuerdo programático de gobierno, una vez obtenidos los fondos, en estos seis meses se ha ultimado su estructura orgánica, con la aprobación del Decreto Foral 255/2023, el Decreto Foral 62/2024, de 5 de junio, y la Orden Foral 172E/2024 de 6 de junio. Queda pendiente que estas nuevas plazas sean cubiertas a lo largo de este verano, y con ello poder incrementar la necesaria labor de coordinación y colaboración con el resto de Departamentos de Gobierno de Navarra, con la que favorecer la implementación de la norma en su conjunto.
- Constituida la Comisión Interdepartamental de Cambio Climático y Transición Energética, artículo 7 de la Ley, que integra todos los Departamentos de Gobierno de Navarra. Se han llevado a cabo reuniones bilaterales con todos los Departamentos, y con todas las Direcciones Generales que tienen implicación en la implementación de la LFCCyTE, cara a la elaboración del texto de modificación de la ley.
- Aprobada la Orden Foral 142E/2024, de 7 de mayo, del consejero de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, por la que se regula la Asamblea Ciudadana Navarra del Cambio Climático, conforme el artículo 15 de la LFCCyTE.
- Tramitación del decreto foral que regulará el Consejo social sobre política de cambio climático y transición energética ya ha pasado el trámite de información pública previa, y en breves fechas se someterá información pública el proyecto de norma. Consulta pública previa del 5 de marzo al 25 de marzo de 2024. Se ha recibido una alegación. Siguiente paso participación pública del proyecto de norma.
- Aprobación del Decreto Foral 36/2024, de 17 de abril, de Eventos Públicos y Sostenibilidad, cuyo alcance había sido modificado por la Disposición Final Segunda de la LFCCyTE que modificaba a la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad.
- Aprobación del Plan de Mejora de Calidad del Aire por Ozono en Navarra por Acuerdo de Gobierno el 27 de marzo de 2024. Cuyo contenido responde al artículo 64.1 de la LFCCyTE.
- Navarra ha dado en estos últimos años un impulso muy relevante a acciones de mitigación para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero: desarrollo de las energías renovables (instalación de nuevos parques de generación, así como incorporación de renovables a infraestructuras industriales y agrarias) o la rehabilitación energética de edificios residenciales y terciarios.
Como resultado de estas y otras medidas, según el último inventario de emisiones de gases de efecto invernadero (GEIs) de Navarra, las emisiones totales de 2022 fueron un 18% inferiores a las de 2005.
- A través de la Oficina de Cambio Climático de Navarra, se han convocado, por primera vez, convocatorias de ayudas, dotadas con unos fondos cercanos a los 5 millones de euros, y destinadas a prevenir riesgos de inundaciones, que cada vez serán más frecuentes por el cambio climático, en lugar de compensar los daños una vez ya producidos, que ha sido la forma de actuar en años pasados. Fomentar la inversión programada, frente al gasto sobrevenido, que además no soluciona la situación, es decir se busca trabajar con los particulares y entidades locales para apoyar y generalizar una política de implementación de actuaciones preventivas de adaptación al cambio climático, como solución a largo plazo.
- También desde la Dirección General de Medio Ambiente se está trabajando intensamente junto con la Dirección General de Interior en que los ayuntamientos se doten de Planes de Actuación Municipal ante Incendios Forestales (PAMIF), así como en el refuerzo de las medidas tanto de prevención como de extinción.
Lo anteriormente expuesto evidencia que, si bien determinados desarrollos previstos en la LFCCyTE no han alcanzado el nivel de avance deseado, sí se trabaja activamente, tanto para incrementar la velocidad de estos avances como, lo que es más importante, para ejecutar medidas concretas y reales ante el cambio climático, tanto en materia de mitigación como de adaptación”.
3. La Ley Foral 4/2022, de 22 de marzo, de cambio climático y transición energética, tiene por objeto establecer un marco normativo, institucional e instrumental para concretar en la Comunidad Foral de Navarra su aportación al compromiso con la sostenibilidad y la lucha frente al cambio climático, facilitando la transición hacia un nuevo modelo socioeconómico y energético con una economía baja en carbono, basado en la eficiencia y en las energías renovables de modo que se garantice el uso racional y solidario de los recursos naturales, y adaptado a los efectos climáticos.
4. La norma prevé, a lo largo de su articulado, diferentes medidas que requerirían un desarrollo reglamentario. Así, diversos preceptos de la norma remiten a cuestiones o aspectos que han de fijarse por la Administración en ejercicio de su potestad reglamentaria.
En este sentido, y sin ánimo de exhaustividad (son múltiples las previsiones en tal sentido), se encuentran mandatos de esta naturaleza en los artículos 7 y 13, referentes al Fondo climático de Navarra; en el artículo 21, sobre las actividades estadísticas en materia de cambio climático y transición energética; en el artículo 31, acerca de la fuente de energía eólica; en el artículo 33, relativo a la energía fotovoltaica; en el artículo 34, sobre la dendroenergía; en el artículo 36, acerca de los proyectos de generación renovable con participación local; en el artículo 40, acerca de la eficiencia energética en la edificación; en el artículo 42, sobre el aprovechamiento de los grandes aparcamientos en superficie; en el artículo 43, referente a la eficiencia energética en el alumbrado exterior; en el artículo 45, sobre los planes de movilidad sostenible; en el artículo 47, relativo a los planes de transporte sostenibles de las empresas e instituciones; en el artículo 52, que versa sobre la reserva de estacionamientos; en el artículo 56, referente a la nutrición del suelo; en el artículo 58, acerca de la huella de carbono; etcétera.
5. La disposición final séptima de la Ley Foral 4/2022, con un carácter general, “autoriza al Gobierno de Navarra para dictar cuantas disposiciones reglamentarias exijan la aplicación y el desarrollo de esta ley foral”.
6. Por otro lado, tal y como se explica en el preámbulo de la ley foral, la misma contiene una serie de disposiciones adicionales que vienen a completar el contenido de la norma y que requieren un desarrollo, mediante instrumentos de diferente naturaleza:
a) La disposición adicional primera se refiere a la Agencia de transición energética de Navarra, disponiendo que el Gobierno de Navarra, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la ley foral, ha de remitir al Parlamento de Navarra un proyecto de ley foral regulador de dicha Agencia.
b) La disposición adicional segunda se refiere a la fiscalidad ecológica o ambiental, previendo que “el Gobierno de Navarra, en el plazo de dos años desde la aprobación de la presente ley foral, a través del Departamento de Economía y Hacienda, remitirá al Parlamento de Navarra un proyecto o varios proyectos de ley foral que recojan las medidas de fiscalidad ambiental que se consideren más adecuadas para el mejor cumplimiento de los objetivos de esta ley foral”.
Se contempla, asimismo que “en este mismo plazo, el Gobierno de Navarra, para la elaboración del proyecto deberá realizar un estudio analítico de las conductas y acciones que se quieran evitar o desincentivar, o, por el contrario, de aquellas que sirvan para fomentar la reducción de emisiones y adaptación al cambio climático, pudiéndose adoptar medidas fiscales incentivadoras, de fomento y de reconocimiento de los esfuerzos realizados por los diferentes sectores en relación con las actuaciones previstas en la presente ley foral”.
c) La disposición adicional tercera contempla un proyecto de ley foral de movilidad sostenible; se recoge que “con objeto de reforzar y complementar el cumplimiento de las medidas de impulso de la movilidad sostenible, movilidad eléctrica y cero emisiones establecidas en esta ley foral, el Gobierno de Navarra presentará al Parlamento de Navarra un proyecto de ley foral de movilidad sostenible”.
d) La disposición adicional cuarta alude a la “Constitución del Consejo social sobre política de cambio climático y transición energética”, previendo que “el Gobierno de Navarra aprobará en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la presente ley foral, el Decreto Foral por el que se crea el Consejo social sobre política de cambio climático y transición energética previsto en el artículo 8 de esta ley foral, a fin de que se constituya dicho órgano de participación social dentro del plazo de quince meses desde la entrada en vigor de la presente ley foral”.
e) La disposición adicional sexta preceptúa que “el Gobierno de Navarra pondrá a disposición de las Entidades Locales y de la ciudadanía un servicio de asesoramiento, así como los medios económicos suficientes para garantizar el correcto cumplimiento de los objetivos previstos en esta ley foral”.
f) La disposición adicional séptima se refiere a la “transición, cierre o sustitución de las centrales térmicas existentes en Navarra”, estableciendo que “de acuerdo con los objetivos de reducción de emisiones establecidos en los tratados internacionales y en el marco de la normativa básica estatal, el Gobierno de Navarra fijará, en el marco de su competencia, los criterios, el procedimiento y los plazos para la transición, cierre o substitución de las centrales térmicas ubicadas en la Comunidad Foral de Navarra”.
g) La disposición adicional octava contempla la “garantía de acceso a los recursos básicos de energía y agua”, ordenando que “el Gobierno de Navarra y, si procede, las entidades locales competentes, en el ámbito de sus competencias respectivas, con el objetivo de garantizar el acceso universal de toda la población a un consumo mínimo vital de determinados recursos básicos, deberán de impulsar los mecanismos prestacionales necesarios para garantizarlo en el caso de suministros de energía eléctrica, combustibles no carburantes y agua”. Se establece que “deben diseñarse los mecanismos prestacionales necesarios para asegurar el mínimo vital en los suministros de energía eléctrica, combustibles no carburantes y agua para la población en situación de pobreza y riesgo de exclusión social”; y que “los departamentos competentes en materia de derechos sociales, energía y agua y, si procede, las entidades locales deberán definir las condiciones y la metodología que permitan establecer el consumo mínimo de energía y agua necesarios para asegurar la cobertura del mínimo vital para la población en situación de pobreza y riesgo de exclusión social”.
h) La disposición adicional duodécima se refiere a la “formación de los gestores energéticos” y recoge que el departamento competente en materia de energía promoverá juntamente con el Instituto Navarro de Administración Pública, medidas formativas específicas para el ejercicio de las funciones propias de los gestores energéticos regulados en el artículo 77 de esta ley foral”.
7. En la respuesta dada por el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, se viene a defender, a modo de conclusión, que la Administración de la Comunidad Foral de Navarra está trabajando activamente para ejecutar medidas concretas y reales ante el cambio climático, tanto en materia de mitigación como de adaptación, si bien se reconoce que determinados desarrollos previstos en la ley no han alcanzado el grado de avance deseado. Asimismo, se apunta que determinados aspectos de la ley foral requieren una adaptación o modificación, por lo que se está actuando para propiciarlo.
Esta institución no cuestiona que se estén adoptando iniciativas en línea con los objetivos de lucha contra el cambio climático, pero, en su función de supervisión de la Administración de la Comunidad Foral, y vistos los mandatos que se contienen en la ley foral aplicable en cuanto al desarrollo de la misma, ve pertinente recomendar al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que impulse y, en su caso, intensifique, la tarea de reglamentación, desarrollo e implementación que demanda la citada norma en diversos preceptos y disposiciones de la misma, todo ello sin perjuicio de la coordinación que sea precisa con otros órganos administrativos y de una eventual modificación de determinados aspectos de la norma.
8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado conveniente:
Recomendar al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que impulse y, en su caso, intensifique, la tarea de reglamentación, desarrollo e implementación que demanda la Ley Foral 4/2022, de 22 de marzo, de cambio climático y transición energética en diversos preceptos y disposiciones de la misma, todo ello sin perjuicio de la coordinación que sea precisa con otros órganos administrativos y de una eventual modificación de determinados aspectos de la norma.
De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente informe, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.
De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2024 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.
A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,
El Defensor del Pueblo de Navarra
Nafarroako Arartekoa
Patxi Vera Donazar
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