Resoluciones

Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (O22/19) en la que realiza una valoración de la situación de la infancia y adolescencia en la Comunidad Foral de Navarra.

Bienestar social

Tema: La valoración de la situación de la infancia y adolescencia en la Comunidad Foral de Navarra.

 

CAPÍTULO XIV. INFORMACIÓN REFERENTE A LA SITUACIÓN DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA EN NAVARRA.

En 2022 se ha aprobado la Ley Foral 12/2022, de 11 de mayo, de atención y protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, derechos e igualdad. La norma fue publicada el 19 de mayo de 2022 y entró en vigor dos meses después, con arreglo a lo que establece su disposición final sexta.

La citada ley foral constituye el instrumento normativo de referencia en Navarra en lo que atañe a la atención y protección de la infancia, y ha venido a sustituir a la anterior Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, de promoción, atención y protección a la infancia y a la adolescencia, que ha estado vigente durante la primera mitad de 2022.

La Ley Foral 12/2022 cuenta con ciento sesenta y cuatro artículos, siete disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales. Se estructura en seis títulos, que, expuesto aquí muy resumidamente, regulan lo siguiente:

a) Un título preliminar, en el que se recogen el objeto de la norma, su ámbito de aplicación y los principios rectores en la materia, entre los que destaca el de primacía del interés superior de los menores.

b) Un título primero, en el que se incluye una tabla de derechos de los niños, niñas y adolescentes, precedida de una serie de principios generales que presiden su interpretación y aplicación.

c) Un título segundo, referente a la organización administrativa, a la planificación en la materia y a la exigencia de coordinación y de trabajo en red.

d) Un título tercero, relativo a las actuaciones de prevención, que se declaran como prioritarias y que han de desarrollarse en los distintos ámbitos en que se desenvuelven los niños y niñas.

e) Un título cuarto, que es el más extenso y que prevé y disciplina las actuaciones del sistema de protección, que entrará en juego ante situaciones de riesgo y desamparo de los menores, previendo medidas de intervención de diferente intensidad en función de aquellas.

f) Y un título quinto, dedicado a las actuaciones en el sistema de justicia juvenil, que sustituye al anteriormente denominado sistema de reforma.

El artículo 9 de la Ley Foral 12/2022 prevé que la institución del Defensor del Pueblo de Navarra velará por la defensa de los derechos de la infancia y la adolescencia, arbitrando las medidas oportunas. Entre estas medidas se recoge la referente “a valorar la situación de la infancia y adolescencia en la Comunidad Foral en su informe anual”.

En cumplimiento de la citada previsión legal, se ofrecen en este apartado datos y valoraciones sobre los principales aspectos atinentes a este ámbito de la protección del menor en Navarra, tomando como referencia lo dispuesto en la citada ley foral, por ser la norma principal que disciplina la intervención administrativa en la materia.

Agradecemos al Departamento de Derechos Sociales la información que nos ha facilitado y que ha permitido la redacción de este epígrafe.

14.1.    DESCRIPCIÓN Y EVALUACIÓN DE LAS ACTUACIONES REALIZADAS.

1. Actividad reglamentaria y de planificación:

La disposición final quinta de la Ley Foral 12/2022, de 11 de mayo, de atención y protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, derechos e igualdad, prevé que el Gobierno de Navarra habrá de dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de dicha ley foral.

En relación con dicha previsión, el Departamento de Derechos Sociales ha informado de que, entrada en vigor la citada ley foral, en septiembre de 2022, dio inicio a la tramitación de la modificación del Decreto Foral 92/2020, de 2 de diciembre, por el que se regula, entre otros aspectos, el régimen de autorizaciones, comunicaciones previas y homologaciones del sistema de servicios sociales, y del Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la cartera de servicios sociales de ámbito general.

La modificación normativa -que tiene un alcance más amplio que el específico de la protección de menores-, según se explica, supone también un desarrollo del artículo 133, letra r), de la Ley Foral 12/2022, que, en relación con las personas menores en acogimiento residencial, prevé, tanto para las entidades públicas, como para otras entidades que gestionen servicios y centros, la obligación de cumplir los estándares de calidad que se establezcan acerca del porcentaje mínimo y cualificación del personal, condiciones de prestación y gestión de los servicios y de las instalaciones, así como para comprobar el grado de satisfacción de las personas usuarias.

Se recoge en la exposición de motivos, en lo que respecta al ámbito que aquí ocupa, lo siguiente:

“Una vez aprobada y vigente, desde el 19 de julio de 2022, la Ley Foral 12/2022, de 11 de mayo, de atención y protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, derechos e igualdad, se ha procedido a actualizar conforme a la misma, la regulación de los requisitos de calidad de los Servicios de Atención a menores.

Se regulan en primer lugar los servicios de atención residencial, que incluyen los de observación y acogida, pisos de protección, residencias de protección, centros residenciales especializados, centros de ejecución de medidas de internamiento y pisos de autonomía.

Se abordan también los de atención diurna a menores, incluyendo el centro de día de menores y el centro de día de justicia juvenil.

Y, por último, se regulan también los servicios de atención ambulatoria para menores, entre ellos el servicio  de orientación familiar, el de mediación familiar, el punto de encuentro, el de atención a la infancia y adolescencia, el de intervención familiar, el de educación para adolescentes, el de violencia filio parental, el de ejecución de medidas judiciales en medio abierto, el de apoyo a jóvenes en proceso de emancipación, el de apoyo al acogimiento familiar y el de apoyo a la adopción nacional e internacional.

También se abordan en este Decreto Foral modificaciones en las prestaciones garantizadas de la Cartera aprobada mediante Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la Cartera de Servicios Sociales de Ámbito General, de los servicios de atención a menores aludidos, así como los de valoración de las situaciones de desprotección, de apoyo a jóvenes madres y gestantes, de acogimiento de referencia, de prestaciones económicas a las familias acogedoras, de acogimiento familiar de urgencia, de respiro en acogimiento familiar y adopción y de acogimiento familiar especializado, desapareciendo el servicio de atención a menores de origen extranjero no acompañados, al no diferenciarse en la atención por motivo de la circunstancia del origen de los o las menores.

Se incorporan, dentro de las no garantizadas, las ayudas extraordinarias y el servicio de apoyo a jóvenes en procesos de emancipación”.

Por otro lado, la disposición final tercera de la Ley Foral 12/2022 establece que “la normativa sobre escolarización recogerá, de acuerdo con lo previsto en la normativa básica estatal, las medidas para favorecer en los criterios de admisión a los hijos e hijas acogidas en términos análogos a los que existan para los biológicos o adoptivos y las medidas para garantizar la escolarización tardía inmediata para cuando se constituyen acogimientos o adopciones con posterioridad al período ordinario de escolarización”. Según se informa por el Departamento de Derechos Sociales, la normativa vigente de admisión en centros educativos ya recoge previsiones orientadas a tales finalidades (artículos 20 y 36.1 del Decreto Foral 33/2021, de 28 de abril, por el que se regula la admisión del alumnado en los centros docentes públicos y concertados de la Comunidad Foral de Navarra.

En lo que se refiere a la planificación y programación de actuaciones, se explica por el Departamento de Derechos Sociales que se presentó ante el Consejo Navarro del Menor (actualmente, Consejo Navarro de la Infancia y la Adolescencia) el plan de desarrollo de la Ley Foral 12/2022.

Asimismo, en el contexto de las evaluaciones intermedias realizadas en el año 2020 de los planes del Departamento de Derechos Sociales y, entre ellos, del II Plan Integral de apoyo a la familia y a la infancia, se ha elaborado el Plan Operativo de Infancia y Familia para 2022. El plan introduce los siguientes cambios respecto al del año 2021:

a)  Incrementar la capacidad de los servicios sociales de atención primaria para atender las situaciones de riesgo de los niños, niñas y adolescentes.

 b) Capacitar al personal profesional que interviene en la atención a niños, niñas y adolescentes de acuerdo a los cambios legislativos habidos y a los nuevos modelos de prevención e intervención (salud, justicia, educación y servicios sociales).

c) Impulsar la transformación del modelo de acogimiento en la Comunidad Foral de Navarra.

Asimismo, se informa de la participación de la Administración sanitaria (Departamento de Salud) en varias iniciativas y líneas de trabajo referidas a la infancia y adolescencia:

a) En el ámbito estatal: 1) Comisión del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud frente a la violencia en los niños, niñas y adolescentes; 2) Grupo de Trabajo para la elaboración del Protocolo Común de Actuación Sanitaria frente a la violencia en la infancia y adolescencia; 3) Grupo de Trabajo para la elaboración de protocolos comunes de actuación sanitaria ante la violencia sexual; 4) Grupo de Trabajo Técnico sobre Atención Temprana; 5) Grupo técnico de la comisión permanente de nutrición, en el marco  de la estrategia Naos de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición.

b) En el ámbito foral: 1) Comité y estrategia de prevención y promoción en población infantil y adolescente de la Comunidad Foral de Navarra; 2) Iniciativa para la humanización de la asistencia al nacimiento y la lactancia; 3) Grupo técnico de trabajo para la integración de la atención primaria y la atención especializada del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea; 4) Grupo técnico de trabajo de atención integrada a mujeres víctimas de violencia y a sus hijas e hijos.

Finalmente, se informa del funcionamiento de varias comisiones interdepartamentales de atención a la infancia: 1) Red de Atención Integral a la Infancia; 2) Red de Atención Temprana de Navarra; 3) Mesa por el Acogimiento familiar; 4) Menores víctimas de abusos. Modelo Barnahus; 5) Grupo técnico para la prevención y coordinación de la atención ante los matrimonios forzosos en Navarra; 6) Comisión Interinstitucional de Coordinación para la Prevención y Atención de las Conductas Suicidas.

Con carácter general, en lo que se refiere a esta actividad normativa y de planificación, la institución anima a que se impulsen y continúen adoptando las medidas precisas para completar los mandatos y previsiones de la recientemente aprobada Ley Foral 12/2022, de 11 de mayo, de atención y protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, derechos e igualdad, así como para procurar su más eficaz aplicación, y, si fuera preciso, a revisar aquellos aspectos que se considere que pueden contribuir a una mejor garantía de los derechos de los menores.

Asimismo, se insiste en la necesidad de continuar con las actividades de planificación y programación, a fin de adaptar las actuaciones a las prioridades que se aprecien en cada momento. En este sentido, como se viene apuntando, se ve conveniente que se cuente con indicadores que permitan evaluar eficaz y sucesivamente el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y, en su caso, la redefinición de las citadas prioridades. Igualmente, es positivo que estas actuaciones de planificación y programación, en cuanto vinculadas a la labor de prevención, tengan también un enfoque compartido y coordinado entre los distintos ámbitos y agentes que actúan en la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

2. Actividad de promoción y divulgación de los derechos del menor:

La Ley Foral 12/2022, de 11 de mayo, de atención y protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, en su título I, establece una tabla de derechos de las personas menores de edad, ordenando, además, su promoción y divulgación.

El Departamento de Derechos Sociales, en línea con lo reflejado en anteriores ejercicios, informa que, en el contexto del diseño del II Plan de Apoyo a la familia, a la infancia y a la adolescencia, se incluyó un área de actuación en esta materia de protección del menor, en colaboración con las entidades que actualmente integran la Alianza por los Derechos de la Infancia.

Además, se han convocado tres sesiones del Consejo Navarro de la Infancia y la Adolescencia, y se ha continuado con las reuniones de coordinación y seguimiento de la Red de Atención Integral a la Infancia. Componen dicha Red tres comisiones con diferentes funciones: Comisión Directora de Atención Integral a la Infancia, Comisión Técnica de Atención Integral a la Infancia y Comisión Operativa de Atención Integral a la Infancia.

En relación con esta labor de promoción y divulgación, con motivo de la aprobación de la Ley Foral 12/2022, se celebró en junio de 2022 en Baluarte una sesión de presentación de la norma, orientada esencialmente a dar participación a los niños, niñas y adolescentes, de forma que los protagonistas fueran las personas menores de edad que habían participado en la elaboración de aquella.

El proyecto “Proceso participativo para la elaboración de la Ley Foral de Atención y Protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, derechos e igualdad” fue reconocido como buena práctica en materia de participación ciudadana 2020-2021 por el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior.

El 15 de noviembre se celebró la Jornada Anual sobre Infancia y Familia, bajo el lema “Acompañando a nuestra infancia”, a la que asistieron 113 personas procedentes de diferentes ámbitos.

En línea con lo que prevé el artículo 10.5 de la Ley 12/2022, el Departamento de Derechos Sociales mantiene un convenio de colaboración con la Fundación ANAR, para la asistencia telefónica a personas menores, familiares y profesionales que intervienen con menores. 

A final del año 2022 se preparó y lanzó el proyecto “12 meses, 12 derechos”. Se trata de una campaña de promoción y divulgación de los derechos de niños, niñas y adolescentes en 2023, cuya información se puede consultar en la página web 12meses12derechos.navarra.es

Esta institución valora la labor desarrollada en este ámbito y anima a continuar e intensificar las iniciativas de promoción y divulgación de los derechos de los menores, siendo positivo que en la misma participen estos.

3. Actuaciones de prevención:

La Ley Foral 12/2022 destaca el carácter prioritario de las actuaciones de prevención. Se dirigirán a prevenir las posibles situaciones de desprotección de las personas menores, así como las graves carencias que menoscaben su desarrollo o puedan llegar a vulnerar sus derechos.

Las actuaciones de prevención, de acuerdo con lo previsto en la citada ley foral, tienen las siguientes finalidades:

a) Velar por el respeto y garantía de los derechos de las personas menores, mediante actividades de información, divulgación y promoción y promoviendo la respuesta en edades tempranas, en los inicios del vínculo, incluida la etapa prenatal, con seguimiento prenatal y perinatal.

b) Realizar actividades públicas e impulsar actividades privadas sin ánimo de lucro que favorezcan y garanticen la integración sociofamiliar y el uso recreativo y socializador del tiempo libre, que, a la vez, permita potenciar su autonomía, preferentemente en el ámbito comunitario.

c) Limitar el acceso de las personas menores a medios, productos y actividades perjudiciales para su desarrollo integral.

d) Disminuir los factores que conduzcan a una situación de inseguridad o riesgo para los menores, con una actuación temprana ante factores de riesgo, para reconducir situaciones no protectoras, estableciendo una adecuada cobertura de las necesidades infantiles, tanto físicas, como emocionales, económica y educativas, en entornos seguros y adaptados y en períodos tempranos, atendiendo al establecimiento de relaciones estables y seguras.

e) Evitar las causas que pueden provocar el deterioro del entorno sociofamiliar, promoviendo el aumento de capacidades y competencias a través de la orientación, formación y apoyo.

f) Trabajar en red para una detección precoz de cualquier vulneración de derechos, incluidas aquellas que pudieran derivar de las actuaciones institucionales.

g) Incorporar en todas las redes locales de Navarra el enfoque preventivo, con un abordaje preventivo en la detección, sensibilización e intervención, y local y comunitario, de acompañamiento permanente a las labores de crianza.

h) Preparar a las niñas, niños y adolescentes de forma progresiva y en los distintos ámbitos de su desarrollo para asumir su propia protección, de acuerdo con su nivel de maduración y capacidades. Esta preparación preventiva se realizará desde el respeto a su autonomía y con el acompañamiento de su familia, el profesorado, los referentes comunitarios profesionales y voluntarios, los profesionales de los servicios sociales y sanitarios, así como cualquier otro adulto referente de su entorno.

La intervención de la Administración en este ámbito preventivo se desarrolla fundamentalmente a partir de la colaboración y coordinación entre las distintas instancias que, por razón de su actividad, atienden a personas menores de edad (servicios educativos, servicios sanitarios y servicios sociales, esencialmente).

En relación con esta labor preventiva, se explica que, en el contexto de ejecución del II Plan integral de apoyo a la familia, la infancia y la adolescencia en Navarra, continúan la líneas de actuación señaladas en precedentes informes, con mesas sectoriales de colaboración-participación (Departamentos de Salud y Educación, Atención Primaria de Servicios Sociales, entidades gestoras de servicios de atención a la infancia y adolescencia) en el diseño, puesta en marcha y formación del II Manual de Procedimiento para la detección, notificación, valoración e intervención en las situaciones de riesgo y desamparo.

El manual, se explica, supone el desarrollo de una única herramienta de valoración de las situaciones de dificultad, hace posible el establecimiento de un modelo básico y consensuado de trabajo en red en todas las áreas de servicios sociales, y persigue la formación continua de las personas profesionales de Salud, Educación y Servicios Sociales, así como el desarrollo e implementación de programas de eficacia probada.

Por otro lado, en cuanto a la implementación de programas, el Departamento informa de la ampliación de la cobertura e intensidad de la intervención y de la mejora del modelo de atención con el refuerzo de la intervención socioeducativa y psicológica en los recursos y servicios de preservación familiar; de la ampliación de la cobertura e intensidad de la intervención y de una mayor especialización y extensión de la implantación territorial de los puntos de encuentro familiar; de la implantación generalizada y mejora de la cobertura del programa especializado de apoyo y seguimiento al acogimiento familiar y la adopción, que contemple la capacitación parental y el apoyo psicoterapéutico; y de un programa de acogimiento residencial en el que se incluye a todos los menores residentes en Navarra, independientemente de su origen. Respecto a esto último, se explica que, ante la llegada masiva de menores migrantes en años anteriores, se generaron recursos residenciales específicos para ellos, pauta de atención que se ha venido a modificar, integrándolos en los recursos normalizados del sistema de protección.

Esta institución valora positivamente las medidas de mejora de la coordinación y prevención referidas, animando a reforzar el necesario marco de colaboración y coordinación, por ser imprescindible a la hora de afrontar adecuadamente la prevención y detección de situaciones de desprotección.

Ha de reiterarse la conveniencia de intensificar, en todo lo posible, la labor preventiva, calificada por la ley foral de prioritaria, para procurar evitar que las problemáticas que afectan a los menores desemboquen en la necesidad de que intervenga el sistema de protección de forma más expeditiva o reactiva.

La institución ve preciso insistir, finalmente, en lo conveniente de continuar complementando las acciones dirigidas a potenciar la coordinación entre los agentes que actúan en materia de protección de menores con los programas o acciones preventivas en los diferentes ámbitos a que se refiere el artículo 64 de la Ley Foral 12/2022: el ámbito de la  sensibilización sobre los derechos de las personas menores, el ámbito educativo, ámbito sanitario, apoyo familiar, ámbito de las relaciones sociales, de ocio y animación, ámbito de la formación, empleo y condiciones de trabajo, ámbito de la atención temprana y ámbito comunitario como punto de encuentro.

En referencia al ámbito educativo, vemos preciso destacar lo pertinente de profundizar en actuaciones de prevención tendentes a erradicar situaciones de acoso escolar que padecen niñas, niños y adolescentes, aspecto este que viene siendo objeto de preocupación en quejas presentadas en esta institución por familias afectadas.

Asimismo, en línea con lo apuntado en anteriores informes, valoramos positivamente el enfoque de integración de la atención de menores extranjeros no acompañados a través de los recursos normalizados del sistema, insistiendo en que, por tratarse normalmente de menores adolescentes, se ha de poner un especial énfasis en los aspectos relativos al acompañamiento en el tránsito a la vida adulta, evitando en todo lo posible la ruptura en la atención prestada al llegar a la mayoría de edad, que puede comprometer el proceso de inclusión.

4. Actuaciones del sistema de protección:

a) Situaciones de riesgo.

Entre las situaciones de desprotección, las de riesgo son aquellas que presentan una menor intensidad y, por lo tanto, exigen un menor grado de intervención administrativa.

A efectos indicativos de esta variable y de su evolución, el Departamento de Derechos Sociales viene facilitando a esta institución la cifra total de menores atendidos por el sistema especializado de protección. Se incluyen los menores en guarda (acogimiento residencial o familiar y guarda provisional en centros de observación y acogida o en familias de urgencia), los menores en centros de día, los menores en programas especializados de intervención familiar, los menores en el programa de educación de adolescentes, los menores atendidos por los equipos de atención a la infancia y a la adolescencia, y los menores incluidos en programas de autonomía personal.

La cifra de menores atendidos por el sistema especializado, según se colige de los datos del Departamento de Derechos Sociales referidos a 2022, sería de 2.230. La cifra baja muy ligeramente respecto a la del año 2021 (2.246) y a la de 2020 (2.243). Se aprecia, por lo tanto, una estabilización de la cifra en los últimos tres años.

En términos de medio y largo plazo, se consolida la tendencia al alza que se apuntaba en informes precedentes (1.744 menores en 2018, 1.705 menores en 2017, 1.446 menores en 2016, 1.413 menores en 2015 y 2014, 1.267 menores en 2013 y 1.206 menores en 2012).

La cifra fue superior (2.411) en 2019, año en el que, como se apuntaba, tuvo una especial incidencia la llegada y atención a menores extranjeros no acompañados, con un fuerte impacto en el sistema de protección de menores y, especialmente, en las situaciones de guarda.

Si se comparan los datos correspondientes a un periodo de diez años (2012-2022), se comprueba que la cifra ha pasado de 1.206 menores a 2.230 menores, lo que supone un incremento próximo al 85%. Esta evolución, medida en los últimos cinco años (2016-2022), supone un incremento aproximado del 31% (de 1.705 a 2.230). Los datos ponen de manifiesto el relevante y creciente número de menores atendidos por el sistema de protección, si bien, como se ha apuntado, en los últimos años la evolución al alza se ha ralentizado.

El peso relativo de los casos en que existe separación del núcleo familiar y, por tanto, asunción de la guarda por la Administración pública, decrece en 2022 respecto al año anterior (977 menores, sobre un total de 2.230, lo que supone un porcentaje próximo al 44%; frente a 1.108 menores, sobre un total de 2.246, lo que supone un porcentaje próximo al 49%, en 2021). El porcentaje de 2020 era próximo al 48%, el de 2019 era próximo al 54% (cifra condicionada por la situación de la atención a menores extranjeros no acompañados de ese año) y el de 2018 próximo al 45%.

Procede insistir en la necesidad de adoptar y reforzar medidas para que la intervención pública se produzca en las fases más tempranas de riesgo, a fin de evitar en lo posible la separación del núcleo familiar.

Las cifras de menores atendidos por el sistema de protección y la tendencia de crecimiento que, considerado un periodo de diez años, se aprecia en la serie de datos que se ofrecen, continúan, por otro lado, ratificando lo preciso de dotar de suficientes medios a los órganos administrativos y equipos de intervención actuantes.

b) Situaciones de desamparo.

Son aquellas situaciones en que la desprotección se manifiesta con mayor intensidad y suponen la asunción de la tutela del menor.

En el año 2022, fueron declarados en situación de desamparo 115 menores, cifra sensiblemente inferior a la de 2021 (227 menores), a la de 2020 (197 menores) y a la de 2019 (222 menores). En este punto se revierte la tendencia al alza que se apuntaba en anteriores informes (144 menores en 2018, 90 menores en 2017, 40 menores en 2016, 35 menores en 2015, 19 menores en 2014 y 21 menores en 2013).

Como ya se viene reiterando, es deseable que se intensifiquen las medidas tendentes a evitar, en lo posible, las situaciones de desamparo, que suponen un mayor grado de desprotección y, por ende, de intervención.

Por otro lado, han sido 95 las declaraciones de remoción del desamparo, por cese de las causas que lo determinaron, cifra muy superior a la de ejercicios anteriores (22 en 2021, 13 en 2020, 15 en 2019, 12 en 2018, 6 en 2017, 4 en 2016 y 2 en 2015).

Ha de insistirse en la necesidad de que la Administración pública continúe con los esfuerzos tendentes a procurar las condiciones que hagan viable el retorno de los menores a sus familias de origen. Es preciso recordar a este respecto que este es el objetivo último del desamparo y que ello lleva implícita la obligación de potenciar la intervención con las familias que, por diversas circunstancias, no atienden o no pueden atender a sus menores.

En definitiva, es conveniente continuar reforzando las funciones de prevención, de detección de situaciones de riesgo y de intervención social con las familias, en aras a evitar, en lo posible, que las circunstancias determinen la necesidad de declarar el desamparo de los menores y, llegado el caso, de ser declarada tal situación de desprotección, a hacer viable el retorno.

c) Actuaciones de apoyo a las familias.

Se refiere este punto a las familias que han recibido apoyos de la Administración pública, ya sean de carácter técnico o económico, con independencia de cuál haya sido la modalidad de actuación, y con el objetivo de tratar de evitar la separación o procurar el retorno, si la misma se hubiera producido. El dato es significativo por cuanto da una idea del número de familias que pueden precisar apoyo de la Administración y, por lo tanto, que encuentran dificultades, de mayor o menor intensidad, y de diversa índole, para atender adecuadamente a los menores de edad.

Según los datos ofrecidos por el Departamento de Derechos Sociales, 1.332 familias recibieron algún tipo de apoyo en el ejercicio 2022 (el dato era de 1.231 familias en 2021, de 1.053 familias en 2020, de 1.098 familias en 2019, de 1.296 familias en 2018, de 1.134 familias en 2017, y de 844 familias en 2016). Se trata de familias atendidas por los equipos de atención a la infancia y a la adolescencia, familias acogedoras y que reciben apoyo técnico, familias que reciben ayuda económica por acogimiento, familias con menores en programas que no suponen asunción de la guardia (centros de día, programa de intervención familiar, programa de educación para adolescentes), y familias con prestaciones económicas compensatorias.

El incremento de 2022 obedece al importante alza del dato del número de familias con menores en programas que no supone asunción de la guarda, pues la cifra pasa de 243 (2021) a 433 (2022).

El dato vuelve a poner de manifiesto que existe un notable número de núcleos familiares que precisan, en mayor o menor grado, de apoyo público por razón de la situación de sus menores, ya sea de desprotección o en riesgo de estarlo.

Todo ello hace preciso que se evalúe si los recursos con que actualmente cuenta el sistema de protección de menores son adecuados y suficientes para las necesidades de dicho sistema. En todo caso, se insiste en lo aconsejable de realizar un esfuerzo para dotar a los agentes actuantes en este ámbito (fundamentalmente, órganos competentes en la materia de la Subdirección de Familia y Menores, Servicios Sociales de Base, EAIAs y entidades de iniciativa social que actúen como colaboradoras) de recursos suficientes, personales y materiales, para acometer con éxito esta tarea de tan elevada trascendencia social.

En relación con ello, procede hacer notar que la Ley Foral 12/2022, de 11 de mayo, de atención y protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, derechos e igualdad, ha recogido, en su artículo 5, la necesidad de priorizar en los presupuestos de la Administración de la Comunidad Foral las necesidades del sistema de protección de menores: “La Administración de la Comunidad Foral contemplará en sus presupuestos, de forma prioritaria, las actividades de prevención, detección de dificultades de forma temprana y activación de medios para resolverlas, promoción, atención, formación, protección, reinserción, integración y ocio de los menores de esta Comunidad Foral, incrementando los mismos, como mínimo, en la misma medida en que se incremente el techo de gasto cuando haya incrementos. En caso de que el techo de gasto no se incremente se mantendrán, si las necesidades derivadas del objeto de esta ley foral no han disminuido”.

d) Menores en situación de guarda.

La guarda es una de las medidas previstas para afrontar situaciones de desprotección y se ejerce a través de la figura del acogimiento, ya sea familiar (prioritario) o residencial (si no fuera posible el anterior).

En los datos ofrecidos por el Departamento de Derechos Sociales sobre los menores en guarda, se deslindan las situaciones de guarda provisional (a través de los centros de observación y acogida, y de familias de urgencia), de las situaciones de acogimiento, residencial o familiar (en este caso, estaríamos ya ante una guarda “no provisional”, acordada tras la fase de valoración).

El dato de 2022 (977 menores) es sensiblemente inferior al de 2021 (1.108 menores), al de 2020 (1.081 menores) y al de 2019 (1.301 menores), aunque superior al de los dos años precedentes (797 menores en 2018 y 751 menores en 2017).

La evolución del dato viene a explicar la reducción del porcentaje de casos de separación de la familia a la que se ha aludido en el apartado de menores atendidos por el sistema de protección, y está en consonancia con lo señalado respecto a las declaraciones y remociones de desamparo habidas en 2022.

Destacar nuevamente, como aspecto positivo, que han crecido las situaciones de guarda provisional en familias de urgencia (de 11 en 2020 a 21 en 2021 y a 23 en 2022), al tiempo que han descendido las cifras de guarda provisional en centros de observación y acogida (de 401 en 2020 a 392 en 2021 y a 348 en 2022).

e) Menores tutelados.

La tutela, administrativa u ordinaria, es otra de las medidas de protección establecidas por la ley, vinculada a la situación de desprotección más intensa, esto es, al desamparo.

La cifra proporcionada de menores tutelados en 2022 es de 526, que, como es lógico por la correlación existente, refleja una evolución similar a la expresada en apartados anteriores, siendo inferior a la de 2021 (549) y 2019 (574), y superior a la de 2020 (512) y a la de años anteriores a 2019 (427 en 2018 y 347 en 2017). Si se toma un periodo de diez años, se observa nítidamente una evolución al alza, pues la cifra de 2012 era de 202 menores (un 38%, aproximadamente, de la cifra actual).

f) Acogimientos vigentes y formalizados.

La tutela de los menores desamparados y la guarda se formaliza a través del acogimiento.

En el año 2022 se formalizó el acogimiento de 199 menores, cifra inferior a la de 2021 (216 menores), 2020 (264 menores) y 2019 (382 menores).

La cifra de menores acogidos (no se computan en este apartado los menores que se encuentran en centros de observación y acogida, o en familias de urgencia, con medida de guarda provisional) es de 606 menores (695 menores en 2021, 680 menores en 2020, 675 menores en 2019, 520 menores en 2018 y 494 menores en 2017). Como puede apreciarse, la cifra total de menores acogidos crece si se toma en consideración un periodo de cinco años, si bien se reduce significativamente en el último ejercicio.

En lo que respecta a la relación entre unos y otros tipos de acogimientos, la Ley Foral 12/2022, como la hacía la precedente Ley Foral 15/2005, sienta la prioridad del acogimiento familiar respecto al residencial, y enfatiza el carácter subsidiario de este último (artículos 104.3 y 120). Se viene a recordar que el acogimiento residencial se dará solo si el familiar no fuera posible o conveniente para el interés superior del menor. Para garantizar la prioridad del acogimiento familiar sobre el residencial, se deberá dejar constancia expresa al constituirlo de la imposibilidad de que fuera familiar o las razones de que no conviniera que lo fuera y de las acciones o plazos establecidos para que el residencial sea por el menor tiempo posible

Por otro lado, la vigente Ley Foral 12/2022 mantiene la preferencia del acogimiento en familia extensa respecto al acogimiento en familia ajena, con la pretensión, con el carácter de principio general, de que el menor se halle en su propio ambiente natural.

Por lo que se refiere a la primera relación (acogimientos familiares y residenciales), los datos recabados muestran que, en 2022, el porcentaje de acogimientos residenciales es próximo al 53% (324 acogimientos residenciales, sobre un total de 606 acogimientos), sensiblemente inferior al de 2021 (cercano al 60% (413 acogimientos residenciales, sobre un total de 695 acogimientos). En 2018, 2019 y 2020 el indicador era muy similar al de 2021. Si se consideran periodos más largos, se aprecia que el indicador se situaba en el 53% en 2017 y en el 54% en 2013, porcentajes similares al de este ejercicio 2022.

Es positiva, por lo tanto, la evolución del último año, pero sigue siendo elevado el peso relativo de los acogimientos residenciales, lo que es expresivo de la dificultad para hacer valer la preferencia del legislador por el acogimiento familiar.

Se está, como se viene apuntando en anteriores informes, probablemente, ante uno de los principales retos del sistema de protección de menores, pues se aprecia un elevado grado de institucionalización y dificultades para revertir esta situación.

Sin dejar de reconocer que se está ante un problema en que inciden diversos factores, esta institución no puede sino volver a subrayar esta realidad, que demanda actuaciones por parte de los poderes públicos, habiendo de insistirse en lo preciso de adoptar medidas que favorezcan el acogimiento familiar, para que los menores que lo precisen puedan ser atendidos, en lo posible, en un entorno familiar.

Respecto a la fase de guarda provisional o de acogidas de urgencia, en 2022 crecieron levemente los casos de atención familiar (de 21 en 2021 a 23 en 2022), y decrecieron los casos de atención a través de centros de observación y acogida (de 392 en 2021 a 348 en 2022), evolución que es positiva, en la medida en que la preferencia por la atención familiar también sería aplicable a esta fase. No obstante, el peso relativo de los acogimientos en familias de urgencia continúa siendo muy bajo (23 casos, frente a 348 en centros de observación y acogida). Se ve necesario continuar avanzando en la consolidación del recurso de acogida familiar de urgencia, animando a desarrollar e intensificar las actuaciones emprendidas en tal sentido.

Por lo que atañe a la segunda relación (acogimientos en familia extensa y ajena, dentro de los acogimientos familiares), en 2022 el porcentaje de acogimientos en familia extensa es del 53,5% (158 casos, sobre un total de 295 acogimientos familiares), inferior al de 2021 (58,1%) y 2020 (63,4%). Este porcentaje era del 65,1% en 2019, del 66,5% en 2018, del 58,9% en 2017 y del 64,4% en 2016. Por lo tanto, en esta relación, se aprecia una tendencia a la baja que, en principio, es desfavorable.

Ha de continuar instándose a que se potencien en todo lo posible la intervención y las actuaciones con el entorno familiar de los menores que precisen apoyo, para que, de ser necesario el acogimiento, pueda darse en el ámbito más próximo al natural. Estas actuaciones, por desarrollarse ordinariamente en este entorno próximo, pueden favorecer, asimismo, un mayor número de casos en que el retorno de los menores con sus padres y madres sea posible y una menor prolongación de las situaciones de separación de los niños y niñas de su ámbito social.

g) Adopciones nacionales e internacionales y declaraciones de idoneidad.

En 2022 se produjeron 3 adopciones nacionales (6 en 2021, 2 en 2020, 9 en 2019, 11 en 2018, 8 en 2017 y 7 en 2016) y 2 adopciones internacionales (2 en 2021, 4 en 2020, 22 en 2019, 29 en 2018, 22 en 2017 y 15 en 2016). Se emitieron 10 y 5 declaraciones de idoneidad, respectivamente.

Como puede verse, las cifras de adopciones de 2022, al igual que en los dos años precedentes, son bajas, aspecto en el que han podido incidir diversos factores, entre ellos la situación vivida en los últimos años por causa de la covid-19. 

h) Menores destinatarios de atención especializada por problemas de conducta.

La Ley Foral 12/202 dispone que “formarán parte del sistema de protección las actuaciones del órgano competente de la Administración de la Comunidad Foral ante problemas de personas menores que, por su situación de grave inadaptación, pudiesen encontrarse en riesgo de causar perjuicios a sí mismas o a otras personas, teniendo como finalidad principal su integración social a través de un tratamiento educativo o terapéutico individualizado y preferentemente en su entorno sociocomunitario durante un período de tiempo determinado”.

En relación con ello, en la exposición de motivos de dicha ley foral se recoge que: “(…) se modifica la denominación de lo que venía llamándose conflicto social o dificultad social, ya que son conceptos que remiten a que la persona menor sea la causante de un conflicto o dificultad para la sociedad en vez de la víctima o sujeto del riesgo, aunque también lo pueda comportar para terceras personas. De ahí que se aborde su protección en otro apartado y con otra denominación, problemas de conducta, que sitúen el foco en la protección de las personas menores que por su situación de grave inadaptación pudiesen encontrarse en riesgo de causar perjuicios a sí mismas o a otras personas”.

En referencia a este apartado, el Departamento de Derechos Sociales señala qe han sido 54 los casos de menores atendidos en centros de acogimiento residencial especializado.

El dato no es comparable con el que se venía ofreciendo en informes anteriores en referencia a los menores en situación de conflicto, pues se incluían en el cómputo los datos referentes a menores de 14 años con diligencia penales preliminares, los datos de menores en conflicto en centros de observación y acogida y los de menores en conflicto en otros programas del sistema de protección.

i) Programas de autonomía personal.

De acuerdo con la ley foral vigente, “se denomina programa de preparación para la vida independiente al seguimiento personalizado de quien es menor de edad bajo una medida de protección, particularmente en acogimiento residencial o en situación de especial vulnerabilidad, pero con edad superior a los dieciséis años, desde dos años antes de su mayoría de edad o una vez cumplida esta, o mayor de edad sobre quien se haya ejercido alguna medida administrativa o judicial, por profesionales y durante un período determinado de tiempo conforme se prevea reglamentariamente, mediante un compromiso o programa de formación destinado a dar cobertura a las necesidades formativas, con el objetivo de conseguir la progresiva inclusión social y laboral, su independencia y capacidades de autonomía personal y social necesarias para la vida independiente al finalizar el acogimiento residencial o familiar”.

Según los datos ofrecidos por el Departamento de Derechos Sociales, en 2022 fueron 257 los menores en programas de autonomía. La cifra era de 227 menores en 2021, de 194 menores en 2020, de 81 menores en 2019, de 48 menores en 2018 y de 36 en 2017.

Continúan creciendo, por lo tanto, las cifras relativas a estos programas, animando la institución a insistir en las actuaciones y medidas adoptadas en este ámbito, habiendo sido destacada en precedentes informes la conveniencia de potenciar los programas de emancipación o de tránsito a la vida adulta.

j) Menores extranjeros no acompañados.

Como ya se apuntaba en anteriores informes anuales, particularmente en 2019, la atención a menores extranjeros no acompañados tuvo una especial incidencia en el sistema de protección.

En 2020 y 2021 la incidencia había seguido siendo relevante, aunque no tan elevada como en el referido año 2019. En 2022 ha descendido el número de menores atendidos.

Se exponen en este apartado los datos proporcionados por el Departamento de Derechos Sociales referentes a la atención a estos menores en el año 2022 (se incluyen también datos sobre mayores de edad migrantes atendidos por el sistema de protección):

a) Número de menores extranjeros no acompañados atendidos en 2022:

El número total de menores migrantes no acompañados en 2022: 236.

El número total de migrantes no acompañados, menores y mayores de edad, en 2022: 307.

	Mujer	Hombre	(a) Por edad:
<14 años (nacidos/as 2007 y posterior)	0	21	21
>14-15 años (nacidos/as 2006)	2	40	42
>15-16 años (nacidos/as 2005)	0	74	74
>17-18 años (nacidos/as 2004)	1	98	99
>19 años	2	69	71
(b) Por sexo:	5	302	307

 

b) Número de menores extranjeros no acompañados acogidos en el sistema de protección en 2022.

El número de menores migrantes no acompañados acogidos en 2022: 236.

Estos 236 migrantes han sido atendidos desde los siguientes programas ⁽¹⁾:

Acogimiento residencial	133
Acogimiento familiar	3
Centro de Observación y Acogida	179

 

(1) Durante el año 2022 una misma persona migrante no acompañada puede haber pasado por varios de los programas de guarda. El total de menores atendidos es de 236.

Respecto a jóvenes migrantes no acompañados, han sido 150 los atendidos en 2022 (algunas de las personas migrantes no acompañadas atendidas en Programa de Autonomía tras su mayoría de edad han sido atendida previamente en medidas de guarda).

A fecha 31/12/2022 permanecían atendidos 101 menores migrantes no acompañados (60 en Acogimiento Residencial y 41 en Centros de Observación y Acogida) y 75 jóvenes migrantes no acompañados (en Programas de Apoyo a Jóvenes en Proceso de Autonomía).

c) Número de medidas de protección adoptadas formalmente con los menores extranjeros no acompañados (guarda y desamparo) en 2022.

Durante el año 2022 fue asumida la guarda provisional de 140 menores migrantes no acompañados.

Durante el año 2022 fue declarada la situación de Desamparo de 90 menores migrantes no acompañados.

A fecha 31/12/2022 permanecían 39 menores migrantes en situación de guarda provisional; por su parte, 62 menores migrantes no acompañados se encontraban en situación de desamparo.

d) Número de medidas de acogimiento adoptadas (residencial y familiar) en 2022.

Durante el año 2022 133 menores migrantes no acompañados han sido acogidos en el programa de Acogimiento Residencial y 3 en el programa de Acogimiento Familiar.

e) Número total de plazas residenciales para menores extranjeros no acompañados.

Desde el año 2022 no existen plazas residenciales específicas para menores migrantes no acompañados, siendo acogidos en los recursos de protección generalistas.

El único recurso específicamente dedicado a la atención de menores migrantes no acompañados es el Centro de Observación y Acogida “Marcilla”, el cual cuenta con 40 plazas.

f) Porcentaje de menores extranjero no acompañados respecto del total de menores atendidos en el sistema de protección:

	Migrantes	Total	% migrantes
Menores atendidos en 2022	236	778	30 %
En Acogimiento Residencial	133	324	41 %
En Acogimiento Familiar	3	282	1 %
En Centro de Observación y Acogida	179	348	51 %
Mayores de edad atendidos en 2022	150	257	58 %
Total atendidos en 2022 (menores y mayores de edad)	307	925	33 %

 

5. Actuaciones del sistema de justicia juvenil:

En referencia al sistema justicia juvenil (denominado sistema de reforma en la ley foral precedente), los datos proporcionados muestran que en 2022 se dictaron 343 medidas para su cumplimiento en medio abierto, cifra superior a la de 2021 (256 medidas) y 2020 (179 medidas) y más parecida a la de años anteriores (325 medidas en 2017, 335 medidas en 2018 y 376 medidas en 2019).

Asimismo, los datos ponen de manifiesto que fueron 39 los menores afectados por medidas de internamiento, cifra también superior a la de 2021 (37 menores) y 2020 (25 menores) e inferior a la de años anteriores (44 casos en 2017, 49 casos en 2018 y 58 casos en 2019).

Como se viene señalando, es preciso redoblar esfuerzos en las funciones de prevención y detección de las situaciones que pueden derivar en conflicto y conductas punibles, con coordinación de actuaciones entre las diversas instancias implicadas (ámbitos familiar, social y educativo, principalmente).

14.2.    CUADROS DE INFORMACIÓN DE LA EVOLUCIÓN DE LOS ÚLTIMOS AÑOS.

I. Menores atendidos por el sistema de protección.

		2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Menores en guarda	Acogimiento residencial o familiar	550	538	469	485	461	499	494	520	675	669	695	606
	Guarda provisional (COAs)	164	197	184	174	179	225	235	264	611	401	392	348[1]
	Guarda provisional familias de urgencia			2	7	17	15	22	13	15	11	21	23[2]
	Total	714	735	655	666	657	739	751	797	1301	1081	1108	977[3]
Menores en centros de día		27	26	30	46	25	26	27	24	27	23	28	31
MENORES en Programas Especializados de Intervención Familiar (PEIF)		132	175	152	181	212	176	270	343	332	307	252	364
MENORES en el Programa de Educación de Adolescentes (PEA)		32	28	28	30	24	25	41	45	40	40	37	38
MENORES con intervención de los Equipos de Atención a la Infancia y Adolescencia EAIA (Estella, Tafalla, Tudela, Comarca/Zona Norte*)		241	224	358	450	468	461	580	487	630	598	694	563
MENORES en PROGRAMAS de AUTONOMÍA[4]		14	18	44	40	27	19	36	48	81	194	227	257
Total		446	471	612	747	756	707	954	947	1110	1162	1238	1253
TOTAL MENORES		1160	1206	1267	1413	1413	1446	1705	1744	2411	2243	2246	2230[5]

 

II. Familias atendidas por los EAIAs.

			2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
EAIA	Estella	Familias	70	72	73	84	88	91	140	97	83	58	85	68
	Tafalla	Familias	60	56	58	75	65	69	96	57	70	70	80	74
	Tudela	Familias		5	77	97	110	106	162	81	91	84	87	77
	Comarca1	Familias								33	106	121	125	113
	Total		130	133	208	256	263	266	398	268	350	333	377	332

 

¹ El EAIA de la Comarca de Pamplona se ha incorporado a la red de Atención Primaria en agosto de 2018.

 

III. Familias acogedoras y que reciben apoyo técnico (dato a fecha 31/12/2021).

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Familias acogedoras	198	218	210	210	217	198	190	209	186	190	187	188

 

IV. Familias acogedoras que reciben ayuda económica.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022[6]
Familias que reciben ayuda por acogimiento	151	156	153	181	194	150 (fam.)	186	191	246 (fam.)	259	269	276 (fam.)
						187 (men.)			296 (men.)	327 (men.)	362 (men.)	342 (men.)

 

V. Familias con menores en otros programas que no suponen asunción de guarda.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
FAMILIAS CENTRO DÍA (se contabilizaban menores, hasta 2013 en que se incluyen familias).			25	40	17	23	25	24	27	18	23	23
FAMILIAS en programa Especializado de Intervención Familiar	82	83	68	77	92	97	195	215	152	148	183	196
FAMILIAS PEA (se contabilizaban menores, hasta 2013 en que se incluyen familias).			28	30	24	25	28	35	40	40	37	38

 

VI. Familias que reciben la ayuda por prestación económica compensatoria.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Prestaciones económicas compensatorias (son ayudas a menores, en 2013 ya se distingue a familias)	96	56	26
			18 Fam.	48 Fam.	71 Fam.	85 Fam.	92 Fam.	102 Fam.	97 Fam.	138 Fam	155	103

 

VII. Menores en situación de desamparo.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Desamparados declarados en el año	38	32	21	19	35	40	90	144	222	197	227	115
TOTAL MENORES TUTELADOS	214	202	220	239	178	253*	347	427	574	512	549	526[7]

 

* A 31/12/16 sólo se tenían registrados 195 desamparos vigentes, dadas las remociones de desamparos y la pérdida de la vigencia de la medida por mayoría de edad.

 

VIII. Menores en acogimiento residencial y familiar.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Acogimiento residencial	310	292	225	237	209	271	265	311	411	412	413	324
Acogimiento Familiar*	240	246	244	248	252	228	229	209	264	268	282	282
Total	550	538	469	485	461	499	494	520	675	681	695	606

 

* En acogimiento familiar no se entiende incluido el acogimiento preadoptivo.

 

 

IX. Acogimientos en familia extensa y en familia ajena.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Familia ajena	85	93	88	86	82	81	94	70	92	98	118	137
Familia extensa	155	153	156	162	170	147	135	139	172	170	164	158
Total	240	246	244	248	252	228	229	209	264	268	282	295[8]

 

X. Acogimientos familiares simples, permanentes y preadoptivos.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Acog. temporales	68	61	72	51	49	42	57	27	25	34	78	64
Acog. permanentes	172	185	172	197	203	186	172	182	239	223	184	208
Acog. urgencia										11	10	23
Acog. preadoptivos	8	9	9	7	0	0	No	No	-	-	-	-

 

XI. Menores en situación de guarda provisional.^[9]

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Centro de Observación y Acogida Beloso Alto	64	65	56	55	64	67	90	47	73	60	64	88
Centro de Observación y Acogida Ilundain/Argaray	100	132	128	119	115	158	145	217	247	121	152	192
Centro de Observación y Acogida MENAs									291	224	176	233
FAMILIAS URGENCIA			2	7	17	15	22	13	15	11	21	23
TOTAL	164	197	186	181	196	240	257	277	626	416	413	536

 

* En noviembre de 2022 este COA pasa a estar gestionado por la misma Fundación que el COA Beloso Alto: La Fundación Navarra para la Gestión de Servicios Sociales Públicos

 

 

XII. Menores destinatarios de atención especializada por problemas de conducta (ARE)

	2022
Menores en Acogimiento Residencial Especializado	54

 

XIII. Adopción nacional.

		2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Nº menores con propues-ta de adopción*	Total	8	16	9	10	8	10	8	11	9	9	7	4
	De Navarra	8	9	5	8	8	5	5	5	8	1	1	2
	Lista 0-2 años	3	2	3	2	3	2				1	1	2
	De otras CCAA		7	4	2	0	5	3	6	1	6	6	2
Nº menores con propuesta de adopción del ANADP		8	10	5	8	8	5	5	7	8	2	7	4
Autos de adopción		6	7	14	15	3	8 (1 de ellas dene-gada)	8	11	9	2	6	3
Autos de adopción	Con propuesta de Navarra	6	5	12	7	3	5	5	5	8	2	1	1
	De otras CCAA		2	2	8	0	2	3	6	1	0	6	2
Familias solicitantes		41	30	21	34	15	11	16	21	21	9	8	10

 

*La Ley 28/2015, de 28 de julio, modifica la tipología de acogimiento familiar. La figura del acogimiento preadoptivo desaparece. A partir de la fecha de entrada en vigor de la ley se constituye por resolución administrativa una “delegación de guarda con fines de adopción”.

 

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Certificados Idoneidad Nacional	4	5	2	23	16	11	37	22	1	10	9	10

 

XIV. Adopción internacional.

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Familias solicitantes	45	46	18	29	19	23	21	18	18	11	6	3
Certificados idoneidad	93	70	59	56	22	40	37	29	10	15	12	5
Menores adoptados	65	45	49	27	30	15	22	29	22	4	2	2
Total menores adoptados en Navarra	1050	1095	1144	1171	1201	1216	1238	1278	1309	1313	1315	1317
Menores con seguimiento	279	232	205	174	175	132	160	190	191	350	154	101

 

XV. Menores en el sistema de reforma o justicia juvenil (se han incluido las diligencias preliminares que estaban en XII)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Medio abierto**	362	288	303	321	242	251	325	335	376	179	256	343
Menores de 14 años infractores con diligencias preliminares								82	95	79	160	205
Internamiento	31	21	43	54	36	39	44	49	58	25	37	39

 

** Las cifras se refieren al número de medidas dictadas para su cumplimiento en medio abierto por parte de menores. Las referencias al internamiento son al número de menores.

 

14.3.    SUGERENCIAS.

En ejercicio de la función de mejora de la protección de los derechos de los niños y niñas y de los adolescentes y de mejora de los servicios públicos que corresponde al Defensor del Pueblo de Navarra, esta institución valora positivamente las medidas recogidas en la información facilitada por el Departamento de Derechos Sociales y anima a su implementación.

Asimismo, ve oportuno formular las siguientes sugerencias:

Primera. Aprobada la Ley Foral 12/2022, de 11 de mayo, de atención y protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, derechos e igualdad, adoptar las medidas precisas para desarrollar y completar los mandatos y previsiones incluidas en la misma, así como para procurar su más eficaz aplicación, revisando, si fuera preciso, aquellos aspectos que se considere que pueden contribuir a una mejor garantía de los derechos de los menores.

Segunda. Continuar con las actividades de planificación y programación de actuaciones, adaptándolas a las prioridades que se aprecien en cada momento y a la evolución del sistema de protección.

Como se viene apuntando, es conveniente que se cuente con indicadores que permitan evaluar eficaz y sucesivamente el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y, en su caso, la redefinición de las citadas prioridades.

Igualmente, es positivo que estas actuaciones de planificación y programación, en cuanto vinculadas a la labor de prevención, tengan también un enfoque compartido y coordinado entre los distintos ámbitos y agentes que actúan en la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Tercera. Incidir en la difusión y divulgación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y evaluar las iniciativas emprendidas en este sentido, como la campaña “12 meses, 12 derechos”, a fin de valorar su eficacia e impacto y poder plantear las modificaciones o modulaciones que sean pertinentes.

Continuar con las líneas de mejora de la coordinación entre los órganos administrativos que atiendan a aquellos, especialmente los del ámbito educativo, sanitario y social, procurando en todo lo posible, un sistema que funcione en red.

Cuarta. Dotar adecuadamente y  reforzar en lo posible los recursos del sistema de protección de menores, así como a los distintos agentes actuantes en materia de protección del menor (órganos correspondientes de la Subdirección de Familia y Menores, Servicios Sociales de Base, EAIAs, entidades de iniciativa social que actúen como colaboradoras, etcétera), teniendo en cuenta la evolución prevista o previsible de las necesidades del sistema de protección de menores, a la vista de las tendencias apreciadas en los últimos años.

Como se deriva de la serie de datos presentada, los indicadores de actividad de la última década han crecido de forma muy significativa, lo que aconseja una evaluación y adaptación constante de los medios disponibles.

Se hace necesario que el sistema de protección del menor cuente con suficientes recursos, humanos, materiales o técnicos, para acometer adecuadamente las funciones legalmente encomendadas.

A este respecto, se ha de recordar que la Ley Foral 12/2022, de 11 de mayo, de atención y protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, derechos e igualdad, ha recogido la necesidad de priorizar en los presupuestos de la Administración de la Comunidad Foral las necesidades del sistema de protección de menores

Quinta. Seguir reforzando la intervención temprana en situaciones de riesgo, a través de los dispositivos y mecanismos existentes para la detección de las mismas, procurando, en lo posible, evitar que tales situaciones deriven en la separación del menor de su ámbito familiar y, en su caso, en declaraciones de desamparo.

Sexta. Continuar reforzando las líneas de actuación orientadas a favorecer la desinstitucionalización de los menores, a fin de favorecer la permanencia en el medio familiar propio o, en su defecto, en familias de acogida, y que el acogimiento residencial tenga un carácter verdaderamente subsidiario y más residual, lo que no sucede.

La ley foral actualmente vigente ha mantenido y enfatizado esta preferencia por el acogimiento familiar respecto al residencial, pero los datos apreciados vuelven a poner de manifiesto la dificultad para hacerla valer, siendo necesario, como se ha apuntado, procurar reducir el grado de institucionalización.

Considerando positiva la línea de actuación referida a tal finalidad que expone el Departamento de Derechos Sociales, se ve preciso insistir en lo conveniente de la elaboración de un Plan de reducción de la institucionalización de menores y de fomento del acogimiento familiar, que, atendiendo a tramos de edades y otros parámetros adecuados, recoja objetivos, medidas, compromisos, plazos temporales, etcétera, a fin de eliminar o minimizar la institucionalización y procurar revertir la situación apreciada.

Resulta pertinente continuar promoviendo la modalidad de acogimiento familiar, con medidas de concienciación, de formación a las familias acogedores, de apoyo económico, etcétera, complementándolas con otras medidas de apoyo transversales que pueden implicar a otros Departamentos.

Se considera también oportuno mantener e intensificar la colaboración de la Administración con las entidades sociales que asocian a familias y a personas protagonistas en procesos de acogimiento.

Respecto a los acogimientos familiares de urgencia, aun cuando se aprecia una evolución favorable, el alcance es todavía muy limitado, por lo que se anima a continuar con su fomento.

Séptima. Potenciar el apoyo a las familias con menores en situación de riesgo, a fin de procurar el mantenimiento de tales menores en su ámbito natural. Asimismo, reforzar el contacto, la información, acompañamiento y, en su caso, el apoyo, a las familias cuyos menores hayan sido declarados en situación de desamparo o separados del núcleo familiar, procurando, en lo posible, crear las condiciones precisas para hacer viable el retorno, sin perjuicio de la primacía en todo caso del interés superior de los niños y niñas.

Octava. Continuar con la atención a menores extranjeros no acompañados, mejorando en todo lo posible los programas correspondientes y la coordinación con otras Administraciones competentes, armonizándolos con el desarrollo de los restantes programas del sistema de protección y fomentando especialmente su proceso de integración social.

Es preciso que se garantice, especialmente en el caso de estos menores, la continuidad de programas de apoyo, acompañamiento y emancipación o tránsito a la vida adulta, de forma que la intervención prestada durante la minoría de edad no padezca rupturas derivadas del solo hecho de alcanzarse la mayoría de edad.

Novena. Reforzar en todo lo preciso la atención especializada prestada a menores por problemas de conducta, procurando su integración social a través de un tratamiento educativo o terapéutico individualizado y desarrollado preferentemente en su entorno comunitario.

Procurar minimizar la necesidad de intervención del sistema de justicia juvenil, para lo que es preciso intensificar las funciones de prevención y detección de necesidades y situaciones que pueden derivar en conductas punibles, con coordinación de las diversas instancias que pueden interactuar con los menores y adolescentes afectados (ámbitos familiar, social, sanitario y educativo).

Décima. Potenciar los programas de autonomía personal, con medidas de apoyo tanto económicas como técnicas, que permitan un adecuado tránsito a la vida adulta por parte de los adolescentes sobre los que haya recaído alguna medida judicial o administrativa. Y apoyar con medidas apropiadas a los jóvenes que han alcanzado la edad adulta cuando se aprecien situaciones de especial vulnerabilidad mientras sea necesario, lo que puede darse con particular intensidad en situaciones como las de los jóvenes migrantes, que pueden carecer de una red social de apoyo.

14.4.    REUNIONES MANTENIDAS CON ENTIDADES SOCIALES

Con el cambio el pasado 23 de marzo de 2022 de su titular, esta institución inicia una nueva etapa con el compromiso de “combatir las causas para derribar barreras y hacer posible la igualdad de oportunidades y el ejercicio de los derechos”.

El escenario es amplio y con retos importantes. Hay una infancia y una adolescencia desprovista de muchos de sus derechos, que se mantienen a duras penas gracias al trabajo realizado por entidades, asociaciones de voluntarios, ong´s y otras muchas entidades de carácter social que de forma conjunta han tejido una red de un incalculable valor que hace o que impide de alguna manera que estos niños, niñas y adolescentes caigan a un vacío del que puede resultar difícil recuperarlos.

Por este motivo, el Defensor del Pueblo de Navarra quiere mantener una cercanía especial con este colectivo, escucharle y darle voz.

14.4.1.   Encuentros realizados.

Desde abril, se han mantenido una serie de encuentros con entidades del tercer sector, con 27 exactamente, de las cuales 11 tienen entre sus objetivos prioritarios la protección de la infancia y adolescencia en cualquiera de sus derechos. Son las siguientes:

Nombre	Fecha
ONG UNICEF	30/05/2022
ASOCIACION MAGALE (Asociación Familias de Acogida)	02/06/2022
SEI (Servicio Educativo Intercultural)	22/09/2022
CARITAS DIOCESANA	28/09/2022
ASOCIACION APOYO MUTUO-Elkarri-Laguntza	03/10/2022
ASOCIACION NAIZEN (Asociación de Familias Menores Transexuales)	04/10/2022
CRUZ ROJA	05/10/2022
ASOCIACION LANTXOTEGI (Asociación para la Formación Personal y Socio-Laboral. Lantxotegi Elkartea	25/10/2022
XILEMA (Gestión de Servicios de Protección Social)	07/11/2022
ONG MEDICOS DEL MUNDO	16/12/2022
HAZIAK (Asociación de ayuda para menores tutelados a la hora de su independencia)	29/12/2022

 

14.4.2.   Problemática detectada.

Después de los encuentros mantenidos con cada una de estas organizaciones, se han constatado una serie de problemas transversales que son bastante recurrentes:

a) El fracaso y el abandono escolar es uno de los más importantes y  las causas que lo originan también son a su vez desigualdades sociales, tanto si el niño es migrante como si no lo es, desde cuestiones culturales y de tradiciones, dificultades económicas de la familia para disponer del adecuado material escolar, para acceder al servicio de los comedores escolares, para realizar actividades extraescolares, que es una de las grandes brechas en el mundo de la infancia y adolescencia y el estigma que esto supone para estos niños, niñas y adolescentes. Esta desigualdad escolar es una realidad que hay que eliminar porque vulnera el derecho a una educación en igualdad de oportunidades.

b) El idioma es fundamental para la integración de los niños y sus relaciones sociales. Este problema, lógicamente se da para las niñas, niños y adolescentes migrantes, y no hay un servicio público (plataformas on-line de acceso gratuito) que facilite el aprendizaje del idioma. Son estas entidades de carácter social las que cubren estas necesidades fundamentales para la integración. Entienden que el papel de los centros escolares debería reforzarse con programas específicos en este aspecto que facilitasen la acogida del nuevo alumnado.

c) La dificultad de acceso a una vivienda es una situación problemática que habitualmente viene determinada por situaciones de exclusión y pobreza en la que se encuentran los progenitores tanto en el aspecto social, económico y humano y que son prolongadas en el tiempo.

Tener una casa digna es una necesidad durante la infancia y adolescencia porque afecta a todos los aspectos de la vida. Esta carencia fundamental expone a los menores a situaciones de mayor vulnerabilidad, aumenta el riesgo de enfermedades, dificulta el acceso a una atención médica, provoca escasez en la alimentación y genera conflictos familiares, etc.

La falta de vivienda afecta a la educación de los niños y los jóvenes porque frecuentemente se retrasa, o se interrumpe, y esto significa que es más probable que los niños tengan problemas de aprendizaje y más dificultades para realizar tareas escolares.

Los niños necesitan un lugar seguro para vivir. El sentimiento de pertenencia a un entorno familiar es fundamental para expresar sus emociones y sentirse protegidos ante sus miedos y ante sus derechos.

d) La salud mental es otro de los problemas en niños, niñas y adolescentes, y si hablamos de cifras, los datos recogidos en el informe Estado Mundial de la Infancia 2021, de Unicef, indican que en España el porcentaje de trastornos mentales diagnosticados en adolescentes de 10 a 19 años es de un 20,08%.

El aislamiento social, los abusos ocultados, la tristeza, la ansiedad, son situaciones que alteran el bienestar físico y mental y, además, pueden perturbar también la percepción que se tiene del futuro.

e) Otro problema muy importante es el desamparo sufrido por algunos de estos niños, niñas y adolescentes ocasionado por diferentes situaciones (desde abandono, maltrato físico o psíquico, abusos sexuales, convivencia en un entorno deteriorado o cualquier circunstancia grave que ponga en serio riesgo la obligación de las familias de atenderlos). Esto hace necesaria la intervención individualizada con cada menor por parte del órgano competente de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. Esta intervención se traduce en un acogimiento familiar o en un acogimiento residencial con carácter de tutela administrativa o tutela ordinaria. Cualquier tipo de acogimiento vendrá determinado fundamentalmente por el interés del menor.

El sistema de protección a la infancia y a la adolescencia debe actuar para prevenir, detectar y erradicar cualquier situación en la que un niño, niña o adolescente se vea perjudicado en su desarrollo personal, familiar, social o educativo.

Cada uno de estos problemas necesitan ser visibilizados socialmente y prevenidos y trabajados desde las Administraciones.

14.4.3.   Propuestas planteadas por las Entidades para la prevención de situaciones de desprotección de niños niñas y adolescentes.

De acuerdo a lo manifestado por las entidades sociales, las Administraciones públicas deben dotar de financiación suficiente a cada una de las actividades en el ámbito de los menores para poder intervenir en la mejora de cada uno de los problemas de los niños, niñas y adolescentes (educación, vivienda, salud, derechos sociales, políticas migratorias, …). La colaboración entre los Departamentos es, en su opinión, fundamental.

a) El papel de los centros educativos tiene que reforzarse; es importante que dispongan de actividades de refuerzo y apoyo para cubrir las necesidades especiales de los niños, niñas y adolescentes. Las instalaciones y el personal del centro deberán cumplir los requisitos establecidos por los departamentos competentes en materia de educación y de servicios sociales. El control estricto por parte de profesores y tutores en los casos de exclusión, bullying, falta de material escolar, aislamiento, tristeza, absentismo… es fundamental. Ellos y ellas son las personas más cercanas a los niños, niñas y adolescentes en la actividad escolar, el tiempo compartido es importante y la figura de un profesor implicado, sensible, reivindicativo con las necesidades que la fragilidad y la vulnerabilidad de estos niños y niñas generan puede ser determinante para su futuro. Esta lucha contra la desigualdad escolar consiste en velar para que la integración sea una realidad.

La Administración tiene la obligación de atender estas necesidades y la sociedad, de exigirlas. La cooperación entre el Departamento de Educación y los centros educativos es fundamental y consideran que se debe intensificar.

b) El aprendizaje del idioma es un factor determinante para la inclusión social de los menores y adolescentes. Las condiciones personales y las del entorno familiar son también factores que influyen en un aprendizaje más o menos rápido del idioma. La escolarización de estos menores, la colaboración de la Administración apoyando las asociaciones y escuelas de padres y madres que faciliten la participación de estos en el proceso educativo es una vía para evitar la vulneración social. La Administración Foral, las entidades locales, los colegios tienen el compromiso, recogido en la Ley Foral 12/2022, de 11, de mayo de ofertar actividades de ocio, deporte, etc. Espacios donde se favorece el aprendizaje del idioma de manera integradora.

c) La falta de viviendas sociales es uno de los mayores problemas detectados generadores de desigualdades sociales. Hoy en día no es posible atender a toda la demanda, se requiere inversión y esfuerzo por parte de la Administración en viviendas de alquiler de integración social (VAIS), establecer baremos razonables para el acceso a este tipo de viviendas, implicar al sector privado, establecer acuerdos, y controlar su cumplimento. Las necesidades de familias con menores a su cargo no están cubiertas y esto implica un riesgo de exclusión social y, en última instancia, la intervención social con las familias para evitar, en lo posible, declarar el desamparo de los menores.

d) La salud mental en la infancia es tener un desarrollo físico y emocional y unas destrezas sociales saludables. El confinamiento domiciliario de hace dos años y las posteriores medidas de restricción han afectado especialmente a una población vulnerable como la infancia y la adolescencia. La interrupción de las rutinas y las restricciones sociales se han asociado al uso excesivo de tecnologías y a la limitación de la actividad física y social. Además, algunos niños y adolescentes ya estaban expuestos a situaciones de pobreza, abuso o violencia que empeoraron con la pandemia.

En los últimos años, el servicio de salud mental de la sanidad pública Navarra, se encuentra en una situación complicada. Pasada la pandemia por Covid-19 y los problemas generados por las condiciones de vida impuestas, los problemas de salud mental entre niños y adolescentes han empeorado, los medios de comunicación se han hecho eco y existe alarma social y profesional, ya que la dinámica social cada vez es más complicada y hay que desarrollar más habilidades para adaptarse al entorno.

e) Para la mayor parte de los niños, niñas y adolescentes, el entorno idóneo para tener cubiertas sus necesidades básicas es una familia, preferentemente la suya propia. Por ello, el objetivo primero y prioritario de los Servicios de Protección Infantil debe ser capacitar y/o complementar a los padres y madres en el rol parental de manera que puedan proporcionar a sus hijos e hijas un cuidado adecuado y preservar la unidad familiar. Este es un derecho fundamental recogido en la Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada por la Asamblea de Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, y ratificada por el Estado Español el 30 de noviembre de 1990.

Sin embargo, algunos padres y madres tienen dificultades importantes para ejercer sus funciones, no son capaces de proteger a sus hijos e hijas de situaciones perjudiciales para su desarrollo, o ellos mismos les someten a esas situaciones. Cuando esto sucede, la sociedad tiene la obligación de intervenir para salvaguardar los derechos de los niños, las niñas y adolescentes y protegerles. La aplicación de la nueva Ley Foral12/2022, de 11 de mayo, de atención y protección a niños, niñas y adolescentes y de promoción de sus familias, derechos e igualdades, se rige por el predominio de los derechos, los intereses y las necesidades del menor y del adolescente desde distintos ámbitos complementarios (servicios comunitarios, servicios sociales de base, atención primaria, servicios de prevención, servicios de atención a la infancia). Esta nueva Ley debe constituir un instrumento fundamental para abordar estos problemas.

Como ha quedado reflejado al comienzo del punto 6 de este informe, uno de los ámbitos establecidos como primordiales por el nuevo titular de la Defensoría del Pueblo de Navarra es el mundo de la infancia y la adolescencia y su defensa.

14.4.4.   Menores en los Medios de Comunicación.

A lo largo de este año, tanto la prensa escrita como otros medios de comunicación han trasladado noticias importantes para poner en contexto el riesgo de abusos y los abusos a los que está expuesta la infancia y adolescencia ¿Infancia en riesgo de qué? o ¿dónde se produce el riesgo?

En julio de 2022, la Oficina de asistencia a las víctimas de delitos en Navarra de la Dirección General de Justicia publicó la noticia de que 76 niños (63 chicas y 13 varones) habían sido atendidos por haber sufrido abusos sexuales en 2021.

En julio se informaba sobre los insoportables datos de pobreza infantil en España, y es que uno de cada tres menores sufre pobreza y exclusión. En la misma noticia, y como medida para abordar este problema, se informaba de la presentación que el Gobierno de España hacía del Plan de acción Estatal de la Garantía Infantil Europea.

En septiembre, otro medio se hizo eco de los delitos sexuales. En Navarra alcanzaron los 479 casos, de los cuales 40 eran víctimas menores de edad.

También en septiembre de 2022, se publicó la noticia de que el Juzgado de Instrucción nº 2 de Pamplona procesó a tres investigados por inducción a la prostitución de menores tuteladas y a tres clientes de dichas menores conscientes de la edad de estas.

En las mismas fechas, los medios escritos regionales publicaban la noticia de la expulsión del COA de Marcilla de 8 menores, por interpretar que los documentos de identificación de sus países eran de dudosa procedencia y escasamente fiables, poniendo en duda que realmente fuesen menores de edad.

En estos casos, se exigió a los menores participar en una videoconferencia con la Fiscalía para la determinar la edad. Los menores se niegan aduciendo que su edad no puede establecerse por medio de este procedimiento. Hay que indicar que tampoco se les hizo ningún otro reconocimiento médico para la determinación de la edad.

Así, dichos menores no acompañados fueron declarados como no menores de edad por lo que fueros expulsados del centro.

En noviembre, dentro de la actividad del Teléfono de la Esperanza durante 2021 se informó de que once llamadas fueron de adolescentes con ideas suicidas.

En el mismo mes, se hicieron públicos los datos de violencia contra la infancia, que, según el secretario de Estado de Derechos Sociales, el año pasado el Registro Unificado de casos de sospecha de Maltrato Infantil contabilizó 21.521 notificaciones de situaciones de violencia contra la infancia, de las cuales 326 se produjeron en Navarra. De ellos, el 80% de los acosos y maltratos se hacen ya a través de internet.

Desde la Institución, se ve con preocupación estas noticias y estos datos porque denotan una realidad problemática en un ámbito que debería garantizar, proteger y salvaguardar a la infancia y adolescencia.

En opinión del Defensor del Pueblo de Navarra, las Administraciones públicas deberían hacer un mayor esfuerzo en esta protección y en apoyar a las entidades sociales que están colaborando de manera desinteresada a ese buen fin.